Odločba o delni razveljavitvi prvega in drugega odstavka 114. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin in o ugotovitvi, da prvi odstavek 96. člena, prvi in drugi odstavek 98. člena, prvi odstavek 100. člena ter peti in šesti odstavek 103. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin niso v neskladju z Ustavo

3564. Odločba o delni razveljavitvi prvega in drugega odstavka 114. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin in o ugotovitvi, da prvi odstavek 96. člena, prvi in drugi odstavek 98. člena, prvi odstavek 100. člena ter peti in šesti odstavek 103. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin niso v neskladju z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Informacijske pooblaščenke, na seji 5. julija 2007

Prvi in drugi odstavek 114. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin (Uradni list RS, št. 47/06) se razveljavita, kolikor določata javnost registra nepremičnin v delu, ki se nanaša na podatke o lastniku, uporabniku, najemniku in upravljavcu nepremičnine, če gre za fizično osebo.

Prvi odstavek 96. člena, prvi in drugi odstavek 98. člena, prvi odstavek 100. člena ter peti in šesti odstavek 103. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin niso v neskladju z Ustavo.

Predlagateljica izpodbija prvi odstavek 96. člena, prvi in drugi odstavek 98. člena, 100. člen, peti in šesti odstavek 103. člena in prvi odstavek 114. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju ZEN). Meni, da so določbe prvega in drugega odstavka 98. člena ZEN ter petega in šestega odstavka 103. člena ZEN v neskladju z 2., s 15. in z 38. členom Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi grobo posegala v informacijsko zasebnost kot ustavno pravico posameznika, saj predvideva prekomerno zbiranje osebnih podatkov, ki deloma niti ni razumno niti ni sorazmerno s koristjo skupnosti in splošno varnostjo v državi, ki bi bila nujna v demokratični družbi. Predlagateljica opozarja na ustaljeno ustavnosodno presojo, po kateri so posegi v pravico iz 38. člena Ustave dopustni le, če so v skladu z načelom sorazmernosti. Po mnenju predlagateljice izpodbijane zakonske določbe ne prestanejo testa sorazmernosti. Zatrjuje, da z vprašalnikom zbrani podatki oblikujejo premoženjski profil posameznika, kar odraža njegovo premoženjsko stanje, slednje pa je nedvomno osebni podatek. Predlagateljica opozarja, da zakon določa zbiranje takega števila osebnih podatkov, da je premoženjski položaj posameznika v celoti strukturiran, in ker je ta javno dostopen, omogoča enostavno zlorabo teh podatkov oziroma uporabo v nasprotju z namenom, zaradi katerega naj bi bili ti osebni podatki zbrani. Poleg tega predlagateljica opozarja, da zbrane osebne podatke vodi in shranjuje država, ki na ta način pridobi celovit in popoln pregled nad premoženjskim (nepremičninskim) stanjem posameznika. Takšna ureditev je po mnenju predlagateljice sporna predvsem zato, ker država ni določila namena zbiranja osebnih podatkov, tako da se veliko število osebnih podatkov zbira "na zalogo". ZEN po mnenju predlagateljice nima določenega namena, niti ne omogoča določljivosti namena registra nepremičnin; zato omogoča uporabo vseh zbranih osebnih podatkov za katerikoli namen, še zlasti, ker določa javnost teh podatkov. Hkrati daje veliko moč državi, ki se sproti lahko odloča, kako bo zbrane osebne podatke uporabila. Po mnenju predlagateljice opredelitev namena v šestem odstavku 103. člena ZEN ne ustreza navedenim zahtevam.

Prvemu odstavku 114. člena ZEN, ki določa javnost registra nepremičnin, predlagateljica očita neskladje z 38. členom Ustave. Opozarja na nevarnost vdorov v elektronske registre z avtomatskim prečrpavanjem podatkov z namenom nadaljnjega podatkovnega rudarjenja (t. i. "data mining"). Predlagateljica se sklicuje na stališča Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-298/04 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05 in OdlUS XIV, 77) in odločbi št. U-I-229/03 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06 in OdlUS XV, 13), iz katerih naj bi izhajalo, da je treba 83. člen Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04 in nasl. – v nadaljevanju ZVOP-1) uporabljati tudi pri prosto dostopnih javnih evidencah, ki vsebujejo osebne podatke. Po mnenju predlagateljice zakon lahko določa, da so določeni osebni podatki v javni knjigi javni, vendar se smejo uporabljati le na način, ki je v skladu z določenim ali določljivim zakonitim namenom njihovega zbiranja in obdelovanja. Predlagateljica nadalje opozarja, da tudi če je določena informacija z zakonom določena kot javna, se mora zakonodajalec vprašati, ali je nujno potrebno, da postane javna tudi identiteta posameznika ali posameznikova lastnost, ki ga dela določljivega.

