Odločba o ugotovitvi, da je prvi odstavek 35. člena Zakona o policiji v neskladju z Ustavo

1511. Odločba o ugotovitvi, da je prvi odstavek 35. člena Zakona o policiji v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-152/03-13

Datum: 23. 3. 2006

 

 

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji dne 23. marca 2006

Prvi odstavek 35. člena Zakona o policiji (Uradni list RS, št. 49/98, 66/98 – popr., 93/01, 56/02, 79/03, 43/04 – ur. p. b., 50/04, 102/04 – ur. b. p., 14/05 – popr. ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 98/05 in 3/06 – ur. p. b.) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljenega neskladja razlog za ugotavljanje identitete ne more biti zgolj videz osebe.

Varuh človekovih pravic izpodbija prvi odstavek 35. člena Zakona o policiji (v nadaljevanju ZPol). Meni, da je izpodbijana določba v neskladju z 2., z 19., z 32. in s 35. členom Ustave ter s 5. in z 8. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) ter z 2. členom Protokola št. 4 k EKČP. Navaja, da policist v postopku ugotavljanja identitete osebo ustavi in s tem poseže v njeno svobodo gibanja (32. člen Ustave). Oseba naj bi bila policistu dolžna izročiti na vpogled osebno izkaznico ali drugo veljavno javno listino, opremljeno s fotografijo, ki jo je izdal državni organ, na podlagi katere lahko ugotovi njeno identiteto. Če pa identitete ni mogoče ugotoviti na drug način, naj bi policisti smeli osebi odvzeti prstne odtise, jo fotografirati in fotografije tudi objaviti ter zabeležiti njen osebni opis. Predlagatelj meni, da država s tem poseže v pravico posameznika do zasebnosti (35. člen Ustave). Navaja še, da se identifikacijski postopek lahko konča tudi s privedbo v policijske prostore in z odvzemom prostosti ter s tem s posegom v osebno svobodo (19. člen Ustave). Po mnenju predlagatelja iz 2. člena Ustave izhaja, da mora zakonodajalec policijsko pooblastilo, ki pomeni poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine, urediti določno in nedvoumno. Zakonska norma bi morala zadostiti načelu oziroma zahtevi "lex certa", in sicer tako, da v njej ni nejasnosti, dvoumnosti ali pomensko ohlapnih besed. Policijsko pooblastilo bi moralo biti v zakonu natančno opredeljeno, in sicer tako, da policist in posameznik jasno razumeta, kateri so tisti pogoji, na podlagi katerih je uporaba policijskega pooblastila za ugotavljanje identitete dopustna. Navedenim zahtevam naj izpodbijana določba ne bi ustrezala. Njena formulacija naj bi bila tako splošna in ohlapna, da dopušča široko razlago in s tem policistu omogoča, da kadarkoli uporabi pooblastilo za ugotavljanje identitete. Predlagatelj meni, da lahko oseba zaradi tako ohlapne in nedoločne norme že samo zaradi svojega videza (npr. dolžine las, nošenja brade, načina obnašanja in še več, barve kože, spoštovanja različnih narodnostnih, kulturnih in verskih tradicij v oblačenju) vzbudi sum. Zgolj slednje pa za uporabo policijskega pooblastila ne bi smelo zadoščati. Ugotavljanje identitete samo zaradi videza naj bi pogosto pomenilo zgolj neutemeljeno vznemirjanje posameznika, ki spoštuje pravni red, poseg naj ne bi bil nujno učinkovit z vidika preprečevanja in odkrivanja prekrškov ali kaznivih dejanj. Glede na pomembnost s posegom prizadetih pravic naj bi bil tudi nesorazmeren v primerjavi z uspešnostjo zagotavljanja legitimnega cilja, ki se z njim zasleduje. Po mnenju predlagatelja mora sum, da bo oseba izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje, temeljiti na objektivni okoliščini, imeti mora konkretno podlago in ne more biti oprt zgolj na zunanje vidne okoliščine posameznika, niti na stereotipne predstave, da so pripadniki določenih skupin verjetni storilci prekrškov ali kaznivih dejanj. Videz bi lahko bil podlaga za ugotavljanje identitete, če bi imel objektivne elemente, ki bi kazali na povezavo s storitvijo prekrška ali kaznivega dejanja. Določba zakona o vzbujanju suma zgolj na podlagi videza po mnenju predlagatelja dopušča povsem naključno uporabo policijskega pooblastila in celo njegovo zlorabo. Predlagatelj še navaja, da izpodbijana določba poleg videza sicer določa še druge navezne okoliščine (obnašanje, ravnanje, zadrževanje na določenem kraju in ob določenem videzu) kot podlago za ugotavljanje identitete. Vendar naj bi bila izpodbijana določba po jezikovni razlagi napisana tako, da za poseg zadošča že obstoj le ene izmed naštetih naveznih okoliščin. Takšno sklepanje naj bi upravičevala alternativna uporaba veznika "ali". Slednje naj bi po navedbah in ugotovitvah predlagatelja izhajalo tudi iz prakse policije. Predlagatelj meni, da pomeni ugotavljanje identitete, kot ga dopušča izpodbijana določba, pretiran oziroma nesorazmeren poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine.

