Odločba – o ugotovitvi, da sta Zakon o parlamentarni preiskavi in Poslovnik o parlamentarni preiskavi v neskladju z Ustavo, in – o razveljavitvi Akta o odreditvi parlamentarne preiskave za ugotovitev politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij, ki naj bi sodelovali pri pripravi in izvedbi političnega in kazenskega pregona zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih, zaradi suma, da so bile v postopkih zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih huje kršene in nedopustno zlorabljene določbe Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ustave Republike Slovenije, Zakona o kazenskem postopku, Kazenskega zakonika ter Zakona o državnem svetu, in ugotovitev domnevnega nezakonitega upravljanja in vodenja določenih evidenc Policije, kolikor se nanaša na presojo pravilnosti konkretnih odločitev ali ravnanj državnih tožilcev, ki sodijo v okvir državnotožilske funkcije, in ugotavljanje odgovornosti državnih tožilcev za take odločitve ali ravnanja

2722. Odločba – o ugotovitvi, da sta Zakon o parlamentarni preiskavi in Poslovnik o parlamentarni preiskavi v neskladju z Ustavo, in – o razveljavitvi Akta o odreditvi parlamentarne preiskave za ugotovitev politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij, ki naj bi sodelovali pri pripravi in izvedbi političnega in kazenskega pregona zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih, zaradi suma, da so bile v postopkih zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih huje kršene in nedopustno zlorabljene določbe Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ustave Republike Slovenije, Zakona o kazenskem postopku, Kazenskega zakonika ter Zakona o državnem svetu, in ugotovitev domnevnega nezakonitega upravljanja in vodenja določenih evidenc Policije, kolikor se nanaša na presojo pravilnosti konkretnih odločitev ali ravnanj državnih tožilcev, ki sodijo v okvir državnotožilske funkcije, in ugotavljanje odgovornosti državnih tožilcev za take odločitve ali ravnanja

Številka: U-I-214/19-54
               Up-1011/19-52

Datum: 8. 7. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo generalnega državnega tožilca in Vrhovnega državnega tožilstva, ter v postopkih za preizkus pobude in ustavne pritožbe Vrhovnega sodišča na seji 8. julija 2021

Zakon o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) in Poslovnik o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93 in 33/03) sta v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti iz 1. točke tega izreka je za oceno skladnosti akta o odreditvi parlamentarne preiskave z ustavno neodvisnostjo državnih tožilcev pristojno Ustavno sodišče. Zahtevo za oceno skladnosti akta o odreditvi parlamentarne preiskave lahko vloži generalni državni tožilec v roku 30 dni od objave akta o odreditvi parlamentarne preiskave v Uradnem listu Republike Slovenije.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. člena Zakona o parlamentarni preiskavi se zavrže.

Akt o odreditvi parlamentarne preiskave za ugotovitev politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij, ki naj bi sodelovali pri pripravi in izvedbi političnega in kazenskega pregona zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih, zaradi suma, da so bile v postopkih zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih huje kršene in nedopustno zlorabljene določbe Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ustave Republike Slovenije, Zakona o kazenskem postopku, Kazenskega zakonika ter Zakona o državnem svetu, in ugotovitev domnevnega nezakonitega upravljanja in vodenja določenih evidenc Policije (Uradni list RS, št. 46/19) se razveljavi, kolikor se nanaša na presojo pravilnosti konkretnih odločitev ali ravnanj državnih tožilcev, ki sodijo v okvir državnotožilske funkcije, in ugotavljanje odgovornosti državnih tožilcev za take odločitve ali ravnanja.

Pobuda in ustavna pritožba zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave, naveden v 5. točki tega izreka, v delu, v katerem se nanaša na presojo pravilnosti konkretnih sodnih odločitev in ugotavljanje odgovornosti sodnikov za odločitve v konkretnih sodnih postopkih, se zavržeta.

Generalni državni tožilec (v nadaljevanju prvi pobudnik) in Vrhovno državno tožilstvo (v nadaljevanju drugi pobudnik) vlagata vlogo, ki jo naslavljata pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti ter ustavna pritožba zoper 1. člen Zakona o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju ZPPre) v zvezi z Aktom o odreditvi parlamentarne preiskave za ugotovitev politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij, ki naj bi sodelovali pri pripravi in izvedbi političnega in kazenskega pregona zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih, zaradi suma, da so bile v postopkih zoper nekdanjega župana Mestne občine Maribor in člana Državnega sveta Republike Slovenije Franca Kanglerja in drugih huje kršene in nedopustno zlorabljene določbe Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ustave Republike Slovenije, Zakona o kazenskem postopku, Kazenskega zakonika ter Zakona o državnem svetu, in ugotovitev domnevnega nezakonitega upravljanja in vodenja določenih evidenc Policije (v nadaljevanju Akt o odreditvi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi) v delu, v katerem se nanaša na ugotavljanje politične odgovornosti državnih tožilcev.

