Odločba o razveljavitvi 43. člena Zakona o visokem šolstvu in o ugotovitvi, da so četrti odstavek 46. člena, prvi do peti odstavek 73. člena in tretji odstavek 77. člena Zakona o visokem šolstvu ter Uredba o javnem financiranju visokošolskih in drugih zavodov v neskladju z Ustavo

1662. Odločba o razveljavitvi 43. člena Zakona o visokem šolstvu in o ugotovitvi, da so četrti odstavek 46. člena, prvi do peti odstavek 73. člena in tretji odstavek 77. člena Zakona o visokem šolstvu ter Uredba o javnem financiranju visokošolskih in drugih zavodov v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-156/08-16

Datum: 14. 4. 2011

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Univerze v Ljubljani, na seji 14. aprila 2011

Člen 43 Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 119/06 – uradno prečiščeno besedilo, 64/08 in 86/09) se razveljavi.

Četrti odstavek 46. člena, prvi do peti odstavek 73. člena in tretji odstavek 77. člena Zakona o visokem šolstvu so v neskladju z Ustavo.

Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke odpraviti v roku devetih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Uredba o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov (Uradni list RS, št. 7/11) je v neskladju z Ustavo. Vlada Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku treh mesecev po uveljavitvi zakonske ureditve iz prejšnje točke.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti druge alineje prvega odstavka 66. člena Zakona o visokem šolstvu se zavrže.

Postopek za preizkus pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti Uredbe o javnem financiranju visokošolskih in drugih zavodov, članic univerz, od leta 2004 do leta 2008 (Uradni list RS, št. 134/03, 72/04, 4/06, 132/06 in 99/08) se ustavi.

Pobudnica izpodbija četrti odstavek 46. člena, drugo alinejo prvega odstavka 66. člena, četrti odstavek 73. člena in tretji odstavek 77. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju: ZViS). Navaja, da je avtonomni javni visokošolski zavod, katerega ustanoviteljica je Republika Slovenija. Ker je izvajanje študijskih programov osnovna naloga visokošolskih zavodov, navaja, da ima dejanski in pravni interes, da potekajo postopki razpisa ter da država posega in določa njihovo vsebino v skladu z zakonom in jasnimi kriteriji.

Vlada Republike Slovenije naj bi s Sklepom o razmestitvi dodiplomskih študijskih programov v študijskem letu 2008/2009 in Sklepom o soglasju k vsebini razpisa za vpis v dodiplomske študijske programe v študijskem letu 2008/2009 arbitrarno (ne da bi upoštevala zakonske kriterije, ki naj jih ZViS niti ne bi določal) omejila število mest izrednih študentov, čeprav naj bi imele pobudnica in njene članice večje možnosti za izpolnjevanje svojih nalog, kot jih je ugotovila država. Z vsakoletno omejitvijo števila vpisnih mest za izredni študij oziroma izdanima sklepoma naj bi Vlada presegla svoja pooblastila po ZViS ter arbitrarno omejila načelo avtonomije univerze. Pobudnica naj bi bila zaradi te omejitve neposredno prizadeta v svojih pravnih koristih, saj iz državnega proračuna za izvajanje visokošolske in razvojno-raziskovalne dejavnosti vsako leto prejme le tri četrtine vseh sredstev, preostalo četrtino pa mora zagotoviti iz neproračunskih virov. Pobudnica naj bi bila tako omejena v sredstvih iz naslova izrednega študija, pri čemer pa bi izobraževanje lahko zagotavljala večjemu številu potencialnih študentov. S tem naj bi pobudnica izkazala neposredni pravni interes za vložitev pobude.

Izpodbijana četrti odstavek 46. člena in tretji odstavek 77. člena ZViS naj bi bila v neskladju z 2. členom (načelom jasnosti in določnosti pravnih predpisov), prvim in tretjim odstavkom 57. člena, prvim in drugim odstavkom 58. člena, 59. členom, prvim odstavkom 74. člena, 87. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave.

Pobudnica meni, da iz ZViS ni mogoče razbrati kriterijev, na podlagi katerih bi država lahko omejila število vpisnih mest za izredni študij. Po mnenju pobudnice lahko omejitev vpisa na podlagi 41. člena ZViS določi le visokošolski zavod, ki mora za tako omejitev pridobiti soglasje Vlade. Pobudnica meni, da obseg javne službe v visokem šolstvu ni opredeljen in da izvajanje izrednega študija ni del javne službe. Meni, da bi država lahko omejila le število mest za redni študij, ne pa tudi za izredni, saj tega plačajo študenti sami, ter da je legitimen interes države pri urejanju in financiranju študija izrednih študentov skrčen le na zagotavljanje minimalnih standardov kvalitete izrednega študija in na zagotavljanje enakopravnega obravnavanja rednih in izrednih študentov. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 18/98, in OdlUS VII, 14). Pobudnica tudi meni, da omejevanje vpisa na izrednem študiju, na katerem ne gre za izvajanje javne službe, pomeni kršitev pravice do izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave. Navaja, da kršitev ustavne pravice do izobraževanja, ki sicer pripada posamezniku, ki si želi izobraževati se ali ki se že izobražuje, posega tudi v pravne koristi in pričakovanja pobudnice, ki skrbi za izobraževalni proces. Meni, da pravica do izobraževanja zajema tudi pravico do izbire visokošolskega zavoda. Zato naj bi imel v primeru omejitve števila vpisnih mest za redni študij vsak pod enakimi pogoji pravico, da se poteguje za vpisno mesto na katerem koli visokošolskem zavodu, če si študij plača sam. Država naj bi s tem določenemu številu posameznikov onemogočila, da bi si pridobili ustrezno (tudi visokošolsko) izobrazbo.