Državni zbor (v nadaljevanju DZ) meni, da zahteva predlagatelja ni utemeljena. Navaja, da je Zakon o notranjih zadevah (Uradni list SRS št. 28/80 in nasl., Uradni list RS št. 19/91 in nasl. – v nadaljevanju ZNZ) v 48. členu določal, da imajo delavci organov za notranje zadeve pri opravljanju uradnih nalog poleg drugih pooblastil tudi pooblastilo za legitimiranje oseb. Navedena določba, ne da bi bili v njej navedeni kriteriji oziroma navezne okoliščine, na podlagi katerih bi pooblaščeni delavci legitimiranje opravljali, naj bi se kljub številnim drugim spremembam tega zakona, uporabljala v nespremenjeni obliki vse do začetka veljavnosti izpodbijane določbe 35. člena ZPol. Iz odgovora DZ še izhaja, da je ob sprejemanju ZPol, zlasti ker identifikacija dejansko pomeni poseg v nekatere temeljne pravice in svoboščine človeka, prevladalo stališče, po katerem je treba, da ne bi prišlo do zlorabe izpodbijanega policijskega pooblastila in ob upoštevanju načela sorazmernosti, primeroma navesti vsaj nekatere kriterije oziroma navezne okoliščine, ki bi nakazovale možnost uporabe tega pooblastila, zavedajoč se, da pri tem prostega preudarka ni mogoče povsem izključiti. DZ navaja, da med te navezne okoliščine sicer sodi tudi videz osebe. Vendar meni, da si predlagatelj zahteve izpodbijano določbo razlaga napačno. Videz osebe naj ne bi predstavljal edinega znaka, zaradi katerega naj bi se identifikacija opravljala, temveč pooblaščena oseba pri tem ugotavlja tudi druge, v Zakonu navedene znake in okoliščine, ki predstavljajo podlago za ugotavljanje istovetnosti. Zlasti naj bi v tej povezavi presojala, ali oseba vzbuja sum, da bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje. DZ poudarja, da je policist kot pooblaščena oseba posebej strokovno usposobljen in da izvaja prek svojih pooblastil naloge policije, določene v 3. členu ZPol. V primeru, da pride pri ugotavljanju istovetnosti oseb do prekoračitve pooblastil, pa obstaja tudi možnost ugotavljanja odgovornosti pooblaščene osebe.