Določba 100. člena ZEN je po mnenju predlagateljice v neskladju s 15. in z 38. členom Ustave. Z vidika informacijske zasebnosti je po mnenju predlagateljice nedopustno tudi združevanje podatkov v enoten register nepremičnin. Predlagateljica opozarja, da gre pri popisu za pridobivanje zelo obsežnih osebnih podatkov, ki bodo del javnega registra in dostopni na enem samem mestu. V vsakem primeru združevanja zbirk osebnih podatkov bi bilo treba pretehtati, ali cilj vzpostavitve transparentnega in pravičnega trga nepremičnin ali kateregakoli drugega namena, ki ga zakonodajalec sicer ni opredelil v zakonu, prevlada nad interesom varstva zasebnosti. Glede na število osebnih podatkov, prevzetih v register nepremičnin, ki so tudi javno dostopni, predlagateljica meni, da takšna ureditev ne ustreza načelu sorazmernosti. Izpodbijana ureditev po mnenju predlagateljice sledi "principu velikega brata" in zasleduje namen popolnega nadzora nad premoženjskim stanjem posameznika. Ker so izpodbijane zakonske določbe po mnenju predlagateljice v neskladju z 2., s 15. in z 38. členom Ustave, predlagateljica Ustavnemu sodišču predlaga, naj jih razveljavi.

Državni zbor je v odgovoru na zahtevo zavrnil očitke o neskladnosti izpodbijanih zakonskih določb z Ustavo. Pojasnjuje, da predlagateljica v zakonodajnem postopku k izpodbijanim določbam ni vložila pripomb, pač pa je imela pripombe v zvezi z nekaterimi drugimi določbami ZEN. Po stališču Državnega zbora je neutemeljeno zatrjevanje predlagateljice, da ZEN nima določenega namena niti ne omogoča določljivosti namena registra nepremičnin, to pa naj bi omogočalo uporabo vseh zbranih podatkov za katerikoli namen, še zlasti, ker določa javnost teh podatkov. Državni zbor poudarja, da je namen registra nepremičnin jasno določen že neposredno z izpodbijano določbo prvega odstavka 96. člena ZEN, saj se po tej določbi register nepremičnin kot večnamenska zbirka podatkov o nepremičninah na območju Republike Slovenije vzpostavi in vodi zaradi zagotavljanja podatkov, ki odražajo dejansko stanje nepremičnin v naravi. Po stališču Državnega zbora ima ZEN povsem jasno določen namen, tj. zakonsko ureditev evidentiranja nepremičnin, kar je razvidno že iz samega naslova zakona, pa tudi iz njegovih določb. Tudi v širšem kontekstu zakonskega urejanja nepremičnin so namen oziroma cilji ZEN in namen registra nepremičnin povsem ustrezni. Državni zbor se pri tem sklicuje na razloge za sprejem in cilje zakona, kot so opredeljeni v zakonodajnem gradivu (EPA 627-IV). Po stališču Državnega zbora gre za zakonsko določen, primeren in nujen ter vnaprej opredeljen namen registra nepremičnin. Državni zbor še opozarja, da evidentiranje nepremičnin po tem zakonu ne obsega le vzpostavitve, vodenja in vzdrževanja registra nepremičnin, temveč tudi vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje zemljiškega katastra in katastra stavb. Vendar predlagateljica iz nepojasnjenih razlogov izpodbija le določbe, ki se nanašajo na register nepremičnin in na osebne podatke v tem registru, ne izpodbija pa ustavnopravno povsem primerljive ureditve glede osebnih podatkov, ki se o lastniku, ki je fizična oseba, prevzemajo iz drugih evidenc in vpisujejo v zemljiški kataster (21. člen ZEN) in v kataster stavb (75. člen ZEN). Državni zbor ocenjuje, da niti sklicevanje na odločbe Ustavnega sodišča niti drugi razlogi ne utemeljujejo zatrjevanega neskladja izpodbijanih določb ZEN z Ustavo.