Prvi pobudnik navaja, da Akt o odreditvi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi nanj neposredno učinkuje, in sicer tako nanj osebno kot v vlogi generalnega državnega tožilca. Navaja, da se akt nanj neposredno nanaša v 4. točki, posredno pa v 1.–3. in 5.–7. točki. Čeprav naj bi imel v postopku parlamentarne preiskave formalno status priče (kar naj bi izhajalo iz zahteve za odreditev parlamentarne preiskave), po mnenju prvega pobudnika iz izpodbijanega akta izhaja, da bo imel status preiskovanca; v parlamentarni preiskavi naj bi se ugotavljalo, kdo mu je naročil politični pregon političnega funkcionarja. Prvi pobudnik navaja, da bi lahko Državni zbor preiskavo v tej smeri tudi razširil. Ob tem poudarja, da kot takratni vodja Okrožnega državnega tožilstva v Mariboru v zadevah v zvezi s parlamentarno preiskavo ni izvajal funkcije kazenskega pregona. Meni, da sta mu bili s tem aktom kot nosilcu državnotožilske funkcije kršeni z Ustavo in zakonom zagotovljeni neodvisnost in samostojnost pri opravljanju tožilske službe (135. člen Ustave ter 3., 10. in 22. člen Zakona o državnem tožilstvu, Uradni list RS, št. 58/11, 47/12, 19/15, 36/19, 139/20 in 54/21 – v nadaljevanju ZDT-1). Šlo naj bi za grob poseg v načelo pravne države ter neodvisnost in samostojnost pravosodja. Že z odreditvijo parlamentarne preiskave naj bi bilo poseženo tudi v pravico prvega pobudnika do osebnega dostojanstva, z izvršitvijo izpodbijanega akta pa naj bi mu nastale nepopravljive posledice (osebno in karierno). Posledice naj bi nastale tudi za preostale nosilce državnotožilske funkcije, kar naj bi vplivalo na neodvisnost državnih tožilcev in pravosodja ter s tem na učinkovito sodno varstvo.

Drugi pobudnik navaja, da se izpodbijani akt nanj neposredno nanaša v 2. točki, posredno pa v 1. in 3.–7. točki. Akt naj bi neposredno posegal v pravni položaj Vrhovnega državnega tožilstva, pa tudi v pravice nekdanjih in sedanjih vrhovnih državnih tožilcev. Že z odreditvijo parlamentarne preiskave naj bi bilo poseženo v vladavino prava, načelo delitve oblasti, neodvisnost in samostojnost državnih tožilcev in pravosodja kot celote, pa tudi v pravico do osebnega dostojanstva tožilcev. Navedeno naj bi narekovalo široko razlago pravnega interesa za vložitev pobude.

Pobudnika trdita, da sodnega varstva ne moreta doseči v drugem postopku pred sodiščem ali z drugimi pravnimi sredstvi, zato naj bi bilo Ustavno sodišče v duhu zagotovitve učinkovitega sodnega varstva in preprečitve spodkopavanja institucionalne ali operativne neodvisnosti državnih tožilcev pristojno za obravnavo te pobude. Pobudnika se v zvezi s tem sklicujeta tudi na drugi pododstavek prvega odstavka 19. člena Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU), ki določa, da države članice vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Evropske unije.

Ustavno sodišče naj bi sicer že sprejelo stališče, da akt o odreditvi parlamentarne preiskave ni predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, zato ga ni mogoče izpodbijati s pobudo. Vendar pa je po oceni pobudnikov treba stališče o procesni naravi akta o odreditvi parlamentarne preiskave presoditi v zvezi s 1. členom ZPPre, z vidika zatrjevanih kršitev, zlasti pa v okviru novejšega časa in ustavnega reda. Za presojo ustavnosti naj bi bila bistvena vsebina akta, pri čemer naj bi v konkretnem primeru šlo za odreditev parlamentarne preiskave z namenom ugotavljanja politične odgovornosti nosilcev državnotožilske funkcije, kar je po oceni pobudnikov nesprejemljivo. Pobudnika navajata, da je akt o odreditvi parlamentarne preiskave akt Državnega zbora, ki je utemeljen na normi javnega prava in vsebuje odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi vpletenih. Šlo naj bi za nacionalni akt, ki naj bi bil v zvezi z izvajanjem prava Evropske unije, in za akt v zadevi javnega pomena. Ker akt o odreditvi parlamentarne preiskave sprejme Državni zbor, naj bi šlo za izvrševanje javnih pooblastil. Termin splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, naj bi torej bilo treba razlagati tako široko, da bi zajemal tudi izpodbijani akt. Pobudnika nadalje menita, da Akt o odreditvi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi deloma zajema materijo zakonske ali vsaj poslovniške narave, ker vsebuje originarne pravne norme. Navajata, da je bil akt objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, zato naj bi šlo za državni predpis in ne za sklep oziroma procesni akt. Opozarjata tudi na hude posledice tega akta – tako za vpletene osebe kot za Vrhovno državno tožilstvo in državo. Glede na navedeno menita, da bi jima Ustavno sodišče moralo zagotoviti pravno varstvo zoper ta akt.

Pobudnika Aktu o odreditvi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi očitata, da je v delu, ki se nanaša na ugotavljanje politične odgovornosti nosilcev državnotožilske in sodne funkcije v zadevah političnega funkcionarja in člana Državnega sveta, obtoženega več korupcijskih kaznivih dejanj, nesprejemljiv z vidika temeljnih postulatov vladavine prava, načela delitve oblasti, neodvisnosti in samostojnosti pravosodja in nosilcev državnotožilske in sodne funkcije ter pravice nekdanjih in sedanjih državnih tožilcev na Vrhovnem državnem tožilstvu do osebnega dostojanstva. Menita, da gre za vmešavanje v samostojnost in neodvisnost pravosodja, ki je v neskladju s 1. in 2. členom, drugim odstavkom 3. člena, 8., 93., 125., 134., 135., 136. in 153. členom Ustave. Akt naj bi bil v neskladju tudi z 2. členom in drugim pododstavkom prvega odstavka 19. člena PEU v zvezi s 1. in 47. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016) ter s 6. in 13. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). V neskladju naj bi bil tudi s 1. in 2. členom ZPPre in 2. členom Poslovnika o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju PoPP). Odrejena parlamentarna preiskava naj bi poleg tega posegala v doktrino videza neodvisnosti in nepristranskosti sodišča in državnega tožilstva (3. in 7. člen ZDT-1).

