Odločba o ugotovitvi, da Uredba o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od priključka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do priključka Velenje jug ni v neskladju z Ustavo

1638. Odločba o ugotovitvi, da Uredba o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od priključka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do priključka Velenje jug ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-393/18-29

Datum: 25. 4. 2019

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Občinskega sveta Občine Braslovče in Občinskega sveta Občine Polzela, ki ju oba zastopa mag. Miha Šipec, odvetnik v Ljubljani, ter Občine Šmartno ob Paki, na seji 25. aprila 2019

Uredba o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od priključka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do priključka Velenje jug (Uradni list RS, št. 3/17) ni v neskladju z Ustavo.

Zahteva Občine Šmartno ob Paki za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od priključka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do priključka Velenje jug se zavrže.

Predlagatelji izpodbijajo Uredbo o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od priključka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do priključka Velenje jug (v nadaljevanju Uredba). Trdijo, da je bila Uredba sprejeta po nezakonitem in protiustavnem postopku. Postopek naj bi ne ustrezal zahtevam četrtega in osmega odstavka 6. člena ter 7. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija) (Glej opombo 1) ter naj bi bil v neskladju z Direktivo 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL L 197, 21. 7. 2001 – v nadaljevanju Direktiva SEA) in z Direktivo 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (kodificirano besedilo) (UL L 26, 28. 1. 2012 – v nadaljevanju Direktiva EIA). Kršeni naj bi bili tudi tretji odstavek 30. člena ter prvi in četrti odstavek 32. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) ter zmotno uporabljene prehodne določbe Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12 – v nadaljevanju ZUPUDPP), in sicer peti odstavek 62. člena namesto četrtega odstavka 62. člena ZUPUDPP. Zaradi kršitev prvega in četrtega odstavka 32. člena ZPNačrt predlagatelji uveljavljajo tudi kršitev tretjega odstavka 153. člena Ustave.

Predlagatelji trdijo, da posamezni odseki načrtovane hitre ceste potekajo po območju občin Braslovče, Polzela in Šmartno ob Paki. Ker izpodbijana Uredba na območju teh občin ureja prostor, naj bi bila občinam odvzeta pravica do lastnega prostorskega urejanja na teh območjih njihovega ozemlja. Predlagatelji zato menijo, da je predpostavka za vložitev zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe iz devete alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) že zato izpolnjena. Sklicujejo se na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-37/10 z dne 18. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13) in št. U-I-164/14 z dne 16. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 75/17). Uredba naj bi poleg tega posegala še v številne druge ustavno določene pristojnosti občin, npr. s področja razvoja športa in rekreacije, varstva kulturne dediščine in skrbi za socialno ogrožene, ter izničila njihovo lastnino na občinskih nepremičninah.

Predlagatelji trdijo, da v postopku priprave Uredbe ni bilo nikakršne javne razprave o »še odprtih variantah« poteka zadevne hitre ceste. Študija variant iz septembra 2007 (v nadaljevanju Študija variant 2007) naj bi bila v letu 2007 le javno predstavljena, nato naj do leta 2015 ne bi bilo nobene javne razprave, javni razpravi o osnutku državnega prostorskega načrta (v nadaljevanju DPN) v letih 2015 in 2016 pa naj bi javnosti in občinam ne omogočili, da bi (še) lahko »učinkovito« uveljavljale kakšno drugo varianto poteka hitre ceste. Predlagatelji se pri tem sklicujejo na dokumenta Vlade »Stališča do pripomb in predlogov, podanih v času javne razgrnitve osnutka DPN, ki je potekala v času od 12. junija do 12. julija 2015« (v nadaljevanju Stališča 2015) in »Stališča do pripomb in predlogov, podanih v času javne seznanitve spremenjenih rešitev iz osnutka DPN, ki je potekala od 4. do 17. julija 2016« (v nadaljevanju Stališča 2016), v katerih naj bi bile pripombe javnosti in občin o tem, da bi bila kakšna druga trasa bolj primerna, in zahteve za ponovno presojo že opravljene izbire najugodnejše variante v celoti in en bloc zavrnjene z odgovorom, da je bila izbira trase dokončno opravljena že s študijo variant. Predlagatelji so zato prepričani, da so bile kršene zahteve iz četrtega odstavka 6. člena Aarhuške konvencije. Sklicujejo se na 8. člen in tretji odstavek 153. člena Ustave in trdijo, da je bil ZPNačrt glede omogočanja javne razprave v fazi še odprtih variantnih rešitev že od vsega začetka v nasprotju z Aarhuško konvencijo. Menijo, da za zaključek o protiustavnosti postopka sprejetja Uredbe zadostuje že zgolj zaključek o protiustavnosti ZPNačrt kot zakonske podlage takšnega postopka, če pa bi se to izkazalo za potrebno, Ustavnemu sodišču predlagajo, naj začne postopek ocene ustavnosti ZPNačrt.

