Odločba o ugotovitvi, da sedma alineja prvega odstavka 65. člena Zakona o urejanju trga dela ni bila v neskladju z Ustavo, drugi odstavek 65. člena tega zakona pa je bil v neskladju z Ustavo

1350. Odločba o ugotovitvi, da sedma alineja prvega odstavka 65. člena Zakona o urejanju trga dela ni bila v neskladju z Ustavo, drugi odstavek 65. člena tega zakona pa je bil v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-272/18-17

Datum: 7. 4. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 7. aprila 2022

Sedma alineja prvega odstavka 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17) ni bila v neskladju z Ustavo.

Drugi odstavek 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17) je bil v neskladju z Ustavo.

V postopkih, v katerih morajo pristojni organi še vedno uporabiti s to odločbo Ustavnega sodišča presojani ne več veljavni drugi odstavek 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17), se šteje, da lahko Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13 in 55/17) po uradni dolžnosti odloči v enem mesecu od dneva, ko je izvedel za razlog za prenehanje, in odločbo o prenehanju pravice do nadomestila izda v 25 mesecih od dneva dokončnosti odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila.

Vrhovno sodišče vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 65. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) o prenehanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost. Bistveno, kar očita izpodbijani ureditvi, je njena nejasnost. Nejasen naj bi bil pomen sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD. Prav tako naj ne bi bilo jasno, katera procesna pravila je treba uporabiti pri odločanju o prenehanju pravice do denarnega nadomestila in kakšne so pravne posledice prenehanja ter v katerem trenutku nastopijo. Predlagatelj vlaga zahtevo v zvezi s prekinjenimi socialnimi spori glede prenehanja te pravice. V obrazložitvi zahteve se sklicuje na različne ustavne določbe, v njenem zaključku pa navaja, da je 65. člen ZUTD v zvezi s 118. in 140. členom tega zakona v neskladju z 2., 50. in 158. členom Ustave.

Predlagatelj navaja, da iz sedme alineje prvega odstavka in iz drugega odstavka 65. člena ZUTD izhaja, da posamezniku predčasno preneha pravica do denarnega nadomestila za brezposelnost, ko je posredoval nepopolne ali neresnične podatke. Zatrjuje, da jezikovna razlaga te določbe ne daje odgovora na vprašanje, ali se besedilo nanaša na vsebinski ali časovni pogoj. Če naj bi šlo za vsebinski pogoj, naj bi bila prenehanje pravice in vračilo nadomestila povezana z dejstvom posredovanja napačnih podatkov, kar naj bi pomenilo, da bi do izdaje odločbe o prenehanju pravice do nadomestila prišlo ne glede na to, ali zavarovanec pravico še uživa ali pa je ta že izčrpana, kar pa naj ne bi pomenilo predčasnega prenehanja pravice do nadomestila. Če naj bi šlo za časovni pogoj, pa naj bi zaradi pogoja predčasnosti sankcija zadela le zavarovanca, ki še uživa pravico, ne pa tudi tistih, ki so jo že izkoristili. To pa bi lahko pomenilo neenako obravnavo zavarovancev.

Sedmi alineji prvega odstavka 65. člena ZUTD predlagatelj očita tudi to, da določa odvzem oziroma izgubo pravice do z odločbo priznanega nadomestila v celoti, to je tudi za obdobje, v katerem zavarovanec izpolnjuje pogoje za prejemanje nadomestila, oziroma tudi za znesek nadomestila do tiste višine, do katere je upravičen. To naj bi bilo v neskladju z načelom pravne in socialne države in naj bi pomenilo prekomeren poseg v pravici do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave) in do premoženja (33. člen Ustave). Predlagatelj ob tem opozarja, da zavarovanec zaradi poteka rokov ne more več vložiti ponovnega zahtevka in da ni predvideno ugotavljanje odgovornosti zavarovanca za posredovanje nepopolnih ali neresničnih podatkov.