Pobudnika trdita, da mora biti predmet preiskave omejen s pristojnostmi Državnega zbora (kar pomeni, da preiskovalna komisija ne sme imeti več pooblastil kot Državni zbor) in ne sme posegati v izključne pristojnosti izvršilne in sodne veje oblasti. Iz načela neodvisnosti sodstva (125. člen Ustave) in iz ustavno zagotovljene imunitete sodnika glede mnenja, ki ga je dal pri odločanju na sodišču, naj bi izhajalo, da predmet parlamentarne preiskave ne more biti zakonitost in primernost posamičnih sodnih odločb in sodnih postopkov ter da sodniki v postopku parlamentarne preiskave ne smejo biti zaslišani o vprašanjih, ki so oziroma so bila predmet odločanja v sodnem postopku. Enako mora po mnenju pobudnikov veljati za državne tožilce. Tudi slednji naj bi bili namreč neodvisni in umeščeni v sistem pravosodja. Tako kot sodniki naj bi v okviru svojih pristojnosti prispevali k zagotavljanju spoštovanja načela pravne države, še posebej z zagotovitvijo poštenega, nepristranskega in učinkovitega delovanja sodstva. Državni tožilci naj ne bi bili politično odgovorni; njihov položaj naj bi bil samostojen in neodvisen, njihov mandat pa trajen. Pobudnika opozarjata, da bi politična odgovornost državnih tožilcev vplivala na kakovostno, svobodno in nepristransko izvrševanje kazenskega pregona, s tem pa na učinkovito sodno varstvo ter varstvo temeljnih človekovih pravic in svoboščin. Zato konkretna ravnanja (storitve ali opustitve) državnih tožilcev naj ne bi mogla biti predmet parlamentarne preiskave. Odgovornost državnih tožilcev naj bi lahko bila le kazenska, disciplinska in odškodninska. Pobudnika opozarjata, da se zakonitost, pravočasnost dela in pravilnost strokovnih odločitev državnih tožilcev presoja v okviru strokovnega nadzora, ki se izvaja znotraj državnega tožilstva (173. člen ZDT-1). Nevestno, nepravočasno, neustrezno ali malomarno opravljanje državnotožilske službe pa naj bi bilo opredeljeno kot hujša disciplinska kršitev (80. člen ZDT-1), za katero naj bi se v disciplinskem postopku lahko izrekle disciplinske sankcije (81. člen ZDT-1).

Po mnenju pobudnikov posamezne faze postopkov kazenskega pregona, ki so vključene v prvi del zahteve za odreditev zadevne parlamentarne preiskave, spadajo v izključno pristojnost sodišč in državnih tožilcev (skladno s 135. členom Ustave naj bi bili za pregon kaznivih dejanj izključno pristojni državni tožilci). Očitno naj bi bilo tudi, da pri obravnavani parlamentarni preiskavi naj ne bi šlo za zadevo javnega pomena (kot to določata 93. člen Ustave in 1. člen ZPPre), temveč za zadevo zasebnega interesa (odkrivanje in grajanje nepravilnosti v konkretnih postopkih). Prvi del izpodbijanega akta naj bi se sicer izrecno skliceval na obravnavo pregona zoper »F. K. in druge«, vendar pa naj bi bil v nadaljevanju poudarek le na osebi F. K., kdo so »drugi«, pa naj ne bi bilo pojasnjeno. To po mnenju pobudnikov vzbuja dvom, da zahteva vsebuje zadostno utemeljitev, da gre za zadevo javnega pomena. Pobudnika opozarjata tudi, da gre za prvo parlamentarno preiskavo v Republiki Sloveniji, ki je bila odrejena z namenom ugotovitve politične odgovornosti državnih tožilcev in sodnikov.

Postavljalo naj bi se tudi vprašanje morebitnega dolžnega izogibanja nasprotju interesov, kadar državni svetnik zaradi zasledovanja zasebnega in političnega interesa, ki bi ga lahko uveljavljal v kazenskem postopku, uporabi javno funkcijo, pri opravljanju katere naj bi zasledoval zgolj javni interes. Iz mnenja Službe za pravne in analitične zadeve naj bi namreč izhajalo, da naj bi politični funkcionar sam popravil oziroma dopolnil zahtevo v delu, ki se nanaša na ugotovitev zlorab v kazenskem postopku zoper njega.

Pobudnika nadalje menita, da je izpodbijani akt tudi notranje neskladen, nedoločen in nejasen in kot tak v neskladju z ustavnim načelom določnosti. Prvi del izpodbijanega akta naj bi se namreč nanašal na pregon zgolj ene osebe, drugi del pa na širšo problematiko vodenja in upravljanja evidenc policije. Pobudnika menita, da bi moral biti predmet preiskave določno opredeljen, kar naj bi bilo pomembno predvsem za varstvo udeležencev v preiskavi in za sodno presojo prisilnih ukrepov, ki se izvajajo v okviru preiskave.

Pobudnika se sklicujeta tudi na sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) in Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). V pobudi povzemata mnenja drugega pobudnika, Državnotožilskega sveta, Društva državnih tožilcev Republike Slovenije in Sodnega sveta, ki so bila dana v postopku sprejemanja Akta o odreditvi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi.

Pobudi in ustavni pritožbi se je z ločeno vlogo pridružilo Vrhovno sodišče (v nadaljevanju tretji pobudnik). Tretji pobudnik uvodoma navaja, da ima tudi sam pravni interes za pobudo, saj naj bi bil Akt o odreditvi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi izdan tudi z namenom ugotavljanja morebitne politične odgovornosti nekdanjih in sedanjih nosilcev javnih funkcij na Vrhovnem sodišču.

