Odločba o delni razveljavitvi zakona o nacionalni stanovanjski varčevalni shemi

4124. Odločba o delni razveljavitvi zakona o nacionalni stanovanjski varčevalni shemi

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Banke Slovenije, na seji dne 13. septembra 2001

Določbi 4. člena in drugega odstavka 43. člena zakona o nacionalni stanovanjski varčevalni shemi (Uradni list RS, št. 86/00) se razveljavita.

Določbe 3., 21. in 22. člena zakona o nacionalni stanovanjski shemi niso v neskladju z ustavo in niso v neskladju z Evropskim sporazumom o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (Uradni list RS, št. 44/97, MP, št. 13/97).

Razveljavitev iz 1. točke izreka začne učinkovati en mesec po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Banka Slovenije izpodbija 3. in 4. člen, drugi odstavek 43. člena ter 21. in 22. člen zakona o nacionalni stanovanjski varčevalni shemi (v nadaljnjem besedilu: ZNSVS), saj naj bi bili v nasprotju s 152. členom ustave, ki ureja položaj centralne banke, z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena ustave) in z načeli pravne države (2. člen ustave) ter s 155. členom ustave (prepoved povratne veljave pravnih aktov).

Navaja, da je Banka Slovenije kot centralna banka v slovenskem pravnem redu ustavna kategorija (152. člen ustave). Iz tega naj bi izhajalo, da je v razmerju do ostalih vej oblasti v prirejenem in ne v podrejenem položaju. To naj bi veljalo tako v razmerju do vlade (izvršne veje oblasti) kot v razmerju do Državnega zbora (zakonodajne veje oblasti). Takšen samostojen položaj Banke Slovenije izhaja že iz 152. člena ustave, posebej pa je tak položaj poudarjen v 2. členu zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 – v nadaljnjem besedilu: ZBS). Takšen položaj naj bi potrdilo tudi ustavno sodišče v odločbi št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20).

Predlagateljica ne odreka pravice Državnemu zboru kot zakonodajalcu, da ima določen vpliv na centralno banko, saj je navsezadnje ZBS, s katerim je ustanovljena Banka Slovenije, sprejel Državni zbor (Centralna banka se ustanovi z zakonom; tretji stavek prvega odstavka 152. člena ustave). Vendar je po mnenju Banke Slovenije vpliv Državnega zbora na centralno banko omejen na samo ustanovitev centralne banke, določitev njene pristojnosti, imenovanje organov upravljanja in naknadni nadzor. Državni zbor pa naj ne bi imel pravice vplivati na delovanje centralne banke pri oblikovanju in vodenju denarne politike. To naj bi bila izključna pristojnost centralne banke. Takšna samostojnost in neodvisnost naj bi veljala za vse naloge (pristojnosti) centralne banke iz 2. člena ZBS, izhajala pa naj bi iz njenega ustavnega položaja. Izpodbijane določbe naj bi posegale v ustavni položaj centralne banke (152. člen ustave) in s tem naj bi tudi kršile ustavno načelo delitve oblasti in pravne države. Tako bi po mnenju Banke Slovenije zakonodajalec lahko, izhajajoč iz ZBS, s posebnimi zakoni določil nove pristojnosti in naloge centralni banki. Po mnenju Banke Slovenije predstavljajo take določbe posebnih (drugih) zakonov (kot primer navaja zakona, ki urejata devizno oziroma bančno poslovanje) le podrobnejšo razčlenitev pristojnosti in nalog, ki jih določa ZBS (centralnobančni zakon, sistemski zakon). Ustavno nedopustno pa naj bi bilo, če poseben (drug) zakon omeji ali celo izključi pristojnost centralne banke na področju denarne politike, ki sodi v izvirno in izključno pristojnost centralne banke. S formalnega stališča naj bi bilo to dopustno edino s sprejemom novega ali s spremembo obstoječega sistemskega zakona. Z vsebinskega stališča, glede na ustavnopravni položaj centralne banke in obvez, ki naj bi izhajale iz mednarodnih pogodb, pa do takšnih sprememb ne bi smelo priti niti s sprejemom novega sistemskega zakona ali z njegovo spremembo. Vsak zakon, ki bi vseboval določbe, na podlagi katerih bi bilo možno vplivati na dejavnost iz pristojnosti centralne banke, bi bil protiustaven, trdi Banka Slovenije.

ZNSVS naj bi bil v izpodbijanem delu (3., 4., 21. in 22. člen) protiustaven (2. člen, drugi odstavek 3. člena in prvi odstavek 152. člena ustave), saj naj bi neposredno posegal v enega temeljnih instrumentov denarne politike – obvezno rezervo, in naj bi centralni banki odvzel pristojnost na tem področju. Po mnenju Banke Slovenije je bil ZNSVS sprejet izključno z namenom, da se pri tovrstnem varčevanju ne spoštujejo pravila oziroma instrumenti, ki jih ima centralna banka na razpolago. Drugi odstavek 43. člena ZNSVS naj bi bil v nasprotju tudi s 155. členom ustave, saj predvideva, da se 4. člen zakona uporablja tudi za pogodbe, ki so jih banke sklenile na podlagi nacionalne stanovanjske varčevalne sheme, ki jo je sprejela vlada 25. 3. 1999 in 6. 4. 1999.

Banka Slovenije navaja, da naj bi bile izpodbijane določbe ZNSVS v nasprotju tudi z obvezami, ki jih je Slovenija sprejela z Evropskim sporazumom o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (v nadaljnjem besedilu: ESP) glede približevanja slovenske zakonodaje (70. člen). Izpodbijana ureditev naj bi bila v nasprotju z ureditvijo v Evropski uniji.

