Odločba o razveljavitvi prvega, drugega in tretjega odstavka 49. člena zakona o policiji in določb 96. do 107. člena pravilnika o policijskih pooblastilih

2303. Odločba o razveljavitvi prvega, drugega in tretjega odstavka 49. člena zakona o policiji in določb 96. do 107. člena pravilnika o policijskih pooblastilih

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Državnega sveta, in v postopku za preizkus pobud Zorana Trifunoviča iz Maribora, ki ga zastopa Zoran Toplak, odvetnik v Mariboru, Rudija Pucka iz Murske Sobote, ki ga zastopa Boris Štefanec, odvetnik v Murski Soboti, in Viktorja Pintariča iz Maribora na seji dne 8. maja 2003

Prvi, drugi in tretji odstavek 49. člena zakona o policiji (Uradni list RS, št. 49/98, 66/98 – popr. in 93/01) se razveljavijo.

Določbe 96. do 107. člena pravilnika o policijskih pooblastilih (Uradni list RS, št. 51/00) se razveljavijo.

Razveljavitev iz 1. in iz 2. točke izreka začne učinkovati po enem letu od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Predlagatelj izpodbija prvi in drugi odstavek 49. člena zakona o policiji (v nadaljevanju: ZPol). Ker izvrševanje ukrepov, naštetih v prvem odstavku 49. člena zakona, odobri generalni direktor policije oziroma njegov namestnik, naj bi določbi nedopustno posegali v posameznikovo zasebnost, varovano s 35. in 37. členom ustave. Po 37. členu ustave naj bi bili posegi v zasebnost dopustni le na podlagi odločbe sodišča. Predlagatelj se sklicuje na odločbo ustavnega sodišča št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 5/98 in OdlUS VI, 158), po kateri morajo biti posegi v zasebnost določno opredeljeni v zakonu, odreditev v posamičnem primeru pa mora imeti podlago v sodni odločbi. Predlagajo razveljavitev izpodbijanih določb ZPol.

Po mnenju pobudnika Rudija Pucka je 49. člen ZPol v neskladju z načeli pravne države (2. člen ustave), ker ukrepi policije niso opredeljeni in je s tem policiji omogočeno arbitrarno ravnanje. Z "razlogi za sum" kot pogojem za odreditev ukrepov iz izpodbijane določbe naj bi bil določen prenizek prag za poseganje v posameznikove ustavne pravice. Posegi bi morali biti omejeni na določena kazniva dejanja. Izpodbijana določba naj ne bi bila v skladu z načelom sorazmernosti. V neskladju z ustavo naj bi bila tudi zaradi tega, ker je odobritev ukrepov in nadzor nad njihovim izvrševanjem zaupan izvršilni veji oblasti, ne pa sodišču. Nadalje naj bi sporni ukrepi pomenili samoovadbo, zato naj bi bili v neskladju s prepovedjo samoobdolžitve (četrta alinea 29. člena ustave). Pobudnik utemeljuje pravni interes z navedbo, da je bil zoper njega na podlagi ugotovitev, pridobljenih z ukrepom tajnega policijskega delovanja in tajnega opazovanja ter sledenja z uporabo tehničnih sredstev za dokumentiranje, uveden disciplinski postopek. Predlaga razveljavitev izpodbijane določbe ZPol.

Po mnenju pobudnika Zorana Trifunoviča naj bi 49. člen ZPol nesorazmerno posegal v svobodo komuniciranja, v človekovo osebnost in njegovo dostojanstvo in vplival na možnost njegovega svobodnega razvoja ter ga s tem spreminjal v objekt državnega ravnanja. Tako hudi posegi bi smeli biti dovoljeni le ob predhodnem obstoju utemeljenega suma in le glede taksativno naštetih kaznivih dejanj, ki predstavljajo posebno družbeno nevarnost. Ker je nadzorstvena pravica nad izvajanjem ukrepov dana državnemu tožilstvu in ne sodišču, naj bi bilo kršeno načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena ustave). Dvojno urejanje ukrepov policije v ZPol in v zakonu o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZKP) naj bi v pravni red vneslo negotovost, ki naj bi bila v neskladju z zahtevo po pravni varnosti (2. člen ustave). Zakonodajalec naj ne bi bil upošteval zahtev, ki izhajajo iz odločb ustavnega sodišča št. U-I-25/95 in št. U-I-158/95 z dne 2. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 70/98 in OdlUS VII, 56), tj. zahtevo po določni opredelitvi ukrepov in po spoštovanju načela sorazmernosti. Pobudnik utemeljuje pravni interes z navedbo, da je bila zoper njega izdana odredba za izvedbo tajnega opazovanja, ki naj bi se z namenom razkritja kaznivega dejanja davčne zatajitve izvrševala od 29. 10. 1998 do 29. 1. 1999. Predlaga, naj ustavno sodišče izpodbijano določbo razveljavi in določi učinek iz 416. člena ZKP.

