Odločba o ugotovitvi, da je bil tretji odstavek 56. člena Zakona o policiji v neskladju z Ustavo, o delni razveljavitvi četrtega odstavka 56. člena Zakona o policiji in določitvi načina izvršitve

1169. Odločba o ugotovitvi, da je bil tretji odstavek 56. člena Zakona o policiji v neskladju z Ustavo, o delni razveljavitvi četrtega odstavka 56. člena Zakona o policiji in določitvi načina izvršitve

Številka: U-I-271/08-19

Datum: 24. 3. 2011

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, na seji 24. marca 2011

Tretji odstavek 56. člena Zakona o policiji (Uradni list RS, št. 107/06 – uradno prečiščeno besedilo) je bil v neskladju z Ustavo.

Četrti odstavek 56. člena Zakona o policiji (Uradni list RS, št. 66/09 – uradno prečiščeno besedilo in 22/10) se razveljavi v delu, ki se nanaša na pogoje in postopek odločanja o razrešitvi dolžnosti varovanja tajnosti podatkov v zvezi z izvedbo dokaza z zaslišanjem delavca policije v kazenskem postopku.

Do drugačne zakonske ureditve minister, pristojen za notranje zadeve, razreši delavca policije dolžnosti varovanja tajnosti podatka iz prvega odstavka 56. člena Zakona o policiji. Če minister meni, da obstajajo razlogi, iz katerih delavca policije deloma ali v celoti ni mogoče razrešiti dolžnosti varovanja tajnosti podatka, s tem in z razlogi za takšno mnenje najkasneje v roku osmih dni po prejemu zahteve seznani predsednika pristojnega višjega sodišča. Predsednik višjega sodišča lahko po vpogledu v kazenski spis in po vpogledu v zaupni podatek, za katerega minister meni, da ga ni mogoče razkriti, odredi, da se zaupni podatek razkrije, ter določi tudi obseg in pogoje njegovega razkritja ter morebitno uporabo zaščitnih ukrepov ob pogojih in na način, kot izhajajo iz 34. do 36. točke obrazložitve te odločbe. Policija mora predsedniku višjega sodišča omogočiti, da se seznani z zaupnim podatkom, ki je predmet zahteve sodišča.

Vrhovno sodišče je s sklepom št. I Ips 187/2007 z dne 8. 10. 2008 na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: ZUstS) prekinilo postopek z zahtevo za varstvo zakonitosti in na Ustavno sodišče vložilo zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 56. člena Zakona o policiji (v nadaljevanju: ZPol-UPB6). Določba ureja pogoje in postopek za odločanje ministra o razrešitvi policista ali druge osebe, ki policiji pomaga pri opravljanju z zakonom določenih nalog, dolžnosti varovanja tajnosti podatkov. Po mnenju predlagatelja so s tem na protiustaven način določeni pogoji, da se obdolžencu posredujejo podatki, ki so pomembni za njegovo obrambo.

Predlagatelj zatrjuje neskladje tretjega odstavka 56. člena ZPol-UPB6 s prvo alinejo 29. člena Ustave in točko b) tretjega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP), ki obdolžencu v kazenskem postopku zagotavljata pravico do primernih možnosti za pripravo obrambe, s tretjo alinejo 29. člena Ustave in točko d) tretjega odstavka 6. člena EKČP, ki zagotavljata pravico do izvajanja dokazov v korist obdolženca in pravico doseči zaslišanje razbremenilnih prič, s 23. členom in četrtim odstavkom 15. člena Ustave ter prvim odstavkom 6. člena EKČP, ki zagotavljajo pravico do sodnega varstva človekovih pravic, in z 2. členom Ustave. Predlagatelj izpodbijani določbi očita, da ne ureja določno vsebinskih pogojev, pod katerimi je dopusten poseg v navedena jamstva, da nesorazmerno posega v navedena jamstva, ker ne omogoča uporabe milejših ukrepov za doseg zakonsko predvidenih ciljev, da je za odločanje o posegu v navedena jamstva pristojen minister (in ne sodišče) po diskrecijski pravici, s tem pa ni zagotovljeno varstvo pred samovoljnim odločanjem pristojnega organa.