Predlagatelji menijo, da so neskladnost postopka sprejetja Uredbe s pravili Aarhuške konvencije upravičeni uveljavljati ne glede na to, ali je šlo pri tem za poseg v njihove procesne pravice. Ker naj bi bila javna razprava v obravnavanem postopku omejena na predstavitev Študije variant 2007 v letu 2007, v kateri naj bi Vlada »javnost« omejila na »občine, na območju katerih je potekal predlog najustreznejše variante«, imajo po mnenju predlagateljev občine pravico uveljavljati ne le, da je bila tudi takšna (le) njim dana možnost sodelovanja v postopku v nasprotju s pravili Aarhuške konvencije, temveč tudi, da se je na tak način poseglo v pravico konkretno prizadetih posameznikov do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave RS, ki jo po njihovem mnenju realizira četrti odstavek 6. člena Aarhuške konvencije. »Javna razprava«, kakršna naj bi bila opravljena v jesenskih mesecih leta 2007, vključno z njenimi rezultati, je po mnenju predlagateljev nasprotovala osmemu odstavku 6. člena Aarhuške konvencije, v skladu s katerim mora država pogodbenica zagotoviti, da se pri odločitvah ustrezno upošteva izid udeležbe javnosti, in zahtevi po pravični javni razpravi iz 7. člena Aarhuške konvencije. Ker naj bi bil rok za podajanje pripomb omejen na dva tedna, pa je bila javna razprava obenem po njihovem mnenju v nasprotju celo s tretjim odstavkom 30. člena ZPNačrt.

Nadalje predlagatelji uveljavljajo, da niso bili izpolnjeni pogoji za uporabo prehodne določbe petega odstavka 62. člena ZUPUDPP, saj izbira ene od variantnih rešitev, »opravljena v dopolnjenem osnutku državnega prostorskega načrta«, v obravnavanem primeru v času uveljavitve ZUPUDPP v letu 2010 še ni bila opravljena, ker je bil osnutek Uredbe sprejet šele v letu 2015. Menijo, da bi morala Vlada uporabiti četrti odstavek 62. člena ZUPUDPP. Postopek na podlagi petega odstavka 62. člena ZUPUDPP naj bi tudi sicer ne bil skladen z zahtevami Aarhuške konvencije. Za zaključek o protiustavnosti postopka sprejetja Uredbe po mnenju predlagateljev zadostuje že to, da je protiustaven peti odstavek 62. člena ZUPUDPP kot zakonska podlaga. Če pa bi se to izkazalo za potrebno, Ustavnemu sodišču predlagajo, naj začne postopek ocene ustavnosti petega odstavka 62. člena ZUPUDPP ter ga razveljavi.

Postopek sprejetja Uredbe naj bi bil v nasprotju z Aarhuško konvencijo in pravili prava Evropske unije (v nadaljevanju EU) po mnenju predlagateljev tudi zato, ker je bila na podlagi odločanja o variantnih rešitvah, opravljenega v nasprotju z Aarhuško konvencijo že v letu 2007, izpodbijana Uredba sprejeta šele v letu 2017. Obenem opozarjajo, da je bila izbira najustreznejše variante poteka obravnavane hitre ceste s sklepom Vlade z dne 25. 10. 2012 razveljavljena ter da se je nato do leta 2015 vodil postopek o varianti F3b. Predlagatelji trdijo, da je šlo v tem času vsaj za ponovno odprtje postopka izbiranja najustreznejše variante (med variantama F3b in F2-2), rezultat takšnega postopka pa je bil logično lahko sprejet šele v letu 2015. Peti odstavek 62. člena ZUPUDPP glede na to po mnenju predlagateljev ni mogel veljati, zaradi česar naj bi bil v času od leta 2015 dalje opravljeni postopek o osnutku DPN na podlagi »že zaprtih« variant nezakonit.