Vlada pojasnjuje, da so policijska pooblastila z zakonom določeni ukrepi, ki policistom omogočajo opravljanje njihovih nalog. Navaja, da je ugotavljanje identitete t. i. varnostno policijsko pooblastilo, ki se uporablja ob zakonsko določenih pogojih. Meni, da je ZPol pravno korektneje, predvsem pa določneje (lex certa) uzakonil zakonske pogoje za izvajanje policijskega pooblastila ugotavljanja identitete, ki je bilo s splošno pooblastilno normo zapisano v prej veljavnem ZNZ in poimenovano "legitimiranje". Določnejše normiranje naj bi se v izpodbijani določbi nanašalo predvsem na prvi odstavek 35. člena ZPol, kjer so navedeni razlogi za ugotavljanje identitete. Vlada meni, da glede na okoliščine, navedene v prvem odstavku 35. člena ZPol, policistov sum ni zgolj njegova subjektivna ocena, temveč je podkrepljen s subjektivnimi ali z objektivnimi sumničenji. Poleg tega mora oseba še vzbujati sum, da bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje. Vlada ocenjuje, da je subjektivna navezna okoliščina, ki se nanaša na videz osebe (npr. zamaskirana oseba pred poslopjem banke vzbuja sum, da bo storila kaznivo dejanje), potrebna za učinkovito policijsko delo, saj policisti iščejo neznane sumljive osebe, za katerimi je razpisana tiralica ali drug akt iskanja. V mnenju se sklicuje tudi na primerjalnopravne ureditve (Nemčija, Avstrija, Belgija), v katerih naj bi imeli policisti pravico, da ob naveznih okoliščinah, med katerimi je tudi videz (iskane) osebe, izvedejo policijski postopek kontrole in ugotavljanja identitete. Takšnega pooblastila pa naj ne bi poznali v Združenih državah Amerike in v Združenem kraljestvu (Veliki Britaniji), kjer naj bi veljalo, da je lahko videz ena izmed okoliščin, ki ob storitvi (ali sumu storitve) deviantnega dejanja zahtevajo policijsko ukrepanje. Vlada še navaja, da v teh sistemih nimajo predpisane dolžnosti posedovanja dokumenta za dokazovanje identitete, vendar naj bi bilo v primeru, da oseba takšne listine nima s seboj, policijsko ukrepanje strožje. Meni, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo in da policija za učinkovito izvajanje varnostnih nalog potrebuje varnostno pooblastilo za ugotavljanje identitete osebe. Pri tem navaja, da je videz osebe lahko le eden izmed naveznih pogojev, ki ob pravilni razlagi in ob strokovnih usmeritvah ne bi smel dopuščati nedovoljenega ali diskriminacijskega policistovega diskrecijskega odločanja.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti vpogledalo v spisa predlagatelja št. 6.1-70/2002 – SE in št. 6.1-78/2002 – SE.

Prvi odstavek 35. člena ZPol se v celotnem besedilu glasi: "Policisti lahko ugotavljajo identiteto osebe, ki s svojim obnašanjem, ravnanjem, videzom ali zadrževanjem na določenem kraju ali ob določenem času vzbuja sum, da bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje, ter osebe nad katero izvajajo pooblastila iz 41. člena tega zakona."

Predlagatelj najprej izrecno zatrjuje, da je izpodbijana določba v neskladju z Ustavo, ker dopušča policistom ugotavljanje identitete osebe, ki zgolj s svojim "videzom" vzbuja sum, da bo izvršila, izvršuje ali je izvršila prekršek ali kaznivo dejanje. Vendar je iz njegovih navedb v zahtevi mogoče razbrati še, da je izpodbijana določba, ki sicer vsebuje še druge osebne navezne okoliščine, zaradi uporabe veznika "ali" v neskladju z Ustavo tudi zato, ker dopušča poseg le na podlagi obstoja ene izmed teh osebnih subjektivnih okoliščin, ne da bi bila podlaga za "sum" objektivno konkretizirana. Zaradi medsebojne vsebinske povezanosti vseh okoliščin, ki jih vsebuje izpodbijana določba, je Ustavno sodišče opravilo ustavnosodno presojo določbe prvega odstavka 35. člena ZPol v obsegu, kot izhaja iz obrazložitve te odločbe.