Tudi Vlada v svojem mnenju zavrača očitke predlagateljice o neskladnosti izpodbijanih zakonskih določb z Ustavo. Vlada poudarja, da je register nepremičnin nova evidenca nepremičnin, ki jo je uvedel ZEN in bo prikazovala dejansko stanje nepremičnin v Republiki Sloveniji. Namen vzpostavitve registra nepremičnin je (1) pridobiti in evidentirati podatke o vseh nepremičninah v Republiki Sloveniji, (2) zagotoviti enostavno evidentiranje dejanskega stanja nepremičnin ne glede na formalnopravne omejitve (npr. evidentiranje obstoja stavbe, ki je "črna gradnja") in (3) zagotoviti odprto, večnamensko evidenco podatkov o nepremičninah. Vlada pojasnjuje, da je namen registra nepremičnin določen v prvem odstavku 96. člena ZEN, druge namene registra nepremičnin pa so oziroma bodo določili drugi predpisi (npr. Zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin, Uradni list RS, št. 50/06 – ZMVN; Zakon o davku na promet nepremičnin, Uradni list RS, št. 117/06 – ZDPN). Po stališču Vlade gre v primeru prevzemanja podatkov o nepremičninah v register nepremičnin za primerno, učinkovito in z vidika racionalne uporabe proračunskih sredstev gospodarno pridobivanje podatkov iz drugih javnih evidenc, ki so že vzpostavljene. Kot zatrjuje Vlada, je podatek o EMŠO lastnika nepremičnine, če je ta fizična oseba, v registru nepremičnin edini osebni podatek, zato ne drži trditev, da gre za zbiranje večjega števila osebnih podatkov o posamezniku. Ker je register nepremičnin zbirka podatkov o nepremičninah na območju Republike Slovenije, tj. podatkov o zemljiščih in o stavbah oziroma delih stavb, in ne zbirka osebnih podatkov o posamezniku, Vlada meni, da je dopustno prevzemanje podatkov v register nepremičnin in da je lastnikom nepremičnin, ki so fizične osebe, zagotovljeno varstvo osebnih podatkov. Kar zadeva javnost dostopa do podatkov v registru nepremičnin (prvi odstavek 114. člena ZEN), Vlada zatrjuje, da je ta ureditev usklajena z Zakonom o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03 in nasl. – ZDIJZ), ki v 5. členu ureja načelo prostega dostopa. Po stališču Vlade so podatki, ki se vodijo v registru nepremičnin, informacije javnega značaja, razen tistih podatkov, ki so osebni podatki. Po stališču Vlade je treba za register nepremičnin zagotoviti javnost podatkov v tolikšnem obsegu, kot je zagotovljena v drugih evidencah o nepremičninah (npr. v zemljiški knjigi).

Namen zbiranja in obdelave podatkov, zbranih s popisom nepremičnin – presoja prvega odstavka 96. člena ZEN

Po prvem odstavku 96. člena ZEN je register nepremičnin večnamenska zbirka podatkov o nepremičninah na območju Republike Slovenije, ki se vzpostavi in vodi zaradi zagotavljanja podatkov, ki odražajo dejansko stanje nepremičnin v naravi. V registru nepremičnin se določijo nepremičnine iz drugega člena tega zakona(1) in evidentirajo podatki o dejanskem stanju teh nepremičnin (drugi odstavek 96. člena ZEN).

Predlagateljica meni, da je prvi odstavek 96. člena ZEN v neskladju z 38. členom Ustave, ker namen zbiranja in obdelave zbranih osebnih podatkov ni jasno določen. Po zatrjevanju predlagateljice je v ZEN zapisan namen presplošen in nedoločen, saj ne zagotavlja vezanosti podatkov na konkreten in vnaprej določen namen. Predlagateljica meni, da je z izpodbijano ureditvijo posameznik postal "objekt informacije", kar je v neskladju z 38. členom Ustave.

Ustava v prvem odstavku 38. člena kot poseben vidik zasebnosti zagotavlja varstvo osebnih podatkov. Da bi, zlasti v dobi razvite informacijske tehnologije, preprečili nevarnost posredovanja informacij o določenem posamezniku mimo njegove odločitve, Ustava (1) prepoveduje uporabo osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja, (2) zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov določa za predmet zakonskega urejanja in (3) vsakomur daje pravico, da se seznani z zbranimi osebnimi podatki, ki se nanašajo nanj, za primer zlorabe pa tudi pravico do sodnega varstva. Poseg v ustavno jamstvo varstva osebnih podatkov je dopusten v primerih, ki jih navaja tretji odstavek 15. člena Ustave. Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave je mogoče omejiti človekove pravice le v primerih, ki jih določa Ustava, ali zaradi pravic drugih. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico in temeljno svoboščino, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti).(2)

Podobne zahteve so vsebovane v Konvenciji o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo podatkov (Uradni list RS, št. 11/94, MP, št. 3/94 – v nadaljevanju MKVP) in v Direktivi 95/46/EC o varstvu fizičnih oseb pri obdelovanju osebnih podatkov in prostem prometu podatkov (Uradni list EU, št. L 281/95 – v nadaljevanju Direktiva). Poleg tega, da morajo biti osebni podatki pridobljeni in obdelani pošteno in zakonito, MKVP terja sprejem ukrepov, ki bodo zagotovili, da bodo osebni podatki shranjeni za določene in zakonite namene in da ne bodo uporabljeni na način, ki ni združljiv s temi nameni, ter da se bodo obdelovali le podatki, ki so primerni, ustrezni in niso pretirani glede na namen zbiranja (5. člen v zvezi s 4. členom). Zahteva po spoštovanju načela namenskosti zbiranja in obdelovanja osebnih podatkov izhaja tudi iz 6. člena Direktive.

