Odločba o ugotovitvi, da je bil 10.a člen Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 v neskladju z Ustavo

3800. Odločba o ugotovitvi, da je bil 10.a člen Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-210/21-25

Datum: 29. 11. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Policijskega sindikata Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Pirc Musar & Lemut Strle, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 29. novembra 2021

Člen 10a Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 147/21, 149/21, 152/21, 155/21, 170/21 in 171/21) je bil v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj sam nosi svoje stroške postopka z zahtevo.

Policijski sindikat Slovenije (v nadaljevanju predlagatelj) je vložil zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti 10.a člena Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (v nadaljevanju Odlok). Navaja, da je Odlok v neskladju z 2., 14., 35., 49., 50. in 51. členom ter tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Odlok naj ne bi imel ustrezne podlage v Zakonu o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 142/20 in 82/21 – v nadaljevanju ZNB), zlasti ne v 22. in 25. členu ZNB, oziroma naj bi bil v nasprotju s tem zakonom. Predlagatelj trdi, da 10.a člen Odloka protiustavno in nezakonito določa de facto obvezno cepljenje, ker ne glede na prvi odstavek 5. člena Odloka, ki za opravljanje dela predpisuje izpolnjevanje pogoja prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja (v nadaljevanju pogoj PCT), (le) za zaposlene v državni upravi zahteva izpolnjevanje pogoja bodisi prebolevnosti bodisi cepljenja, ne pa tudi testiranja. Ureditev naj bi posegala v pravico delavcev do opravljanja dela v skladu s pogodbo o zaposlitvi in naj bi jih prisiljevala v cepljenje. S tem naj bi brez ustrezne zakonske podlage privedla do prisilnih posegov v njihovo telesno in osebnostno integriteto, čeprav bi se za cepljenje zaradi tega odločili. Delavcu v organu državne uprave, ki ne izpolnjuje niti pogoja prebolevnosti niti pogoja cepljenja in ki se mu slednje ne odsvetuje iz zdravstvenih razlogov, svojega dela pa ne more opravljati od doma, naj bi grozili delovnopravni ukrepi, tudi izguba zaposlitve. Predlagatelj poudarja, da pri policijskem poklicu ter dejavnosti varstva javnega reda in miru delo na domu že po naravi stvari ni mogoče, prav tako pa pri večini zaposlenih niso podani zdravstveni razlogi za odsvetovanje cepljenja. Navaja, da Odlok za zaposlene v državni upravi, ki se sami ne želijo cepiti, vzpostavlja dve protiustavni in nezakoniti alternativi – ali cepljenje proti svoji volji ali načrtno prebolevnost oziroma namerno okužbo, kar je nemoralno in neetično. Nadalje še navaja, da obvezno cepljenje lahko določi le zakon, to je ZNB, ta pa cepljenja proti bolezni COVID-19 ne določa. Iz Programa cepljenja in zaščite z zdravili za leto 2021, ki je priloga Pravilnika o določitvi Programa cepljenja in zaščite z zdravili za leto 2021 (Uradni list RS, št. 89/21 – v nadaljevanju Pravilnik), naj bi izrecno izhajalo, da je cepljenje proti bolezni COVID-19 zgolj priporočljivo za vse prebivalce, za katere so cepiva registrirana. Izpodbijana določba naj bi povzročila, da je to cepljenje de facto obvezno, čeprav ne izpolnjuje zakonskih pogojev iz druge alineje prvega odstavka 22. člena ZNB. Predlagatelj navaja, da Vlada ne more z odlokom urejati materije, za katero je predvideno zakonsko urejanje. Poleg tega naj ne bi Vlada niti v Odloku niti javnosti obrazložila, zakaj se je za obvezno cepljenje odločila prav za zaposlene v organih državne uprave. Člen 10a Odloka naj bi Vlada sprejela brez upoštevanja strokovnih usmeritev svetovalne skupine in presoje sorazmernosti ukrepa. Predlagatelj predlaga, naj Ustavno sodišče 10.a člen Odloka odpravi oziroma podredno razveljavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka v skladu s predloženim stroškovnikom.