Tretji pobudnik dodatno opozarja na vidik nezakonitosti in protiustavnosti v razmerju do sodstva. Meni, da konkretna parlamentarna preiskava grobo posega v neodvisnost sodstva, ki je varovana na ustavni ravni z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave), in v neodvisen položaj vsakega posameznega nosilca sodne veje oblasti (125. člen Ustave). Ker naj bi bila neodvisnost sodstva neločljivo povezana s temeljno človekovo pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave), naj bi vsakršen nedopusten poseg v neodvisnost sodstva hkrati ogrožal tudi pravico posameznika do neodvisnega in nepristranskega sojenja. Parlamentarna preiskava v zadevi Franc Kangler in drugi naj bi bila tudi v neskladju s 134. členom Ustave, ki določa sodniško imuniteto.

Po oceni tretjega pobudnika preiskovalna komisija ne sme obravnavati vprašanja morebitne politične odgovornosti sodnikov, saj to ne sodi v pristojnost zakonodajne veje oblasti. Za presojo nezakonitosti in nepravilnosti konkretnih sodniških odločitev naj bi bila pristojna instančna sodišča, za ugotavljanje kršitev sodniških dolžnosti pa naj bi bili v zakonu predvideni mehanizmi, med katerimi naj ne bi bilo ugotavljanja politične odgovornosti sodnikov s strani zakonodajne veje oblasti. Tretji pobudnik opozarja, da je sodniško delo ocenjevano vsaka tri leta, da sta lahko nad delom sodnikov uvedena službeni nadzor in pregled poslovanja v posameznih zadevah, da so sodniki odgovorni za disciplinske kršitve in da se lahko v kazenskem postopku ugotovi tudi kazenska odgovornost sodnika, ki privede do njegove razrešitve. Vsem tem sistemom nadzora in ugotavljanja odgovornosti sodnikov naj bi bilo skupno, da sodijo v sodno vejo oblasti. Tako naj bi strokovni nadzor vršil predsednik sodišča, sodniško delo naj bi ocenjeval pristojni personalni svet, sestavljen iz sodnikov višjih stopenj, disciplinsko odgovornost naj bi ugotavljalo Disciplinsko sodišče pri Sodnem svetu, morebitno kazensko odgovornost sodnikov za kazniva dejanja, povezana z izvrševanjem njihove funkcije, pa naj bi ugotavljala kazenska sodišča. Po mnenju tretjega pobudnika uvajanje novega mehanizma Državnega zbora za ugotavljanje politične odgovornosti sodnikov in odkrivanje napak v konkretnih sodnih postopkih, ki nima podlage ne v Ustavi ne v zakonu, nedopustno posega v neodvisnost sodstva in sodniško imuniteto.

Prvi in drugi pobudnik sta vložila dopolnitev in razširitev pobude in ustavne pritožbe, s katero izpodbijata tudi ZPPre in PoPP, ker naj ne bi določala ustreznega mehanizma za preprečevanje parlamentarnih preiskav, ki protiustavno posegajo v neodvisnost in samostojnost državnega tožilstva kot dela pravosodja. Pobudnika navajata, da se s to dopolnitvijo in razširitvijo v celoti pridružujeta zahtevi za oceno ustavnosti Sodnega sveta v zadevi št. U-I-246/19.

Pobudnika ponovno opozarjata na parlamentarno preiskavo v zadevi Franc Kangler in drugi, s katero sta po njuni oceni Državni zbor in Državni svet presegla svoje ustavno in zakonsko določene pristojnosti ter posegla ne le v sodno vejo oblasti, temveč tudi v ustavno zajamčeno samostojnost državnih tožilcev. Po mnenju pobudnikov ta preiskava ni bila odrejena v zvezi z morebitnimi sistemskimi težavami pri delovanju državnega tožilstva in tožilske uprave; njen predmet naj ne bi bili splošni pojavi v državnem tožilstvu, problemi delovanja državnega tožilstva kot celote in/ali razvojni trendi v državnem tožilstvu. Preiskava naj bi bila (med drugim) odrejena v zvezi z izvrševanjem državnotožilske oziroma sodne funkcije konkretnih državnih tožilcev in sodnikov v konkretnem sodnem postopku, tj. v zaključenem kazenskem postopku zoper Franca Kanglerja v zadevi Ježovita. Pobudnika citirata dele akta, iz katerih po njuni oceni izhaja, da naj bi v okviru te preiskave Državni zbor kot politični organ obravnaval dejanja, ki so jih v okviru svoje funkcije opravljali državni tožilci in sodniki kot samostojni nosilci javnih funkcij. S tem naj bi bila ustvarjena možnost dejanskega političnega obračunavanja in nedopustnega pritiska na delo državnih tožilcev. Šlo naj bi tudi za učinek politične grožnje prihodnjemu delu državnih tožilcev in sodnikov, ki naj bi jim bilo na podlagi take odločitve Državnega zbora in Državnega sveta nedvoumno sporočeno, da bodo lahko v nasprotju z Ustavo obravnavani zaradi ugotavljanja svoje politične odgovornosti (kar je funkcija parlamentarne preiskave) pred nosilci zakonodajne veje oblasti, če bodo sprejemali odločitve, ki slednjim ne bodo po volji.

