Letno poročilo Fiskalnega sveta 2012

1297. Letno poročilo Fiskalnega sveta 2012

Na podlagi tretjega odstavka 106.č člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo in 110/11 – ZDIU12) objavljam

L E T N O P O R O Č I L O
Fiskalnega sveta 2012

Razdobje od aprila 2011 do konca marca 2012, ki ga obravnava letošnje letno poročilo Fiskalnega sveta, ni običajno. V prvem delu tega razdobja je prejšnja vlada pripravila vrsto dokumentov, večinoma za potrebe EU, ki opredeljujejo in načrtujejo javnofinančno politiko v prihodnjem razdobju. Fiskalni svet jim je posvetil svojo pozornost, ker meni, da gre za pomemben poskus načrtovanja javnofinančne politike, ki bo v taki ali drugačni obliki vplival tudi na nove načrte na tem področju. V drugem delu obravnavanega razdobja je bila slovenska javnofinančna politika pasivna. V tem času je stara vlada dajala pobude in pozive, a se niso uresničevali zaradi medvladnega razdobja. Slednjemu Fiskalni svet ni mogel posvetiti posebne pozornosti. Z volitvami v decembru 2011 je nastala nova vladna koalicija, ki se je januarja 2012 v javnosti pojavila s prvim uradnim dokumentom. Gre za koalicijsko pogodbo Pogodba za Slovenijo 2012–2015. Fiskalni svet je pregledal javnofinančne ugotovitve te pogodbe in jih ocenil. V letošnjem letnem poročilu še ni mogel poročati o ukrepih in načrtih nove vlade, ker nastajajo v času, ki ni več zajeto v tem poročilu.

Fiskalni svet je v takih razmerah sestavil poročilo o pregledu ukrepov, stališč in nerešenih vprašanjih ter o njih predložil svoje ugotovitve in mnenja.

Poglavitne ugotovitve in mnenja:

1) Napovedi gospodarskih gibanj za leto 2011 so bile zgrešene. Jeseni 2010 je vlada napovedala, da bo v letu 2011 nominalni BDP znašal 37,2 mrd. evrov, dejansko pa je bil za 1,6 mrd. nižji. Sprejeti proračun za leto 2011 se zelo razlikuje od uresničenega, kar je pripisati napačnim napovedim o BDP. Negotova in nepredvidljiva gospodarska gibanja opozarjajo na pomembnost vodenja proračunske in javnofinančne politike. Menimo, da bi vlada morala imeti večjo prožnost pri izvedbenem prilagajanju javnofinančnih prihodkov in odhodkov tekočim gospodarskim razmeram.

2) V letu 2011 je bil zmanjšan proračunski primanjkljaj in povečan javnofinančni primanjkljaj sektorja država. Proračunski primanjkljaj v letu 2011 je bil 1.529 mio. evrov (4,3 % BDP), kar je približno za 200 mio. manj od leta 2010. To je pripisati skoraj nespremenjenim proračunskim odhodkom glede na prejšnje leto in rahlemu povečanju prihodkov. K temu je treba dodati, da je SURS marca 2012 ocenil javnofinančni primanjkljaj sektorja država na ravni –2.289 mio. evrov oziroma 6,4 % BDP. Razlika med podatkoma je v zajetju podatkov in v kapitalskih transferjih ter zapadlih poroštvih, ki se sicer v državnem proračunu vodijo na računu B (račun finančnih terjatev in naložb). Slednji so v letu 2011, po oceni SURS, znašali 1,3 % BDP, leta 2010 pa le 0,3 %. Javnofinančna politika v letih 2010–2011 je stabilizirala javnofinančne izdatke, s čimer je stabilizirala tudi javnofinančni primanjkljaj na ravni okrog 2,1 mrd. evrov. Menimo, da je takšno fiskalno stanje nevzdržno, zato bi morala vlada pripraviti korenito konsolidacijo javnih financ.