Vlada v odgovoru na zahtevo predlagatelja vse njegove očitke zavrača. Najprej navaja, da predlagatelj ni izkazal prvega dela procesne predpostavke iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS), ki se nanaša na to, da lahko z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, tisti sindikat, ki je reprezentativen za območje države. Zato (primarno) predlaga zavrženje zahteve predlagatelja.

Nadalje Vlada trdi, da je 10.a člen Odloka sprejela kot delodajalec, na podlagi petega odstavka 5. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17 – v nadaljevanju ZVRS) in 5. člena Zakona o varnosti in zdravju pri delu (Uradni list RS, št. 43/11 – v nadaljevanju ZVZD-1). Navaja, da mora delodajalec upoštevati spreminjajoče se okoliščine in izvajati ustrezne preventivne ukrepe ter izbirati delovne in proizvajalne metode, ki bodo zagotavljale izboljševanje stanja in višjo raven varnosti in zdravja pri delu. Vlada trdi, da je za zaposlene v državni upravi določila strožji pogoj prebolevnosti ali cepljenja (v nadaljevanju pogoj PC) zaradi zagotavljanja nemotenega delovanja državne uprave oziroma države ter preprečevanja ponovnega izbruha in širjenja bolezni COVID-19. Poleg tega naj bi imeli ravno zaposleni v organih državne uprave zelo veliko neposrednih stikov s strankami oziroma uporabniki storitev, kar velja tudi za policijo. Brez izpodbijanega ukrepa naj zaposleni ne bi mogli opravljati nalog na delovnem mestu, v prostorih delodajalca oziroma pri drugem organu državne uprave. Prav zaposleni, ki odklanja cepljenje proti bolezni COVID-19, naj bi se lahko skliceval na neposredno ogroženost njegovega življenja ali zdravja v delovnem okolju ter bi delovno okolje lahko zapustil oziroma bi odklonil delo, upoštevaje drugi odstavek 52. člena in prvi odstavek 53. člena ZVZD-1. Vlada meni, da so prej navedeni zakoni in ZNB dovolj določna »vsebinska podlaga« za sprejetje Odloka, vključno z izpodbijano določbo, ter da je v skladu z ZVRS odgovorna za delovanje državne uprave. Trdi, da je bil 10.a člen Odloka, tako kot vsi dosedanji akti v njeni pristojnosti, izdan v skladu s 120. in 153. členom Ustave. Vlada z izdajo Odloka naj ne bi presegla pristojnosti oziroma naj ne bi urejala vprašanj, pridržanih zakonu. Vsi ukrepi v času širjenja bolezni COVID-19 naj bi bili sprejeti zaradi omejevanja širjenja virusa SARS-CoV-2 in izpolnjevanja pozitivnih obveznosti države v delu, ki se nanaša na zagotavljanje zdravstvenega varstva vsem prebivalcem.

Vlada tudi navaja, da je pri določanju ukrepov poleg strokovnih stališč strokovne svetovalne skupine sledila načelu sorazmernosti iz 2. člena Ustave. V zvezi s tem prav tako pojasnjuje, da so bili omejitveni ukrepi sprejeti zaradi ohranjanja vzdržnosti zdravstvenega sistema. Poudarja, da ima država v skladu z 51. členom Ustave pozitivno obveznost zagotavljanja pravice do zdravstvenega varstva, skladno s 4. členom ZNB pa ima vsakdo pravico do varstva pred nalezljivimi boleznimi in dolžnost varovati svoje zdravje ter zdravje drugih pred temi boleznimi. Vlada še dodaja, da predlagatelj določbe o zagotavljanju svobode in varstva dela razlaga enostransko, in sicer z vidika javnega uslužbenca, ki se ne želi cepiti. Pri tem naj ne bi predlagatelj upošteval javnih uslužbencev, ki so vključeni v delovni proces in imajo pravico do zdravega delovnega okolja. Četudi javni uslužbenec predloži dokaz o negativnem rezultatu testa, še posebej, če se testiranje izvaja le enkrat tedensko, naj bi obstajala možnost, da se v vmesnem obdobju med testiranji okuži, še toliko bolj, če se pri svojem delu srečuje s strankami.