Nejasno naj bi bil urejen tudi postopek odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila. Do jasnosti naj ne bi pripeljala niti razlaga po namenu. Iz obrazložitve predloga ZUTD naj bi izhajalo, da ima pristojni organ pooblastilo za odpravo pravnomočne odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila, iz besedila zakona pa naj bi izhajalo le sprejetje odločitve o predčasnem prenehanju pravice. Ureditev iz drugega odstavka 65. člena ZUTD naj bi bila vprašljiva tudi s sistemskega vidika. Zakonsko besedilo po mnenju predlagatelja vzpostavlja možnost novega postopka in pri tem ne določa uporabe Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP), ki ureja institute na področju upravnega prava, vključno z možnostjo obnove postopka zaradi novih dejstev in dokazov. Zastavljalo naj bi se vprašanje, ali gre za novo pravno sredstvo ali za uporabo določb o obnovi postopka po ZUP. Če gre za novo pravno sredstvo, ki omogoča spremembo, razveljavitev ali odpravo pravnomočne odločbe, je po mnenju predlagatelja problematično, da ZUTD ne postavlja nobenih procesnih pravil in nobenih procesnih omejitev. V zvezi s tem predlagatelj posebej izpostavlja, da je zakonska določitev možnosti odvzema pravice do denarnega nadomestila časovno neomejena (nista določena objektivni in subjektivni rok za poseg), čeprav gre za pravnomočno urejeno oblastveno razmerje, v katero po določenem času ne bi smelo biti več oblastveno poseženo. To pa naj bi odpiralo vprašanje ustreznega varstva ustavnih procesnih pravic strank ter jasnosti in določnosti njihovega pravnega položaja. Predlagatelj namreč meni, da bi moral biti poseg v pravnomočno urejeno razmerje, ki pomeni odvzem že priznane pravice, zelo jasno opredeljen in določen, tako glede postopka kot tudi glede drugih pogojev.

Predlagatelj meni, da bi moral zakonodajalec skladno z načelom zakonitosti iz 120. in 153. člena Ustave v ZUTD opredeliti temeljne formalne okvire, ki bi narekovali odločanje pristojnega organa, in sicer temeljne značilnosti postopka odločanja in pravila materialnega prava, ki naj se v takem postopku uporabijo, česar pa ni storil. Nejasna in podnormirana ureditev naj bi omogočala različno razlago upravnih organov v enakih ali podobnih primerih. Šlo naj bi za negotovost in nepredvidljivost tako za organe kot za stranke. Vse to naj bi imelo za posledico kršitev načela zaupanja v pravo in kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave, iz katerega je izvedeno načelo jasnosti in določnosti predpisov. Tudi po 158. členu Ustave naj bi bil poseg v pravnomočno odločbo dopuščen le v primerih in po postopku, določenih z zakonom, ZUTD pa teh vprašanj naj ne bi jasno in določno urejal. Do jasnega odgovora naj ne bi bilo mogoče priti niti ob upoštevanju 118. in 140. člena ZUTD. Postopek uveljavljanja pravic od vloge do sodnega varstva iz 118. člena ZUTD naj bi veljal tudi za odločbe o prenehanju pravice do denarnega nadomestila. V 140. členu ZUTD o vračilu denarnega nadomestila pa naj bi se prepletale različne situacije, ko je podlaga za vračilo odprava odločbe o priznani pravici po določbah ZUP in ZUTD in odločba o predčasnem prenehanju izplačil po nastanku razlogov, zaradi katerih pravica do nadomestila predčasno preneha. Nejasno naj bi bilo, kakšne so pravne posledice v različnih primerih, še zlasti ob tem, da gre za predčasno prenehanje pravice ter da odločba o priznanju pravice formalno še vedno obstaja, hkrati pa je bila izdana odločba o predčasnem prenehanju pravice. Da naj bi šlo za nejasen in zelo pomanjkljiv predpis, naj bi izhajalo tudi iz tega, da se ta predpis različno razlaga v praksi.

Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Navaja, da iz zakonodajnega gradiva k 65. členu ZUTD izhaja, da ima Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod) pooblastilo za odpravo pravnomočne odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost, če je bila pravica pridobljena na podlagi nepopolnih ali neresničnih podatkov o dejstvih, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila. Državni zbor meni, da gre za sankcijo v primeru kršitve dolžnosti posredovanja popolnih in resničnih podatkov pri uveljavljanju pravic iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti. To naj bi bil predpogoj za uveljavitev načela materialne resnice v upravnem postopku, v skladu s katerim je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in ki naj bi imelo v postopkih uveljavljanja pravic iz zavarovanja še posebno težo in pomen. Državni zbor opozarja tudi, da je treba zakonske določbe razlagati ustavnoskladno. Zato meni, da sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD ni mogoče razlagati tako, da bi zaradi navajanja nepopolnih in neresničnih podatkov glede dejstev, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila, prišlo do izgube denarnega nadomestila v celoti, torej tudi za obdobje, v katerem zavarovanec izpolnjuje pogoje za prejemanje nadomestila oziroma tudi za njegovo prejemanje v tistem znesku, do katerega je upravičen. To naj bi pomenilo nesorazmeren poseg v pravico do socialne varnosti. Takšne jezikovne razlage izpodbijane zakonske določbe naj ne bi potrjevali niti namenska niti logična razlaga. Izključni namen izpodbijane določbe naj bi bila izdaja zakonite in pravilne odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost. Obseg prenehanja naj bi bil odvisen od odgovora na vprašanje, glede katerih dejstev so bile navedbe vlagatelja neresnične.