3) Javni dolg se nezadržno povečuje. Eden od kazalcev javnofinančne vzdržnosti je stopnja zadolženosti države, ki kaže razmerje med bruto dolgom države glede na BDP. Stopnja zadolženosti se je dvignila z 22,9 % v letu 2008 na 47,6 % v letu 2011. Dejavniki, ki določajo njeno spremembo, so raven zadolženosti, primarni javnofinančni saldo ter razlika med obrestno mero in stopnjo rasti BDP. Vsi trije dejavniki so bili zelo negativni v letih 2010 in 2011. Če bi Slovenija v letu 2010 hotela ustaviti povečevanje stopnje zadolženosti, bi morala imeti primarni javnofinančni presežek v višini 1,3 % BDP, leta 2011 pa že kar 2,1 %. Breme javnega dolga je vse bolj nevzdržno.

4) Prejšnji vladi ni uspelo zagotoviti dolgoročne vzdržnosti javnih financ, čeprav je poskušala s strukturnimi reformami. Pokojninski zakon in zakon o malem delu sta bila zavrnjena na referendumu. Spremembe na zdravstvenem področju so ostale pri načrtih. Zaupanje v javne finance je bilo omajano doma in tudi v tujini. To se je izražalo v zniževanju finančne bonitete Slovenije in višjih stroških financiranja. S tega vidika javnofinančne politike v letu 2011 ni mogoče oceniti pozitivno.

5) Javnofinančni politiki je v letu 2010 še uspelo preprečiti poglabljanje recesije, v letu 2011 pa se je slednja ponovila. Del razlogov za to je v javnofinančni politiki: krčenje javnofinančnih izdatkov, izpad javnih naložb, ohromitev dela bančnega sistema in izguba zaupanja so povzročili ponovitev recesije v drugi polovici 2011.

6) Zaradi napovedanega temeljitega krčenja javnofinančnih izdatkov lahko pričakujemo poglobitev recesije v letu 2012; napovedana je negativna stopnja gospodarske rasti – 0,9 %. Napovedana recesija v letu 2012 je posledica domačih strukturnih razlogov in deloma ukrepov javnofinančne politike; BDP Slovenije naj bi po napovedih bolj upadel od povprečja na evrskem območju. Glede na napačne napovedi gospodarskih gibanj v prejšnjih treh letih moramo vladne napovedi za letos in prihodnje leto upoštevati s potrebno previdnostjo. Uresničitev napovedi bo odvisna predvsem od javnofinančne politike.

7) Konec decembra 2011 je bil sprejet intervencijski zakon z veljavnostjo do polovice leta 2012. To ocenjujemo kot dober ukrep. Veljavnost zakona bi bilo smiselno podaljšati do konca leta 2012, zato da nominalni javnofinančni izdatki ostanejo na ravni iz prejšnjega leta. Javnofinančna politika naj bo čim stabilnejša, da ne vnaša dodatnih šokov v sicer negotovo okolje.

8) Ukrepi za spodbujanje gospodarske rasti naj bodo javnofinančno nevtralni. Znižanje dohodninske in davčne stopnje na dohodek pravnih oseb brez dviga stopnje davka na dodano vrednost je nesmotrno, saj lahko še poveča javnofinančni primanjkljaj. Omajano zaupanje v vzdržnost javnih financ bi utegnilo izničiti morebitne ugodne učinke znižanja davkov na gospodarsko dejavnost.

9) Potrebna javnofinančna konsolidacija zahteva celovitejšo davčno reformo, ki bi se lahko izvedla v naslednjem letu, ko se bodo videli prvi sadovi varčevalnih ukrepov in bi začela veljati leta 2014. Nekatere davke bi bilo treba zvišati, da bi druge lahko znižali; prav tako bi bilo treba pri nekaterih zavezancih uvesti tihi davčni nadzor (npr. davčne blagajne).

10) Kljub vsem ugodnim učinkom skupne valute je evrsko območje za našo državo med recesijo nestabilno makroekonomsko okolje. Zato mora Slovenija več pozornosti posvetiti uravnoteženosti gospodarstva, konkurenčnosti na evrskem območju in pospeševanju gospodarske rasti. Instrumenti za tako ekonomsko politiko so na razpolago predvsem na področju javnofinančne politike na državni ravni.