Po navedbah Vlade določitev pogoja PC v skladu z 10.a členom Odloka ne pomeni kršitve 14. člena Ustave. Ta določba naj ne bi pomenila diskriminacije posameznika na podlagi »cepilnega statusa«. Vlada se sklicuje na stališča zagovornika načela enakosti glede pogoja PCT. Navaja, da je cepljenje proti bolezni COVID-19 široko dostopno in krito iz državnega proračuna, zato je odločitev glede cepljenja prepuščena vsakemu posamezniku, ter da tudi upoštevaje 6. člen Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16 in 81/19 – ZDR-1) zaposleni v državni upravi niso diskriminirani zaradi pogoja PC. Prebolevnost ali cepljenost naj ne bi bili osebni okoliščini, temveč podatka zdravstvene narave, pomembna z vidika delovnega procesa ter zagotavljanja zdravega delovnega okolja in varnosti tako uporabnikov storitev kot tudi vseh zaposlenih v državni upravi. Vlada še izpostavlja, da 10.a člen Odloka enako velja za vse zaposlene v organih državne uprave. Neutemeljeno in neupravičeno pa naj bi bilo tudi pričakovati, da uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi, ki nadzorujejo spoštovanje predpisov v zvezi z omejevanjem in preprečevanjem širjenja virusa SARS-COV-2, same ne bi izpolnjevale pogoja PC. Vlada navaja, da ker morajo te uradne osebe v določenih situacijah hitro ravnati ter zagotoviti spoštovanje predpisov ali pa so zaradi določenih nenadnih dogodkov nenačrtovano poklicane v službo, čakanje na rezultate testiranj pri delodajalcu ni ustrezna rešitev. Vlada trdi, da predlagatelj z ničimer ne dokazuje, da obstaja večja verjetnost za okužbo v izobraževalnih ali zdravstvenih zavodih kot v organih državne uprave in da so zato zaposleni v organih državne uprave v neenakem položaju v primerjavi z zaposlenimi v navedenih zavodih. Zdravstveni delavci so strokovno usposobljeni za obravnavo ljudi, ki so okuženi z virusom SARS-CoV-2, vsak izvajalec zdravstvene dejavnosti ima tudi protokol obvladovanja bolnišničnih okužb, zato je verjetnost za okužbo v zdravstvenih zavodih kvečjemu manjša.