Pobudnika se sklicujeta na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-42/12 z dne 7. 2. 2013 (Uradni list RS, št. 17/13, in OdlUS XX, 1), iz katere naj bi izhajalo, da je državno tožilstvo del pravosodja. Bistvo državnotožilske funkcije naj bi bil pregon storilcev kaznivih dejanj (135. člen Ustave). Državnega tožilstva naj ne bi bilo dopustno obravnavati kot del zakonodajne in sodne veje oblasti niti kot del organiziranosti Vlade ali uprave. V razmerju do drugih organov izvršilne veje oblasti naj bi bili državni tožilci samostojni (135. člen Ustave ter 3., 10. in 22. člen ZDT-1). V razmerju do zakonodajne in sodne veje oblasti pa naj bi bili neodvisni, kar naj bi izhajalo iz načela delitve oblasti. Vmešavanje nosilcev drugih vej oblasti v izvrševanje tožilske funkcije naj tako ne bi bilo v nasprotju samo s prvim odstavkom 135. člena, temveč tudi z drugim stavkom drugega odstavka 3. člena Ustave. Iz 8. člena ZDT-1 naj bi bilo tudi razvidno, da državni tožilec ne odgovarja za mnenje, ki ga je imel pri opravljanju državnotožilske službe. Državno tožilstvo naj bi bilo torej organ sui generis, njegov položaj naj bi bil nekje vmes med sodstvom (kateremu naj bi bil blizu zato, ker razmišlja in deluje podobno kot sodišče) in izvršilno vejo oblasti. Pobudnika poudarjata, da sta neodvisnost in samostojnost državnih tožilcev in državnega tožilstva ključna predpostavka za zagotovitev varstva pravic strank postopkov.

Po mnenju pobudnikov iz načela neodvisnosti državnega tožilstva izhaja prepoved, da bi druga veja oblasti sprejemala odločitve, ki se nanašajo na konkretne odločitve in postopke, ne glede na to, ali so še odprti ali že končani. Tudi naknadno obravnavanje že pravnomočnega predkazenskega ali sodnega postopka ali državnotožilske odločbe, raziskovanje njunega morebitnega ozadja, okoliščin, v katerih je odločba nastajala ali postopek tekel, njuno interpretiranje ali reinterpretiranje naj bi bilo s strani parlamentarne komisije nedopustno. Te okoliščine naj bi smelo preverjati le sodišče. Pobudnika opozarjata, da državni tožilci, tako kot sodniki, v postopku parlamentarne preiskave ne smejo biti zaslišani o vprašanjih, ki so oziroma so bila predmet odločanja v sodnem postopku. V zvezi s tem se sklicujeta na prvi odstavek 135. člena Ustave.

Glede na navedeno pobudnika menita, da parlamentarna preiskava, ki bi preverjala določeno odločitev državnega tožilca, ni v skladu z Ustavo. Prav tako ne parlamentarna preiskava, s katero bi se uveljavljala politična odgovornost državnih tožilcev, saj naj državni tožilci ne bi bili politično odgovorni. Izpodbijana predpisa pa po oceni pobudnikov omogočata, da državni tožilec kot nosilec funkcije kazenskega pregona v parlamentarni preiskavi dobi položaj preiskovanca ali priče zaradi odločitev, sprejetih pri kazenskem pregonu in sodelovanju kot stranka v kazenskem postopku. Člen 1 ZPPre, ki določa, da je pristojnost parlamentarne preiskave omejena s pristojnostmi Državnega zbora, naj bi sicer prepovedoval preiskave, ki nedopustno posegajo v neodvisnost državnega tožilstva. Vendar pa naj bi ta ureditev ostajala na ravni načela, saj naj ne bi bili vzpostavljeni ustrezni mehanizmi, s katerimi bi jo bilo mogoče uveljaviti. Po mnenju pobudnikov noben pravno urejen postopek ne more ustavno skladno delovati, če ne vsebuje določenih varovalk proti protiustavnemu izvrševanju pravic udeležencev postopka.

Pobudnika opozarjata, da že Državni zbor ne more uskladiti protiustavne zahteve za parlamentarno preiskavo z Ustavo oziroma je zavrniti. ZPPre naj namreč ne bi predvideval t. i. ugovora protiustavnosti, čeprav naj bi bilo o njem v zakonodajnem postopku veliko govora oziroma naj bi ga eden od osnutkov ZPPre celo predvideval. ZPPre in PoPP naj tudi ne bi vsebovala mehanizmov, na podlagi katerih bi bilo mogoče izpodbijati sprejete akte o odreditvi parlamentarne preiskave. Akta o odreditvi parlamentarne preiskave naj ne bi bilo mogoče napasti pred Ustavnim sodiščem v postopku z ustavno pritožbo ali v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, saj naj bi Ustavno sodišče že odločilo, da akt o odreditvi parlamentarne preiskave ni niti splošen niti posamičen akt. Zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave naj tudi ne bi bilo na voljo sodno varstvo v upravnem sporu. Na podlagi navedenih predpisov naj torej ne bi bilo omejitev za odreditev protiustavne parlamentarne preiskave, hkrati pa naj odločitve o odreditvi protiustavne parlamentarne preiskave ne bi bilo mogoče izpodbijati. Iz teh razlogov sta po mnenju pobudnikov ZPPre in PoPP v neskladju z 2., 3., 135. in 136. členom Ustave. Pobudnika menita, da ne gre za situacijo, ko bi bilo mogoče protiustavnost preprečiti z ustrezno interpretacijo izpodbijanih predpisov. Uveljavljanje protiustavnosti odreditve parlamentarne preiskave naj bi bilo mogoče le na podlagi izrecne zakonske določbe, ZPPre pa bi moral urediti tudi ustrezen postopek in ukrepe pristojnega sodišča. Po oceni pobudnikov bi morala taka ureditev zajemati varstvo neodvisnosti državnih tožilcev, to varstvo pa bi moralo biti institucionalno, saj bi bilo v neskladju z Ustavo, če bi se moral v tovrstnih postopkih posamezni državni tožilec braniti sam. Pobudnika menita, da bi ZPPre in PoPP morala omogočati najmanj državnemu tožilcu, državnemu tožilstvu, Vrhovnemu državnemu tožilstvu ali Državnotožilskemu svetu kot temeljnemu organu za varstvo neodvisnosti in samostojnosti državnih tožilcev, da zahtevajo sodno presojo akta o odreditvi parlamentarne preiskave.