Letno poročilo je sestavljeno iz dveh delov. V prvem delu je predgovor s kratkim povzetkom ugotovitev. V drugem delu je poročilo o ugotovitvah in mnenjih Fiskalnega sveta o javnofinančni politiki – to je uradno mnenje njegovih članov. Na koncu je dodatek s strokovnim gradivom, ki so ga pripravili posamezni člani Fiskalnega sveta. Gradivo je avtorsko, izraža njihov lastni pogled, uporabilo pa se je kot podlaga za pripravo ugotovitev in mnenj Fiskalnega sveta. Ta dodatek je na razpolago tudi na internetni strani Fiskalnega sveta.

Jesenske in pomladanske napovedi. Značilnost napovedi nominalnega BDP zadnjih treh let je, da se v glavnem niso uresničile. UMAR objavi jesensko napoved v septembru, pomladansko pa v marcu. Jesenske napovedi (JN) se uporabijo za pripravo proračuna za naslednje leto, pomladanske napovedi (PN) pa za pripravo javnofinančne politike za naslednje leto in za morebitni rebalans proračuna za tekoče leto. Po jesenski napovedi iz septembra 2010 je bil pripravljen proračun za leti 2011 in 2012, po pomladanski napovedi iz marca 2011 pa rebalans proračuna za leto 2011. Primerjava jesenske napovedi 2010 in dejanskih podatkov o nominalnem BDP za leto 2011 kaže na veliko razliko v napovedi in uresničitvi nominalnega BDP. Razlika med napovedano višino nominalnega BDP za leto 2011 iz jeseni 2010 in dejansko vrednostjo za leto 2011 je 1,6 mrd. evrov. To je pomembno, ker se proračuni oblikujejo v nominalnih kategorijah.

Primerjava jesenskih in pomladanskih napovedi. Posebno zanimive so primerjave napovedi UMAR v enem letu – od jesenske napovedi 2010 in pomladanske napovedi 2011 do jesenske napovedi 2011 ter vse do pomladanske napovedi 2012. Jesenska napoved 2010 iz oktobra 2010 je predvidela za leto 2011 realno rast 2,5 %, nominalno pa 4,0 %. Spomladi 2011 je bila napoved spremenjena na 2,2 %/2,2 %, dejansko pa se je zgodilo 0,2 %/0,6 %. Nominalna rast BDP, ki je pomembna za proračunsko načrtovanje, se je začela z napovedjo 4,0 %, dejanska pa je bila 0,6 %. Za leto 2012 so spremembe napovedi prav tako velike. Jesenska napoved 2011 je za leto 2012 predvidela realno rast 2,0 % in nominalno 3,9 %. Pol leta pozneje je v pomladanski napovedi 2012 za leto 2012 zapisana realna rast –0,9 % nominalna pa 0,0 %. V pol leta se je napoved nominalnega BDP znižala za 1,7 mrd. evrov.

Napovedi so zelo nezanesljive. Gre za precejšnje napake v napovedih, kar gre pripisati predvsem veliki negotovosti in nepredvidljivosti gospodarskih gibanj. Zato se zadnja leta pojavljajo velike razlike med sprejetimi proračuni in realizacijo proračuna ter vsakoletnimi rednimi rebalansi. Vprašanje je, kako pripraviti proračun v zelo negotovih razmerah in ob veliki verjetnosti, da bodo napovedi napačne. Posebno aktualno je vprašanje, kako pripraviti rebalans proračuna za leto 2012 ob veliki verjetnosti, da so sedanje napovedi nominalnega BDP zgrešene. Vlada bi morala imeti večjo izvedbeno prožnost pri prilagajanju javnofinančnih prihodkov, predvsem pa odhodkov na novonastale gospodarske razmere.