Vlada nasprotuje očitku predlagatelja o kršitvi 35. člena Ustave z navedbami, da je pravica delodajalca, da stori vse potrebo za varnost in zdravje pri delu, tudi po sodni praksi po zakonu nad pravico delavca do zasebnosti. Vlada tudi sicer meni, da določitev pogoja PC za zaposlene v državni upravi ne posega v zasebnost in osebnostne pravice posameznika. Trdi, da ni določila obveznega cepljenja. Glede očitka o kršitvi 49. člena Ustave Vlada nasprotuje stališčem predlagatelja in vztraja, da predlagatelj določbe Ustave o zagotavljanju svobode in varstva dela razlaga samo z vidika javnega uslužbenca, ki se ne želi cepiti. Šlo naj bi za kolizijo več ustavnih pravic. Vlada tudi pojasnjuje, da javni uslužbenec, ki zboli za nalezljivo boleznijo, s tem ogroža svoje sodelavce in druge, s katerimi prihaja v stik, ter delovni proces. Če pa je cepljen, mu karantene ob visoko tveganem stiku ni treba odrediti v skladu z Odlokom o izjemah od karantene na domu po visoko tveganem stiku s povzročiteljem nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 87/21, 132/21, 144/21, 149/21 in 164/21), saj v skladu z dognanji znanstvene stroke pri takšni osebi obstaja zmanjšana možnost prenosa okužbe in večja verjetnost, da bo pri cepljeni osebi v primeru okužbe bolezen potekala v milejši obliki. Glede očitka o kršitvi 50. člena Ustave Vlada razlaga, da je pravica do socialne varnosti povezana tudi s pravico do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave. Izpodbijana določba Odloka naj ne bi predvidevala, da bi delodajalec zoper zaposlene, ki ne bodo izpolnjevali pogoja PC, uvedel postopke odpovedi delovnega razmerja, oziroma naj bi bila odpoved zadnji ukrep, ko ne bi bilo več drugih možnosti. Glede očitka o kršitvi 51. člena Ustave pa Vlada poudarja, da z določitvijo ukrepov za zajezitev širjenja bolezni COVID-19 realizira svojo pozitivno pravno obveznost zagotavljanja zdravja prebivalstva, s tem pa sledi tudi zagotavljanju pravice do življenja (17. člen Ustave) in zdravega okolja (72. člen Ustave). Navaja, da ima širjenje bolezni COVID-19 posledice na sistemu zdravstva, kar je ugotavljala tudi Komisija za medicinsko etiko, in da je cepljenje v skladu z dognanji medicinske stroke eden izmed najučinkovitejših ukrepov za preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni ter da je cepivo proti bolezni COVID-19 varno. V zvezi s tem se Vlada sklicuje na podatke Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) o številu cepljenih oseb in zabeleženih neželenih stranskih učinkih cepljenja ter na pravno ureditev cepljenja, ki po njenem mnenju zagotavlja varnost cepljenja.

Vlada tudi nasprotuje navedbam predlagatelja o kršitvi 22. člena ZNB in navaja, da ni uvedla obveznega cepljenja za zaposlene v državni upravi, niti jih ne sili v prebolevnost, da bi se izognili cepljenju. Vlada pojasnjuje, da letni program cepljenja in zaščite z zdravili iz 25. člena ZNB na predlog NIJZ sprejme minister, pristojen za zdravje, ter da NIJZ takšnega predloga zaenkrat še ni podal. Vlada meni, da bo v primeru nezadostne precepljenosti in s tem pomanjkanja kolektivne imunosti zagotovo nastala škoda na zdravju ljudi. Po drugi strani pa naj bi predlagatelj škodljive posledice za zaposlene v državni upravi zatrjeval pavšalno.

Odgovor Vlade je bil vročen predlagatelju, ki se je o njem izjavil. Predlagatelj navedbe Vlade zavrača in vztraja pri svojih stališčih. Dodatno navaja, da je pogoj PC, predpisan z Odlokom, v nasprotju s 15. členom Ustave in da zaposleni v državni upravi v Nacionalni strategiji cepljenja nikoli niso bili uvrščeni na vrh prednostnih skupin. Trdi, da razen zavodov za prestajanje kazni zapora ter prevzgojnih domov iz zakona, ki ureja izvrševanje kazenskih sankcij, organi državne uprave niso opredeljeni kot ogrožena območja z vidika bolezni COVID-19 v skladu z Odredbo o določitvi ogroženih območij zaradi nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 149/21). Trdi tudi, da do zdaj kljub epidemiji delovanje organov državne uprave ni bilo omejeno do te mere, da bi bilo ogroženo izvrševanje njihovih pristojnosti in nalog. Prav tako navaja, da zaposleni nima nobenega jamstva, da se njegov predstojnik ne bi že takoj poslužil ukrepa odpovedi pogodbe o zaposlitvi, saj izpodbijana določba ne predvideva, da bi moral najprej uporabiti milejše ukrepe. Vlada naj ne bi utemeljila odsotnosti vpliva predvidenih delovnopravnih ukrepov na socialni položaj zaposlenih. Opredelila naj se tudi ne bi do predlagateljevega očitka, da je posameznika mogoče prisiliti k zdravljenju oziroma cepljenju samo v primerih, ki jih določa zakon.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-210/21 z dne 30. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 157/21) zadržalo izvrševanje 10.a člena Odloka.