Državni zbor Republike Slovenije na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je podala Vlada Republike Slovenije, ki očitke predlagatelja zavrača kot neutemeljene. Navaja, da je pravica ministra, da policista ne odveže varovanja tajnosti identitete posameznika, ki policiji posreduje informacije o kaznivem dejanju, ključnega pomena, saj bi bila sicer lahko ogrožena varnost anonimnega vira. Posamezniki, ki policiji posredujejo informacije, naj bi se pogosto bali za svoje življenje ali zdravje, skrbela naj bi jih tudi morebitna ogroženost njihovih bližnjih. Med temi posamezniki in policijo naj bi šlo za odnos zaupanja, kasnejša zloraba tega zaupanja naj bi bila nedopustna. To bi policiji otežilo preiskovanje kaznivih dejanj. Pri tehtanju pravice obdolženega do obrambe in pravice do varnosti posameznika, ki posreduje obremenilne dokaze, naj bi prevladala pravica tega posameznika. Vlada opozarja tudi na prakso, ki se je razvila v zvezi s tajnimi delavci policije. V teh primerih minister odveže tajnega delavca varovanja tajnosti v delu, ki se nanaša na vsebino ukrepa (zbrane dokaze), ne odveže pa ga v delu, ki se nanaša na taktiko in metodo dela policije, vključno z njegovo pravo identiteto. Take odločitve ministra naj bi bile neposredno vezane na izvajanje tretjega odstavka 240. člena in na 240.a člen Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/07 – uradno prečiščeno besedilo, 68/08 in 77/09 – v nadaljevanju: ZKP). Vlada navaja, da zakonodajalec v 56. členu ZPol-UPB6 dejansko ni opredelil vsebinskih pogojev za odvezo varovanja tajnosti, vendar je dosedanja praksa pokazala, da se odločitev o odvezi tajnosti izvaja selektivno in le, kadar so izpolnjeni določeni pogoji. Izpodbijana določba naj bi bila edino varovalo v primerih zaščite varovanja tajnosti dela policije. Minister naj bi bil kot pooblaščeni izdajatelj odveze neodvisen od postopkov predkazenskega preiskovanja, ki ga z usmerjenjem pristojnega državnega tožilca izvaja policija. Njegova pristojnost naj bi bila vezana na zaščito življenja posameznikov in ne na vsebino konkretnega kazenskega postopka. Minister naj ne bi odločal z diskrecijo, kot trdi predlagatelj, saj naj bi bili določeni pogoji, ki jih mora upoštevati. Njegova pristojnost za odločanje naj ne bi bila v neskladju z Ustavo. Pristojnost sodišča naj bi bila načeloma mogoča, a manj ustrezna iz praktičnih razlogov. Vlada še opozarja na drugi odstavek 33. člena Zakona o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo in 9/10 – v nadaljevanju: ZTP), ki je po vsebini enak tretjemu odstavku 56. člena ZPol-UPB6.

Ustavno sodišče je od Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju: Ministrstvo) pridobilo pojasnila o pravnem režimu določanja tajnosti. Ministrstvo navaja, da so viri prijav, sporočil oziroma pritožb glede tajnosti obravnave podvrženi pravnemu režimu, ki ga določa ZTP, pri čemer ZPol-UPB6 v 56. členu dodatno določa tudi dolžnost varovanja poklicne tajnosti. Policija naj bi virom prijav, sporočil oziroma pritožb skladno in pod pogoji iz ZTP določala tajnost praviloma prav glede identitete oseb, ki sodelujejo s policijo, manj pogosto naj bi tajnost določala podatkom, pridobljenim od virov. Tajni podatki naj bi bili tisti, katerih razkritje nepoklicanim osebam bi lahko pomenilo posledice za varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije. Ministrstvo pojasnjuje, da vsebuje drugi odstavek 33. člena ZTP vsebinsko enako določbo kot tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6, kjer sta ključna obseg in namen razrešitve dolžnosti varovanja tajnosti podatka. Pri tem naj bi ZPol-UPB6 navedeno materijo določal ožje v delu, ki govori o ogrožanju življenja ali osebne varnosti posameznika, kar naj bi bil v danem primeru vir prijave, sporočila ali pritožbe. Glede identitete izvajalcev prikritih preiskovalnih ukrepov, ki izvajajo naloge izključno na podlagi dovoljenja pristojnega državnega tožilca, naj bi veljali pogoji tajnosti na podlagi določb ZTP.

Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena ZUstS prekiniti postopek in začeti postopek za oceno njegove ustavnosti pred Ustavnim sodiščem. Iz obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča o prekinitvi postopka izhaja, da bi moralo Vrhovno sodišče uporabiti tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6, ker ureja pogoje in pristojnost odločanja o razrešitvi dolžnosti varovanja tajnosti in s tem določa pogoje, pod katerimi sme biti policist zaslišan kot priča o podatkih, ki veljajo za tajnost (235. člen ZKP), oziroma pogoje, pod katerimi sme odkloniti pričanje (5. točka prvega odstavka 236. člena ZKP). Iz sklepa tudi izhaja, da obsojenčev zagovornik v zahtevi za varstvo zakonitosti zatrjuje kršitev pravice do obrambe iz 29. člena Ustave in točke d) tretjega odstavka 6. člena EKČP, ker obrambi ni bilo omogočeno zaslišati razbremenilne priče, tj. osebe, s katero je policist v predkazenskem postopku opravil neformalen razgovor in njegovo vsebino povzel v uradnem zaznamku (ki je sicer del spisa).

Kot je razvidno iz prvostopenjske sodbe, je sodišče zavrnilo dokazni predlog obrambe, prav tako tudi predlog obrambe, naj se uporabijo ukrepi po 240.a členu ZKP. Zapisalo je, da iz objektivnih razlogov ni razpolagalo s podatkom, kdo je oseba, katere zaslišanje predlaga obramba. Višje sodišče je v sodbi št. I Kp 1240/2005 z dne 10. 2. 2006 zavzelo stališče, da dokaza z zaslišanjem osebe, ki je policistu dala obvestilo iz uradnega zaznamka, ni bilo mogoče izvesti iz pravno-formalnih razlogov; dokazno sredstvo je bilo nedosegljivo, ker minister za notranje zadeve ni omogočil razkritja identitete te osebe. Glede očitka o kršitvi pravic obdolženca pa je zavzelo stališče, da v takih okoliščinah sodišče ne more kršiti zakonskih, ustavnih ali konvencijskih določb. Vrhovno sodišče je v postopku s pritožbo zoper sodbo sodišča druge stopnje pritrdilo stališčem nižjih sodišč. V sodbi št. Kp 6/2006 z dne 15. 11. 2006 je navedlo, da je sodišče trikrat neuspešno zahtevalo, naj minister odveže kriminalista dolžnosti varovanja identitete svojega vira informacije o kaznivem dejanju, brez ministrovega dovoljenja pa kriminalist identitete vira ni smel razkriti niti sodišču. Po stališču Vrhovnega sodišča prvostopenjsko sodišče ni moglo zaslišati kot priče osebe, katere identitete ni poznalo, in zato ni moglo kršiti pravice obtoženca do zaslišanja prič.

Izpodbijani tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6 je bil med postopkom pred Ustavnim sodiščem spremenjen z 22. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o policiji (Uradni list RS, št. 42/09 – v nadaljevanju: ZPol-G). S to spremembo je tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6 postal četrti odstavek 56. člena Zakona o policiji (v nadaljevanju: ZPol), ki se vsebinsko le v manjšem delu razlikuje od prejšnjega tretjega odstavka 56. člena ZPol-UPB6.

Če je predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem v izpodbijanem delu prenehal veljati ali je bil spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če predlagatelj ali pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti (drugi odstavek 47. člena ZUstS). V obravnavanem primeru je zahtevo za oceno ustavnosti vložilo Vrhovno sodišče. Ker bo po odločitvi Ustavnega sodišča Vrhovno sodišče moralo v postopku odločanja o izrednem pravnem sredstvu odločiti o pravilnosti in zakonitosti stališč nižjih sodišč, ki so bila sprejeta na podlagi izpodbijane zakonske določbe, ki sicer ne velja več, je tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6 za odločanje Vrhovnega sodišča še vedno upošteven. Ustavno sodišče je zato štelo, da so pogoji iz 47. člena ZUstS izpolnjeni in je izpodbijano določbo presojalo.

Presojo je opravilo glede pogojev in postopka odločanja o razrešitvi dolžnosti varovanja tajnosti podatkov v zvezi z izvedbo dokaza z zaslišanjem delavca policije v kazenskem postopku. Prav tako je upoštevalo, da je bil izpodbijani tretji odstavek 56. člena ZPol-UPB6 med postopkom pred Ustavnim sodiščem nadomeščen s četrtim odstavkom 56. člena ZPol. Ker sta določbi v bistvenem enaki, je Ustavno sodišče postopek za oceno ustavnosti na podlagi 30. člena ZUstS razširilo na četrti odstavek 56. člena ZPol. Ocenilo je namreč, da je vse to nujno za celovito rešitev ustavnopravnih vprašanj, ki se postavljajo v tej zadevi.