Omejevanje vpisa na izrednem študiju naj bi po mnenju pobudnice posegalo tudi v načelo avtonomije univerze (prvi odstavek 58. člena Ustave). Ker se izredni študentje na podlagi Uredbe o javnem financiranju visokošolskih in drugih zavodov, članic univerz, od leta 2004 do leta 2008 (v nadaljevanju: Uredba o javnem financiranju/08) ne vštevajo v izračun normativnega dela sredstev, naj bi poseganje države v razpisna mesta za izredni študij prve in druge stopnje pomenilo neposredno poseganje v del finančne konstrukcije visokošolskih zavodov, ki ni pridobljen iz javnih sredstev (tega naj bi bila četrtina vseh sredstev). Omejevanje vpisa izrednih študentov naj bi zato kljub izpolnjevanju kakovosti pomenilo tudi omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Pobudnica zatrjuje, da je v primeru, če ni zakonske razmejitve med javnim in zasebnim, poleg kršitve ustavnega načela jasnosti in določnosti predpisov poseženo tudi v svobodno gospodarsko pobudo.

Pobudnica zatrjuje, da sta četrti odstavek 46. člena in tretji odstavek 77. člena ZViS blanketni normi, ker se sklicujeta na nacionalni program visokega šolstva oziroma na njegove standarde. Nacionalni program visokega šolstva (v nadaljevanju: NPVŠ), ki ga določa Resolucija o Nacionalnem programu visokega šolstva Republike Slovenije 2007–2010 (Uradni list RS, št. 94/07 – v nadaljevanju: ReNPVS), naj ne bi dal nedvoumnih odgovorov za ravnanje Vlade. Vseboval naj bi priporočene norme, ki naj ne bi imele jasnih kriterijev, po katerih naj bi se ravnala izvršilna veja. Standardi iz ReNPVS, na katere se sklicuje ZViS, naj bi bili že na prvi pogled nedodelani, nejasni in presplošni, zato naj bi zakonodajalec dopustil Vladi, da arbitrarno ureja vprašanje razmestitve študijskih programov in predpisuje šolnine. ReNPVS naj namreč ne bi imela podlage za podrobnejšo ureditev glede razmestitve študijskih mest, ne kriterijev za predpisovanje šolnin. Izpodbijani določbi naj bi bili zato v neskladju z 2. členom Ustave (nejasnost predpisa) ter 87. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave. Pobudnica dodaja, da ReNPVS ni akt z veljavo zakona, ampak Državni zbor Republike Slovenije z resolucijo ocenjuje stanje, določa politiko in sprejema nacionalne programe na posameznih področjih. Resolucija tako ne bi smela določati materije iz pristojnosti zakonskega normiranja, tudi ne razmestitve študijskih programov, ne standardov za predpisovanje šolnin.

Druga alineja prvega odstavka 66. člena ZViS naj bi bila v neskladju z načelom jasnosti in določnosti pravnih predpisov iz 2. člena Ustave ter prvim odstavkom 57. člena in 49. členom Ustave. Izpodbijana določba naj bi bila nejasna, ker ne določa pojma »čas študija« ter ker študentom izrednega študija omejuje število ponavljanj letnikov in spreminjanja študijskih programov, čeprav njihov študij ni financiran iz proračuna. S tem naj bi jim bila kršena pravica do izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave in zaradi onemogočanja pridobitve ustrezne izobrazbe tudi svoboda dela iz 49. člena Ustave. Pobudnica še dodaja, da poseg v pravico do izobraževanja posameznikov posega tudi v pravico pobudnice, da skrbi za izobraževalni proces.