Banka Slovenije predlaga ustavnemu sodišču, naj do končne odločitve zadrži izvajanje izpodbijanih določb. Navaja, da bi bila v nasprotnem primeru pomembna količina bančnih vlog izvzeta iz obveznosti obračunavanja obvezne rezerve. S tem bi centralna banka izgubila možnost vodenja denarne politike, ki sodi v njeno izključno pristojnost in za katero odgovarja izključno ona. Izpodbijane določbe naj bi pomenile tudi precedens in nevarnost, da bi bila Banka Slovenije v prihodnje izpostavljena podobnim novim zahtevam s strani Državnega zbora. Po mnenju Banke Slovenije pa začasno zadržanje izpodbijanih določb ne bi povzročilo nikakršne škode in ne bi vplivalo na sklepanje pogodb. Pomenilo naj bi le, da bi banke za sredstva, ki jih skladno z ZNSVS vplačujejo varčevalci, morale še naprej izločati obvezno rezervo na poseben račun pri Banki Slovenije. S tem je Banki Slovenije omogočeno izvajanje denarne politike in uporaba ustreznih instrumentov denarne politike, ki po njenem mnenju zagotavljajo uspešno vodenje denarne politike, ki je v njeni izključni pristojnosti in odgovornosti.

Državni zbor v odgovoru navaja, da ZNSVS zasleduje ustavno določeno skrb države, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. Zakon naj bi ne posegal v ustavni položaj Banke Slovenije, saj ji daje pomembno vlogo pri vsakokratnem oblikovanju varčevalne sheme. Določitev zakonske presumpcije dolgoročnosti sredstev in s tem izvzetje iz obveznosti obračunavanja obvezne rezerve, ki jo predpisuje in določa Banka Slovenije kot enega od ukrepov vodenja denarne politike, naj bi zato ne pomenila posega v ustavni položaj Banke Slovenije in naj bi zato ne bile podane očitane protiustavnosti izpodbijanih določb ZNSVS. Meni tudi, da niso podani zakonski pogoji za začasno zadržanje izvajanja izpodbijanih določb. Podobno meni tudi vlada, ki v svoji vlogi navaja, da izpodbijane določbe ZNSVS ne posegajo v delovanje Banke Slovenije v tolikšni meri, da bi bila njena samostojnost okrnjena. Pri tem se zlasti ne strinja z navedbo Banke Slovenije, da mora biti njena samostojnost tolikšna, da ji niti zakon ne more naložiti, da bi ravnala drugače, kot je bila navajena ravnati, oziroma da ji kaj takega lahko naloži le ZBS.

Ustavno sodišče je moralo najprej odgovoriti na vprašanje, ali ima Banka Slovenije lahko položaj predlagatelja po peti alinei prvega odstavka 23. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljnjem besedilu: ZUstS). Ta namreč določa, da lahko vloži zahtevo tudi Banka Slovenije, če nastane vprašanje ustavnosti in zakonitosti v zvezi s postopki, ki jih vodi. Jezikovna razlaga te določbe najprej pove, da Banka Slovenije nima splošne predlagateljske pravice. Njena pravica je zožena. Besedna zveza "v zvezi s postopki, ki jih vodi" dopušča dve razlagi, ožjo in širšo. Po ožji razlagi bi Banka Slovenije imela pravico vložiti zahtevo za oceno ustavnosti zakona ali za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega predpisa, ki ga je dolžna uporabiti v postopku, ki ga vodi po ZBS ali drugem zakonu, ki jo za to pooblašča in če meni, da je v celoti ali v posamičnih delih protiustaven ali protizakonit. Vendar pa položaj Banke Slovenije kot centralne banke in ustavno določena samostojnost pri njenem delovanju (prvi odstavek 152. člena ustave) narekuje širšo razlago. Banka Slovenije namreč svoje pristojnosti (uravnavanje količine denarja v obtoku, skrb za splošno likvidnost bank in hranilnic, skrb za splošno likvidnost v plačilih do tujine, kontrola bank in hranilnic) izvršuje z izdajanjem predpisov in redkeje s posamičnimi ukrepi (npr. z ukrepi iz 53. člena ZBS). Zato je treba šteti, da so postopki, ki jih Banka Slovenije "vodi", ne le postopki konkretnega odločanja, temveč tudi opravljanje drugih zadev iz pristojnosti te banke, predvsem tudi sprejemanje različnih ukrepov monetarne politike, ki jih sprejema praviloma v obliki pravnih aktov. Zato je ustavno sodišče Banki Slovenije v konkretni zadevi priznalo položaj predlagatelja.

Banka Slovenije izpodbija ZNSVS, ker meni da posega v njen ustavni položaj (prvi odstavek 152. člena v povezavi s 3. členom ustave). Vsebinsko pa posegajo izpodbijane določbe zakona v pristojnost Banke Slovenije, da samostojno sprejema ustrezne ukrepe za vodenje denarne politike (uravnavanje količine denarja v obtoku), konkretno v njeno pravico določiti obvezno rezervo bank in hranilnic pri Banki Slovenije (25. in 31. člen ZBS). ZNSVS je za sredstva, ki jih v skladu z njim v banke vplačujejo državljani, izključil uporabo sklepa Banke Slovenije o obvezni rezervi bank in hranilnic (Uradni list RS, št. 80/94 in nasl.), ki ga je ta sprejela na podlagi pooblastila iz 31. člena ZBS. Izpodbijane določbe ZNSVS zato pomenijo poseg v pristojnost Banke Slovenije.