Ponovna recesija. SURS je v prvi objavi (29. 2. 2012) sporočil, da se je BDP v letu 2011 po prvi oceni realno zmanjšal za 0,2 odstotka. V tekočih cenah je njegova vrednost znašala 35.639 mio. evrov; to je nominalno za 0,6 odstotka več kot v letu 2010. SURS ugotavlja, da se je BDP v četrtem četrtletju v primerjavi s četrtim četrtletjem 2010 realno zmanjšal za 2,8 odstotka. Tako se je zmanjšal drugo zaporedno četrtletje, kar pomeni, da je slovensko gospodarstvo ponovno v recesiji (če recesijo opredelimo kot dve zaporedni četrtletji zmanjševanja gospodarske dejavnosti). Vprašanje pa je, zakaj je prišlo do recesije. In še pomembnejše vprašanje je, ali jo je povzročila vlada s svojim delovanjem v drugi polovici leta 2011. Podatki za zadnji dve četrtletji leta 2011 kažejo, da je so državna potrošnja in naložbe izkazovale negativno rast. Zato je mogoče sklepati, da je javnofinančna politika vlade v drugem poletju 2011 dejansko prispevala k upadu gospodarske dejavnosti v tistem času.

Doma povzročena recesija. Pomladanska napoved 2012 predvideva, da se bo v letu 2012 recesija poglobila. Razlog je tudi v skrčenih javnih izdatkih. Zanimiva je primerjava med vladno oceno gibanj za leto 2011 iz januarja 2012 in dejanskimi podatki za to leto iz marca 2012. Januarska ocena realne rasti BDP je bila 0,5 %, dejanski podatek iz marca pa je –0,2 %. Glavna razlika med vladnimi ocenami v januarju in dejanskimi podatki v marcu je podatek za državno potrošnjo. Po oceni naj bi državna poraba rahlo rasla (0,3 %), dejansko pa je upadla za 0,9 %. Torej je mogoče trditi, da je v letu 2011 povzročila recesijo skrčitev javne porabe v drugi polovici lanskega leta.

Javnofinančna politika poglablja recesijo. Podobno se utegne zgoditi v letu 2012. Zaradi negativne rasti državne potrošnje po stopnji –3,5 % bo realni BDP upadel za 0,9 %. Napovedana recesija za leto 2012 je posledica napovedane gospodarske politike za leto 2012. Slovenska javnofinančna politika bi morala resno preučiti, ali s krčenjem javnih izdatkov povzroča ponovitev recesije v letih 2011 in 2012. Prav tako bi morala natančneje analizirati, ali bi bila mogoča tudi drugačna politika, s čimer bi lahko povečala verodostojnost svojega delovanja. Praviloma velja, da naj bo javnofinančna politika čim bolj stabilna, da ne vnaša dodatnih šokov v sicer negotovo okolje.

Proračun 2011. Proračun 2011 je šel skozi štiri faze: sprejet, spremenjen, rebalans in realizacija. Sprejeti proračun v jeseni 2010 je predvideval prihodke proračuna na ravni 8.822 mio. evrov, dejanska realizacija je bila 7.833 mio. evrov. Razlika je ena milijarda. Zato je bil potreben rebalans proračuna za leto 2011, cilj pa je bil, da se ohrani proračunski primanjkljaj na predvideni ravni 1,7 mrd. evrov. Napovedi nominalnega BDP za leto 2011 so bile preveč optimistične: pomladanska napoved 2011 nominalnega BDP je za okrog eno milijardo evrov nižja od jesenske napovedi 2010. Posledica tega so previsoki načrtovani proračunski prihodki. Tudi napovedi prejetih sredstev iz EU so bile previsoke. Vprašanje je, ali je mogoče zaznati jasnejšo fiskalno strategijo pri rebalansu 2011. Prejšnja vlada si je z intervencijsko zaščito javnih financ prizadevala predvsem za ohranitev predvidenega proračunskega primanjkljaja. Obrazložitev rebalansa proračuna 2011 navaja, da se odhodki državnega proračuna znižujejo za 365 mio. evrov, pri tem pa je izrecno navedeno, da ne posega dodatno v plače javnih uslužbencev, pokojnine in socialne transferje. To je zanimiv obrat. Fiskalna korekcija in konsolidacija v Programu stabilnosti 2011 sta izrecno navajali, da se bodo krčile prav te postavke.