Četrti odstavek 73. člena ZViS naj bi bil v neskladju z 2. členom, prvim in drugim odstavkom 58. člena, 87. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave. Izpodbijani četrti odstavek 73. člena ZViS, ki podrobnejše urejanje financiranja univerze prepušča Vladi, naj bi izničil namen ustavodajalca iz drugega odstavka 58. člena Ustave, da je pregledno in vnaprej jasno določeno financiranje državnih univerz tako pomembno za njihovo avtonomijo, da je lahko urejeno le z zakonom. Pobudnica meni, da bi bile s podzakonskimi predpisi lahko urejene le tehnične podrobnosti v zvezi s financiranjem državnih univerz, ne pa urejeni na originaren način obseg in pogoji financiranja državnih univerz. Pobudnica tudi meni, da so standardi iz nacionalnega programa visokega šolstva (ReNPVS), vključeni v izpodbijano določbo, zgolj priporočena norma in so iz tega razloga nejasni. To naj bi Vladi omogočilo samovoljno določanje višine sredstev za visokošolsko izobraževanje, mimo vseh zakonskih okvirov, ki jih pravzaprav ni. Pobudnica meni, da se pri stabilnosti financiranja začne in konča avtonomija univerze. Izpodbijana določba tudi ne omejuje izvršilne veje z neko mejo, ki omogoča táko financiranje, da avtonomija univerze ni okrnjena. Edini kriterij je namreč določanje sredstev za interesne dejavnosti študentov, povezane s študijem, iz petega odstavka 73. člena ZViS. Tako naj celotno VIII. poglavje ZViS ne bi vsebovalo zakonskih kriterijev, ki bi omogočali predvidljivo in jasno ravnanje izvršilne veje oblasti v zvezi s financiranjem.

Pobudnica vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o javnem financiranju/08. Meni, da je ta uredba v celoti v neskladju z 2. členom, drugim odstavkom 58. člena in drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker ZViS ne vsebuje dovolj jasnih kriterijev za podzakonsko normiranje financiranja in v nasprotju z izrecno določbo Ustave prepušča to urejanje podzakonskemu predpisu. Pobudnica meni, da nobeden izmed standardov in določil ReNPVS ne vsebuje kriterijev za financiranje, ki bi ga Uredba o javnem financiranju/08 sploh lahko določala. Poleg tega pa naj bi ZViS določal le proračunsko financiranje po posameznih dejavnostih in drugo financiranje iz državnega proračuna, ne pa tudi načina določanja višine sredstev in kriterijev za izračun, na podlagi katerih bi Vlada lahko sprejela Uredbo o javnem financiranju.

Državni zbor na pobudo ni odgovoril.

Vlada meni, da navedbe pobudnice niso utemeljene. Navaja, da določbe ZViS, ki se nanašajo na študijski program, študijske obveznosti, razpis, omejitev vpisa in razmestitev študijskih programov, ne razlikujejo med načini študija (to je med rednim in izrednim študijem oziroma študijem na daljavo), zato naj bi imela Vlada ne glede na način študija enake pristojnosti odločanja o vsebini razpisa o vpisu, razmestitvi študijskih programov in omejitvi vpisa. Ker se izredni študij izvaja v istih prostorih in z isto opremo kot redni študij, naj bi Vlada s sklepom o razmestitvi dodiplomskih študijskih programov poleg obveznosti financiranja rednega študija prevzela tudi del finančnih obveznosti za financiranje izrednega študija. Iz javnih sredstev naj bi se financirale tudi socialne ugodnosti izrednih študentov. Vlada meni, da je v skladu s 57. členom Ustave z ZViS zagotovljen enoten sistem visokega šolstva in da imajo vsi kandidati za vpis v redni ali izredni študij enake možnosti kandidirati na razpisana mesta. Ker o študijskih programih, ki naj bi bili razpisani, in o številu vpisnih mest za redni in izredni študij najprej odločajo pristojni organi univerz in se šele nato število vpisnih mest uskladi z Vlado, Vlada meni, da tudi avtonomija visokošolskih zavodov ni okrnjena. Ob tem Vlada še dodaja, da od visokošolskega zavoda niti ne more zahtevati, naj razpiše določen študijski program ali naj ga razpiše tudi za izredni študij.

Vlada meni, da četrti odstavek 46. člena in tretji odstavek 77. člena ZViS zaradi tega, ker se sklicujeta na NPVŠ, nista v neskladju z Ustavo. Zatrjuje, da se ZViS sklicuje na NPVŠ kot na metodološko osnovo oziroma kot na dokument, ki določa politiko visokega šolstva, ne pa kot na akt, ki bi neposredno določal pravice in obveznosti. Glede predpisovanja šolnin pa Vlada pojasnjuje, da je ZViS že v prvem odstavku 77. člena določil, da se šolnine določijo v skladu s predpisom ministra, pristojnega za visoko šolstvo. Na tej podlagi sprejet Pravilnik o šolninah in drugih prispevkih v visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 40/94 in 45/98 – v nadaljevanju: Pravilnik o šolninah) naj bi jasno določal, kdo plača šolnino in v katerih primerih.

Vlada meni, da je čas študija jasno določen ter da izhaja iz 36. člena in v posebnih primerih tudi iz tretjega odstavka 70. člena ZViS. Natančnejša pravila o ponavljanju letnika pa je zakonodajalec na podlagi drugega odstavka 66. člena ZViS prepustil avtonomiji visokošolskih zavodov. Vlada dodaja, da je na tej podlagi dala soglasje k določbi Razpisa o vpisu, da se kandidati, ki so enkrat že ponavljali letnik ali ki so enkrat že zamenjali študijski program, na redni študij ne morejo več vpisati. Zato naj druga alineja prvega odstavka 66. člena ZViS ne bi bila v nasprotju z načelom jasnosti in določnosti predpisov, kakor tudi ne s prvim odstavkom 57. člena in 49. členom Ustave.