Glede trditev predlagatelja, da je v skladu s 158. členom Ustave pravnomočno odločbo mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih v zakonu, ZUTD pa tega postopka naj ne bi jasno in določno urejal, Državni zbor navaja, da se v delu, v katerem ZUTD nima posebnih določb, na podlagi prvega odstavka 1. člena ZUP uporabljajo določbe ZUP. Postopek odločanja o pravici do denarnega nadomestila za brezposelnost naj bi bil nesporno upravna zadeva. V odločbo, ki postane dokončna v upravnem postopku in je izdana na podlagi neresničnih navedb posameznika, naj bi bilo na podlagi 5. točke prvega odstavka 260. člena ZUP mogoče poseči z izrednim pravnim sredstvom obnove postopka. Po mnenju Državnega zbora daje izpodbijani drugi odstavek 65. člena ZUTD ob podrejeni uporabi določb o izrednih pravnih sredstvih predlagatelju zadosten in zanesljiv okvir za to, da najde ustrezno pravno podlago za odločanje o prenehanju pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost. Zato naj ne bi obstajala protiustavna pravna praznina. Različna naziranja upravnih organov glede razlage postopkovnih določb naj še ne bi pomenila, da je ureditev nejasna in podnormirana.

Mnenje o zahtevi je podala tudi Vlada. Ta meni, da je postopanje organov prve in druge stopnje temeljilo na veljavnih predpisih, ki so bili popolnoma določni in jasni. Iz predloga k 65. členu ZUTD naj bi izhajal namen zakonodajalca ob sprejemanju izpodbijane ureditve. Pristojnemu organu naj bi bilo dano pooblastilo za odpravo pravnomočne odločbe o priznanju pravice, če je bila ta pridobljena na podlagi nepopolnih ali neresničnih podatkov, od katerih so odvisni pridobitev, odmera ali izplačevanje denarnega nadomestila. Zakonodajalec naj bi predvidel sankcijo za primere, ko se naknadno po uradnih evidencah ugotovi, da je oseba za pridobitev socialne pravice podala neresnične podatke. To naj bi bilo predvideno zaradi uporabe načela materialne resnice. Vlada opozarja tudi na to, da je po vložitvi zahteve prišlo do sprememb 65. člena ZUTD. V zvezi s tem pojasnjuje, da veljavni prvi odstavek 65. člena ZUTD ne vsebuje več izpodbijane sedme alineje in ureja le primere, ko zavarovanec prejema denarno nadomestilo, pa kasneje ne izpolnjuje več pogojev za priznanje statusa brezposelne osebe, pri čemer naj bi bil točno določen tudi trenutek, ko posamezniku preneha pravica. Takšna ureditev naj bi bila jasna in naj ne bi dopuščala možnosti različnih pravnih posledic. Glede veljavnega drugega odstavka 65. člena ZUTD Vlada navaja, da ureja postopek, ko se izve za okoliščine, zaradi katerih zavarovanci ne izpolnjujejo več pogojev za prejemanje denarnega nadomestila, in določa tudi subjektivni in objektivni rok za odločanje. Za okoliščine iz prvega odstavka 65. člena ZUTD naj bi se torej uporabil institut prenehanja. V tretjem odstavku 65. člena ZUTD pa so določeni primeri, ko se odpravi odločba o priznanju pravice do denarnega nadomestila. Odprava odločbe o priznanju pravice v primerih iz novega prvega odstavka 65. člena ZUTD naj ne bi bila niti potrebna niti smiselna, saj lahko v določenih primerih zavarovanci uveljavljajo preostali neizkoriščeni del pravice. Vlada se v zvezi s tem sklicuje na 70. člen ZUTD. Opozarja tudi na to, da je prenehanje pravice do nadomestila sedaj vključeno tudi v tretji odstavek 140. člena ZUTD, ki se nanaša na vračilo neupravičeno izplačanih sredstev. Enako mnenje, kot ga je podala Vlada, je Ustavnemu sodišču poslalo tudi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju Ministrstvo).