Pobuda in ustavna pritožba, njuna dopolnitev in razširitev ter pridružitev tretjega pobudnika so bile vročene Državnemu zboru. Ta je v odgovoru navedel, da prvi in drugi pobudnik ne izkazujeta pravnega interesa za vložitev pobude.

Glede prvega pobudnika Državni zbor meni, da izpodbijani 1. člen ZPPre nanj ne učinkuje neposredno, saj določa le pravno podlago za odreditev parlamentarne preiskave, prvi pobudnik pa naj neposrednega učnika te določbe ne bi niti zatrjeval. Državni zbor v zvezi s pravnim interesom za izpodbijanje Akta o odreditvi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi navaja, da akt o odreditvi parlamentarne preiskave neposredno ne posega v pravice tistih, ki bodo v preiskovalnem postopku preiskovanci ali priče oziroma bodo v tem postopku zavezani h kakršnemukoli drugemu ravnanju, pri čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-l-244/99 z dne 15. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 59/2000, in OdlUS IX, 157). Po presoji Državnega zbora je vprašljiv tudi pravni interes prvega pobudnika za ugotovitev protiustavne pravne praznine v ZPPre in PoPP, saj naj morebitna ugotovitvena odločba Ustavnega sodišča ne bi mogla izboljšati njegovega položaja v obstoječih pravnih razmerjih, temveč le v bodoče. V zvezi s tem opozarja na sklepa Ustavnega sodišča št. U-l-121/03 z dne 20. 5. 2004 in št. U-l-385/98 z dne 10. 5. 2001 (OdlUS X, 89).

Glede drugega pobudnika Državni zbor navaja, da gre za državni organ, ti pa naj praviloma ne bi izkazovali pravnega interesa za izpodbijanje predpisov pred Ustavnim sodiščem. Državni organi naj bi smeli izpodbijati le tiste določbe predpisov, ki neposredno posegajo v njihov pravni položaj (odločba Ustavnega sodišča št. U-l-307/94 z dne 14. 5. 1998, Uradni list RS, št. 42/98, in OdlUS VII, 84), izpodbijana predpisa pa po oceni Državnega zbora neposredno ne posegata v lastni pravni položaj drugega pobudnika. Neposrednega posega naj drugi pobudnik ne bi niti zatrjeval.

Za primer, da bi Ustavno sodišče pobudo sprejelo v obravnavo, Državni zbor ugotavlja, da so razlogi, s katerimi pobudnika utemeljujeta obstoj protiustavne pravne praznine v ZPPre in PoPP, vsebinsko podobni razlogom, ki jih uveljavlja Sodni svet v zahtevi za oceno ustavnosti teh predpisov v zadevi št. U-l-246/19, zato se Državni zbor v celoti sklicuje na svoj odgovor v navedeni zadevi.

O pobudi in ustavni pritožbi je podala mnenje Vlada. Ta uvodoma opozarja, da je parlamentarna preiskava institut Državnega zbora, da v letu 1993 sama ni bila predlagateljica ZPPre in da načeloma tudi ni odgovorna za njegovo izvajanje. Iz teh razlogov Vlada meni, da se lahko opredeljuje kvečjemu do tistih določb ZPPre, ki se tičejo »zunanjih udeležencev« (preiskovanci, priče, izvedenci) in bi lahko pomenile kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ter določb, ki bi lahko bile sporne z vidika ustavnih razmerij med vejami oblasti oziroma državnimi organi.

Po oceni Vlade sta sistem delitve oblasti in neodvisnost pravosodnih deležnikov, ki so pri svojem delovanju vezani na Ustavo in zakone, temelja pravne države. Državni organi naj bi bili zavezani k spoštovanju vladavine prava in s tem spoštovanju ustavnih določb, še posebej tistih, ki določajo funkcije in medsebojne omejitve državne oblasti tako v funkcionalnem kot v organizacijskem pogledu. Učinkovitost delitve oblasti naj bi bila odvisna predvsem od kakovosti razmerij vzajemnega nadzora, pa tudi od sodelovanja pri skupnem doseganju ciljev (sistem zavor in ravnovesij). Poleg ustavnih jamstev Vlada izpostavlja tudi funkcijo Sodnega sveta in Državnotožilskega sveta, ki naj bi bila kot posebna državna organa primarna branika sodne neodvisnosti ter državnotožilske samostojnosti; njuna primarna naloga naj bi bila, da reagirata v primerih domnevnih kršitev delitve oblasti.