Predlagatelji menijo, da se po obstoječi praksi na področju prostorskega načrtovanja na podlagi napačno razlaganega petega odstavka 62. člena ZUPUDPP še vedno odloča o prostorskih načrtih brez sodelovanja javnosti pri izbiri variantnih rešitev na podlagi izborov variant iz časa pred letom 2010. Trdijo, da je bilo to z vidika spoštovanja prava EU že spoznano za zelo velik problem slovenske prakse prostorskega načrtovanja, in se sklicujejo na postopek Evropske komisije zoper Republiko Slovenijo v zadevi Pilot 8118/15. Opozarjajo, da je Aarhuška konvencija že z Direktivo 2003/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 5. 2003 o sodelovanju javnosti pri sestavi nekaterih načrtov in programov v zvezi z okoljem in o spremembi direktiv Sveta 85/337/EGS in 96/61/ES glede sodelovanja javnosti in dostopa do sodišč (UL L 156, 25. 6. 2003) postala tudi del prava EU. (Glej opombo 2) ZPNačrt in peti odstavek 62. člena ZUPUDPP naj bi zato nasprotovala tudi pravu EU. Predlagatelji trdijo, da je v času sprejemanja Uredbe za Republiko Slovenijo obenem že veljala tudi zaveza uskladiti njen notranji pravni red z zahtevo drugega odstavka 6. člena Direktive SEA po dovolj zgodnji vključitvi javnosti. Ker naj bi ZPNačrt pravice sodelovanja v postopku v zgodnji fazi še odprtih variant javnosti ne uzakonil, naj bi bila Republika Slovenija dolžna zagotavljati sodelovanje javnosti pri odločanju o okoljskih projektih že v fazi še odprtih variant na podlagi direktno uporabljive direktive. Enako naj bi veljalo tudi za situacijo ob sprejemanju ZUPUDPP. Ustavno sodišče bi zato moralo po mnenju predlagateljev zadevo presoditi na podlagi drugega odstavka 6. člena Direktive SEA oziroma na podlagi četrtega odstavka 6. člena Aarhuške konvencije.

Predlagatelji nadalje navajajo, da se postopek priprave in sprejetja Uredbe ni vodil o »varianti F2«, pač pa o v aprilu leta 2008 ustvarjeni (drugačni) »varianti F2-2«. Utemeljujejo, da pri tem ni šlo le za preimenovanje trase F2 oziroma za njeno optimizacijo v smislu natančnejše obdelave trase ali njene ustreznejše umestitve v prostor, temveč da je s tem nastala neka povsem nova in od prvotne trase F2 bistveno različna trasa, ki poteka lokacijsko drugje kot prvotna, ter se pri tem sklicujejo na priloženo skico trase. Menijo, da razlike med obema trasama odločilno vplivajo na način, na katerega so javnost, prizadeti posamezniki in občine lahko udejanjali pravico do sodelovanja v postopku odločanja o hitri cesti. Vladi očitajo, da skuša s sklicevanjem na varianto F2-2 kot nekakšno »optimizirano« varianto F2 izenačiti postopka odločanja o različnih variantah, ter trdijo, da tovrstni premik trase niti ne more pomeniti njene »optimizacije«. Menijo, da bi morala Vlada tudi glede na primerjavo s siceršnjim projektiranjem drugih cestnih odsekov načrtovane cestne povezave Savinjske doline s Koroško in nato Avstrijo šteti trasi F2 in F2-2 za samostojni varianti in ju tako obravnavati.

Predlagatelji uveljavljajo tudi, da je postopek sprejetja Uredbe nasprotoval tudi določbam ZPNačrt, ki zadevajo postopek in pomen izbire najugodnejše variantne rešitve na podlagi študije variant. Sklicujejo se na prvi in četrti odstavek 32. člena ZPNačrt in izpostavljajo, da trasa po v končni fazi določeni varianti F2-2 sploh ni bila predmet kakršnekoli študije variant in primerjave z ostalimi možnimi variantnimi rešitvami na odseku F zadevne hitre ceste. Vladi očitajo neresnično prikazovanje stanja zadev. Utemeljujejo, da je Študija variant iz aprila 2008 (v nadaljevanju Študija variant 2008) le ponovitev Študije variant 2007, kar naj bi potrjevali terenski opis trase in vsi zaključki Študije variant 2008. Na podlagi navedenega predlagatelji trdijo, da je Vlada v postopku priprave in sprejemanja izpodbijane Uredbe ravnala nezakonito, saj bi morala postopek po 32. členu ZPNačrt dopolniti tako, da bi ga izvedla tudi glede variante F2- 2, z vključitvijo te v novo ali dopolnjeno študijo variant.