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo predlagatelju, ki nanju ni odgovoril.

Predlagatelj navaja, da vlaga zahtevo zoper 65. člen ZUTD. Iz vsebine zahteve izhaja, da glede prvega odstavka 65. člena ZUTD predlagatelj dejansko izpodbija le sedmo alinejo te zakonske določbe. (Glej opombo 1) Glede drugih očitkov predlagatelja pa Ustavno sodišče ugotavlja, da se nanašajo predvsem na protiustavnost ureditve postopka odločanja o prenehanju pravice do denarnega nadomestila po drugem odstavku 65. člena ZUTD. (Glej opombo 2) Zato je Ustavno sodišče štelo, da je poleg sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD izpodbijan samo še ta del 65. člena ZUTD.

Pogoji, pod katerimi lahko sodišče kot predlagatelj začne postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem, so določeni v 156. členu Ustave in 23. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. V obravnavanem primeru je predlagatelj prekinil tri revizijske postopke, v katerih so izpodbijane odločitve Višjega delovnega in socialnega sodišča v sporih o prenehanju pravice do denarnega nadomestila. (Glej opombo 3) Pri tem iz priloženih sodb sodišč in odločb Zavoda oziroma Ministrstva izhaja, da je šlo vsaj v dveh od omenjenih primerov za prenehanje pravice do nadomestila na podlagi izpodbijane sedme alineje prvega odstavka 65. člena ZUTD. (Glej opombo 4) V vseh treh primerih, na katere se nanašajo sklepi o prekinitvi revizijskih postopkov, pa je bilo sporno tudi vprašanje, po katerem postopku se odloča o prenehanju pravice do denarnega nadomestila po 65. členu ZUTD, in sicer, ali se izda (le) odločba o prenehanju pravice do denarnega nadomestila ali (tudi) odločba o odpravi pravice do denarnega nadomestila v okviru postopka obnove po ZUP. V tej zvezi pa je lahko bistveno tudi vprašanje, ali pride v poštev uporaba drugega odstavka 65. člena ZUTD. Navedeno pomeni, da predlagatelj izkazuje pogoje za vložitev zahteve za presojo ustavnosti sedme alineje prvega odstavka in drugega odstavka 65. člena ZUTD.

Izpodbijana zakonska ureditev je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehala veljati oziroma je bila spremenjena. Sedma alineja prvega odstavka 65. člena ZUTD je bila črtana, drugi odstavek 65. člena ZUTD pa je bil dopolnjen tako, da sedaj vključuje tudi subjektivni in objektivni rok, v katerem lahko Zavod odloči o prenehanju pravice do denarnega nadomestila (18. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju trga dela, Uradni list RS, št. 75/19 – v nadaljevanju ZUTD-E). (Glej opombo 5) To dejstvo ne preprečuje ocene ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve. Po drugem odstavku 47. člena ZUstS odloči Ustavno sodišče o ustavnosti zakona, ki je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehal veljati ali je bil spremenjen ali dopolnjen, če niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. V navedeni zadevi gre za takšen primer. Odločanje o zakonitosti izpodbijanih odločb Zavoda oziroma Ministrstva v socialnih sporih, na katere se nanašajo prekinjeni revizijski postopki, temelji namreč na predpisu, ki je veljal v času izdaje teh odločb, torej na 65. členu ZUTD, kot je bil v veljavi še pred uveljavitvijo ZUTD-E. Zato je Ustavno sodišče odločalo o ustavnosti ne več veljavnega predpisa.

Člen 65 ZUTD, ki ga je treba uporabiti v socialnih sporih, na katere se nanašajo prekinjeni revizijski postopki, se je glasil:

"(prenehanje pravice do denarnega nadomestila)

Zavarovancu preneha pravica do denarnega nadomestila:

– z dnem, ko sklene pogodbo o zaposlitvi, razen v primeru iz 66. člena tega zakona; (Glej opombo 6)

– z dnem, ko začne opravljati delo na podlagi drugega pravnega razmerja, ki je podlaga za vključitev v obvezno zavarovanje za primer brezposelnosti;