Po ustaljeni ustavnosodni presoji vsako zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov pomeni poseg v ustavno pravico do varstva zasebnosti oziroma v pravico posameznika, da obdrži informacije o sebi, ker noče, da bi bili z njimi seznanjeni drugi (informacijska zasebnost). Vendar pravica do informacijske zasebnosti ni neomejena, ni absolutna. Zato mora posameznik sprejeti omejitve informacijske zasebnosti oziroma dopustiti posege vanjo v prevladujočem splošnem interesu in ob izpolnjevanju ustavno določenih pogojev. Poseg je dopusten, če je v zakonu določno opredeljeno, kateri podatki se smejo zbirati in obdelovati, za kakšen namen jih je dovoljeno uporabiti, ter če je predviden nadzor nad zbiranjem, obdelovanjem in uporabo ter varstvo tajnosti zbranih osebnih podatkov. Namen zbiranja osebnih podatkov mora biti ustavno dopusten. Zbirati se smejo le podatki, ki so primerni in nujno potrebni za uresničitev zakonsko opredeljenega namena.(3)

V skladu s 1. členom ZEN evidentiranje nepremičnin po tem zakonu obsega vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje zemljiškega katastra, katastra stavb in registra nepremičnin (1. člen ZEN). ZEN torej uvaja novo evidenco nepremičnin, tj. register nepremičnin. Kot izhaja iz odgovora Državnega zbora, je namen vzpostavitve registra nepremičnin jasno opredeljen že z izpodbijano določbo prvega odstavka 96. člena ZEN, iz katere izhaja, da gre za večnamensko zbirko podatkov o nepremičninah na območju Republike Slovenije, ki se vzpostavi in vodi zaradi zagotavljanja podatkov, ki odražajo dejansko stanje nepremičnin v naravi. Sicer pa so namen in cilji ZEN podrobneje pojasnjeni v zakonodajnem gradivu (EPA 627 – IV). Iz tega gradiva izhaja, da je register nepremičnin nova nepremičninska evidenca, ki se vzpostavi z namenom določitve in evidentiranja nepremičnin v skladu z določbami iz Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02 – SPZ) ter zagotovi večnamenska evidenca, ki bo omogočila nadgradnjo obstoječe podatkovne strukture s podatki, katere z zakonom opredeli uporabnik registra nepremičnin. Register nepremičnin je namreč javna evidenca o vseh nepremičninah, ki v evidenčnem smislu vzpostavlja nepremičnino in zagotavlja uporabo podatkov o nepremičninah za namene prostorskega razvoja, davčne politike in izvajanja statističnih opazovanj. Register nepremičnin bo vzpostavljen na podlagi obstoječih podatkov o nepremičninah in podatkov, pridobljenih s popisom. Pri tem se na novo entiteto nepremičnine omogoči tudi pripis ustreznih lastnosti te nepremičnine, predvsem njene ocenjene vrednosti po metodah množičnega vrednotenja nepremičnin, in vodenje tudi drugih podatkov, ki se vežejo na nepremičnino in ne na njene posamezne dele (zemljišča, stavbe ali dele stavb). Že po osnovni definiciji register nepremičnin omogoča pripis vrednosti nepremičnini(4) in s tem neposredno odpira možnosti za bodočo sistemsko ureditev področja obdavčenja nepremičnin kot sistemskim nadomestkom nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ter za podporo delovanja nepremičninskega sistema. Register nepremičnin naj bi zagotavljal ažurne in dejanske podatke o nepremičninah neodvisno od izvedenih vpisov podatkov o nepremičninah v javnih katastrih. To je predpogoj za odločanje in upravljanje s prostorom neodvisno od upravnih postopkov, ki velikokrat pomenijo oviro pri pridobivanju podatkov o nepremičninah. Register nepremičnin naj bi bil evidenca, v kateri bodo v Republiki Sloveniji prvič vzpostavljeni podatki o vseh nepremičninah na enoten način.

Iz zakonodajnega gradiva nadalje izhaja, da je temeljni cilj ZEN vzpostaviti tak sistem evidentiranja nepremičnin, da bodo nepremičninske evidence popolne in podatki v njih kakovostni. ZEN v skladu s sodobnimi mednarodnimi trendi in usmeritvami ter priporočili stremi k vzpostavitvi večnamenskih podatkov o nepremičninah in oblikovanju nepremičninskega sistema, ki bo zagotavljal podlago za široko uporabo podatkov za različne namene na ravni države, lokalnih skupnosti, posameznih lastnikov, investitorjev in drugih uporabnikov.