Vlada opozarja, da državni tožilci v sodobnih ustavnih demokracijah, kamor se uvršča naša država, niso politično odgovorni. Tako naj tudi njihovo delo v zadevah kazenskega pregona ne bi moglo biti predmet političnega nadzora (134. člen Ustave). Od odločitve Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-42/12 naj bi bilo nesporno, da je položaj državnega tožilstva poseben, in sicer ne le v odnosu do drugih dveh vej oblasti, temveč tudi znotraj izvršilne veje oblasti. Po oceni Vlade bi bila ureditev, ki državnemu tožilcu sicer ne bi nalagala pravne dolžnosti, da ravna po željah ali navodilih drugih oseb, bi pa omogočala, tudi z institutom parlamentarne preiskave, da se na državnega tožilca nedopustno vpliva ali da se nad njim izvaja nedopusten pritisk, naj v posamični zadevi ravna na določen način, v neskladju s prvim odstavkom 135. člena Ustave. Vlada meni, da državnega tožilca zaradi odločitev, ki jih je sprejel pri opravljanju procesnih dejanj upravičenega tožilca, ni mogoče klicati na zagovor v postopku parlamentarne preiskave ali ga enačiti z nosilcem javnih funkcij klasične izvršilne veje oblasti oziroma državne uprave. Nadzor nad delom državnega tožilstva naj bi se vršil v okviru strokovnega nadzora (173. člen ZDT-1), ki ga izvaja Vrhovno državno tožilstvo s splošnim, delnim ali posamičnim strokovnim pregledom dela državnih tožilstev in državnih tožilcev ter tožilskega osebja, s pregledovanjem spisov, vpisnikov in druge dokumentacije. Za opravljanje pravosodnega nadzora nad opravljanjem zadev državnotožilske uprave naj bi bilo pristojno Ministrstvo za pravosodje. Nadzor nad delovanjem državnih tožilcev naj bi se vršil tudi v okviru disciplinskega postopka in ocene državnotožilske službe, ki sta predvidena v ZDT-1.

Po mnenju Vlade sta za zakonito delovanje in upoštevanje dosedanje ustavnosodne presoje (zlasti vodilnih odločb Ustavnega sodišča št. U-I-244/99 in št. U-I-42/12) v parlamentarni preiskavi primarno odgovorna Državni zbor in predsednik Državnega zbora oziroma kolegij predsednika Državnega zbora. Državni zbor naj bi moral pri predlogih za uvedbo parlamentarnih preiskav upoštevati meje parlamentarne preiskave.

Vlada ocenjuje, da je Akt o odreditvi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi v delu, v katerem posega v samostojnost državnih tožilcev znotraj izvršilne veje oblasti ter v njihovo neodvisnost v razmerju do sodne in zakonodajne veje oblasti, z vidika načela delitve oblasti ustavno sporen. Meni namreč, da ugotavljanje strokovne pravilnosti, pravočasnosti in zakonitosti dela državnih tožilcev ni in ne sme biti predmet parlamentarne preiskave. Opozarja pa, da je vprašanje ustavne skladnosti konkretnega akta o odreditvi parlamentarne preiskave normativno ločeno od vprašanja ustavne skladnosti ZPPre in PoPP.

Ker je po oceni Vlade temeljno vprašanje te pobude vprašanje spoštovanja in uveljavljanja načela delitve oblasti ter samostojnosti državnega tožilstva znotraj izvršilne veje oblasti ter njegove neodvisnosti v razmerju do sodne in zakonodajne veje oblasti, naj bi bila podana jasna pravovarstvena potreba po presoji Ustavnega sodišča. Po mnenju Vlade bi bilo treba zagotoviti, da se konkretna parlamentarna preiskava v tem delu ne izvede. Z vidika (ne)obstoja varovalk, ki bi preprečevale protiustavno parlamentarno preiskavo, pa bi po oceni Vlade morebitna zakonska ureditev sodnega varstva morala smiselno vključevati tudi druge morebitne odklone od zakonsko določenega in ustavnopravno skladnega namena parlamentarne preiskave ter s tem širši nabor upravičencev do sodnega varstva onkraj področja neodvisnosti sodstva oziroma samostojnosti državnega tožilca, pri čemer bi bilo treba nujno zagotoviti ravnovesje takšne ureditve z načelom učinkovitosti parlamentarne preiskave.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo pobudnikom. Izjavo sta podala prvi in drugi pobudnik, ki se v celoti pridružujeta mnenju Vlade, stališču Državnega zbora, da ni izkazan njun pravni interes za pobudo, pa nasprotujeta. Navajata, da se 1. člen ZPPre v zvezi z Aktom o odreditvi parlamentarne preiskave v zadevi Franc Kangler in drugi na podlagi objektivne in subjektivne koneksitete nanaša tako na prvega pobudnika kot tudi na vrhovne državne tožilce. Poudarjata, da nimata na voljo drugega pravnega sredstva in da lahko Ustavno sodišče tudi sicer ustavno pritožbo obravnava pred izčrpanjem pravnih sredstev, če so zatrjevane kršitve očitne in če bi z izvrševanjem izpodbijanega akta za pritožnika nastale težke posledice. V nadaljevanju podrobneje utemeljujeta, zakaj naj bi z izvršitvijo izpodbijanega akta o odreditvi parlamentarne preiskave zanju nastale težke, nepopravljive posledice in zakaj naj bi šlo za očitne kršitve njunih pravic.

Ustavno sodišče je Državnemu svetu na njegovo prošnjo priznalo pravico do udeležbe v postopku in ga pozvalo, naj se izjavi o vlogah pobudnikov. Državni svet meni, da ni sprejemljivo, da se parlamentarna preiskava, v kateri so predmet obravnavanja ravnanja pravosodnih organov in nosilcev funkcij v teh organih, popolnoma nekritično in brez resne presoje opredeli kot nedopustna in posegajoča v neodvisnost pravosodnih organov. Paziti naj bi bilo treba, da se pozornost ne usmeri samo na presojo, ali bi se pod določenimi okoliščinami lahko zgodilo, da bi Državni zbor sprejel akt o odreditvi parlamentarne preiskave, ki bi presegal njegove pristojnosti. Pozornost naj bi bilo treba usmeriti tudi na obravnavanje vprašanj, kot so namen, vsebina in vloga instituta parlamentarne preiskave v ustavni demokraciji ter varstvo vladavine prava kot instrumenta nadzora državnih oblasti.

Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-244/99 naj bi izhajalo, da mora tehtanje ravnotežja med varstvom ustavnih pravic in parlamentarno preiskovalno pristojnostjo, kadar takega ravnotežja ne ureja ZPPre, opraviti vsaka posamična preiskovalna komisija. Ustava naj bi zavezovala neposredno vse veje oblasti, zato naj bi bila tudi parlamentarna preiskovalna komisija pri svojem delu zavezana spoštovati načelo delitve oblasti. Če se posamezna preiskovalna komisija pri svojem delu tega ne loti s preudarnostjo, se sicer po navedbah Državnega sveta lahko zgodi, da prestopi meje svoje pristojnosti, vendar to naj ne bi pomenilo, da je predpis protiustaven; šlo naj bi za vprašanje izvrševanja predpisa.

Državni svet opozarja na pomen sistema zavor in ravnovesij kot bistvenega dela načela delitve oblasti. Trdi, da mora imeti v sistemu delitve oblasti vsaka veja oblasti omejeno moč, hkrati pa mora imeti tudi možnost, da obe drugi veji podvrže nadzoru. Po oceni Državnega sveta v zaprtem sistemu (kot je tudi pravosodje) ni možno pričakovati, da bodo sistem sam oziroma v njem udeležene osebe prepoznale v sistem vgrajene napake in nevarnosti, zato je potreben zunanji pogled, ki ga po naravi stvari lahko nudi le druga veja oblasti. Če se pojavi dvom o ustavnosti in zakonitosti katere od vej oblasti, naj bi bila naloga drugih vej oblasti, da posredujeta in sprožita ustrezne mehanizme za uveljavljanje odgovornosti.

Po oceni Državnega sveta primerjalnopravno gledano ni nemogoče, da bi Ustavno sodišče presojalo tudi akte parlamenta, ki po svoji vsebini niso zakon. V primeru dvoma, ali neki predlog ali zahteva za uvedbo parlamentarne preiskave presega meje pristojnosti Državnega zbora, naj tudi ne bi bilo nemogoče, da bi Ustavno sodišče to vprašanje presojalo z institutom kompetenčnega spora na podlagi 160. člena Ustave.

V nadaljevanju Državni svet predstavi svoje videnje namena parlamentarne preiskave ter razmerja parlamentarne preiskave do sodstva in državnega tožilstva. Meni, da so preiskovalne komisije vitalni organ za učinkovito uresničevanje načela delitve oblasti, kadar se pojavljajo dvomi o ustavni skladnosti in zakonitosti delovanja organov države. Parlamentarna preiskava naj bi po svoji naravi presegala okvir izvršilne in upravne veje oblasti in naj bi pomenila izjemno sredstvo za preiskovanje vpletenosti nosilcev javnih funkcij v t. i. politične afere, zlorabo oblasti in podobno. Preiskovalna komisija naj pri tem ne bi opravljala niti sodne funkcije niti funkcije pregona kaznivih dejanj, pri delu pa naj bi morala spoštovati meje svojega delovanja in pristojnosti Državnega zbora. Njen namen naj bi bil, da s proučevanjem, ugotavljanjem in ocenjevanjem negativnih pojavov v družbi zbere čim več čim bolj popolnih informacij, na podlagi katerih lahko Državni zbor sprejme akte iz svoje pristojnosti.

Po mnenju Državnega sveta se Državni zbor (in posledično preiskovalna komisija) ne more vmešavati v delo posameznega sodnika glede posameznih zadev, ki jih obravnava, medtem ko so delovanje sodnega sistema kot takega in anomalije v sistemu (na primer dolgotrajnost postopkov) lahko predmet parlamentarne preiskave. V zvezi s tem se Državni svet sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-244/99. Podobno naj bi veljalo glede državnega tožilstva. Zakonodajalec naj bi imel pri urejanju položaja državnega tožilstva široko polje proste presoje. Zaradi priprave ustreznih zakonskih predlogov, pa tudi zaradi izvrševanja svoje nadzorne funkcije v primeru domnevnih nepravilnosti pri delovanju državnega tožilstva naj bi zakonodajalec moral imeti možnost, da v utemeljenih primerih raziskuje dejansko stanje glede delovanja državnega tožilstva. Državni svet meni, da so ekscesni pojavi v sodstvu, ki v javnosti ustvarjajo mnenje, da sodišča ne delajo dovolj dobro in hitro ter nepristransko, lahko vprašanje javnega interesa. Enako naj bi veljalo za sistemske pojave, ki v javnosti mečejo slabo luč na državno tožilstvo. Namen tovrstne parlamentarne preiskave naj bi bil, da se odkrijejo vzroki za tako stanje in predlagajo rešitve v sferi zakonodaje, možno pa naj bi bilo tudi ugotavljanje politične odgovornosti (političnih) funkcionarjev zaradi vplivanja na delo tožilstva in sodišč.

Vzporedni tek kazenskega postopka in parlamentarne preiskave naj bi bil izrecno predviden v 2. členu ZPPre, Ustavno sodišče pa naj bi se že izreklo, da taka ureditev ni v neskladju z Ustavo. člen 2 ZPPre naj bi vključeval tako situacije, ko zadevo, ki je predmet parlamentarne preiskave, vzporedno obravnavata državno tožilstvo in/ali policija v predkazenskem postopku, kot tudi situacije, ko se zadeva obravnava v (sodnem) kazenskem postopku. Postopka naj bi imela namreč različen namen. Tudi pogoji za začetek obeh postopkov naj bi bili različni.