Pobudnik Viktor Pintarič meni, da je 49. člen ZPol v neskladju z ustavo in z ZKP, ker naj bi generalnemu direktorju policije dajal pristojnosti, ki mu jih ne bi smel. Določba naj bi omogočala zlorabe. Prisluškovanje naj ne bi bilo dopustno, ne da bi ga predhodno odobril pristojni organ. Pravni interes utemeljuje pobudnik z navedbo, da je podatke, uporabljene v kazenskem postopku, ki teče zoper njega, policija zbirala z ukrepi iz 49. člena ZPol.

Državni zbor zavrača utemeljenost predlagateljevih očitkov. V odgovoru je navedel, da sta bila pri oblikovanju 49. člena ZPol zasledovana dva cilja: dati nujno potrebna in tudi v mednarodni praksi in teoriji sprejeta pooblastila in zagotoviti spoštovanje smernic, ki jih je v svojih odločbah navedlo ustavno sodišče. Sporni ukrepi so poznani v tujih pravnih ureditvah in praviloma urejeni z manjšo stopnjo določenosti v zakonu (npr. v ZDA, Združenem kraljestvu, Franciji, Avstriji, Nemčiji, na Nizozemskem). Glede razlogov za prikrito policijsko delovanje se Državni zbor sklicuje na mnenje vlade. Državni zbor še meni, da vsi tajni policijski ukrepi iz izpodbijane določbe ne posegajo v posameznikovo zasebnost. S tajnim policijskim opazovanjem in sledenjem z uporabo tehničnih sredstev za dokumentiranje naj bi policija opazovala in sledila samo osebe, glede katerih obstaja utemeljen sum kriminalne dejavnosti in samo na odprtem ali javnem prostoru. V tem okolju naj ne bi šlo za upravičeno pričakovanje varstva zasebnosti. Pri tajnem policijskem delovanju in tajnem policijskem sodelovanju naj bi policija s pomočjo vrinjenih policistov oziroma drugih oseb v hudodelske združbe tajno in organizirano zbirala podatke o kriminalni dejavnosti posameznih oseb. V takem primeru osumljenci z vrinjeno osebo komunicirajo s svojim soglasjem. Z uporabo prirejenih listin in identifikacijskih oznak naj bi se le prikrila identiteta vrinjenih oseb. Za take ukrepe naj ne bi bila potrebna sodna odločba. Zadostovalo naj bi, da so ukrepi določno opredeljeni v zakonu in da je zagotovljeno ustrezno varstvo pred neutemeljenim in nepotrebnim poseganjem v širše razumljeno zasebnost, ki z ustavo ni posebej in izrecno varovana. Izpodbijana določba naj bi bila v skladu z 12. členom Splošne deklaracije o človekovih pravicah, z 8. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP) in s 17. členom Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71 – MPDPP).

Tudi vlada meni, da prvi in drugi odstavek 49. člena ZPol nista v neskladju s 35. členom in s 37. členom ustave. Določbi naj bi bili oblikovani z namenom, da se policiji zagotovijo učinkovita pooblastila za odkrivanje in pregon kaznivih dejanj. Uporaba prikritih oblik policijskega delovanja je v zadnjih treh oziroma štirih desetletjih porasla. Razlog naj ne bi bil le v porastu organizirane kriminalitete, temveč predvsem v spremenjenih oblikah kriminalne aktivnosti, v spremenjenih usmeritvah kriminalne politike posameznih držav, v povečanem sodnem nadzoru nad tradicionalnimi policijskimi pooblastili, v spremenjenem odnosu državljanov do policije in državne avtoritete nasploh, v razvoju tehnologije za komuniciranje in nadzorovanje in v globalizaciji sveta v ekonomskem, finančnem, komunikacijskem in "kriminalnem" smislu. Izpodbijani določbi naj bi upoštevali odločbi ustavnega sodišča št. U-I-158/95 in št. U-I-25/95. V teh odločbah naj bi ustavno sodišče razlikovalo med posebej varovanima oblikama zasebnosti (36. in 37. člen ustave) in med "splošnim" varovanjem zasebnosti, ki naj bi temeljilo v 34. členu ustave. Le za posege v nedotakljivost stanovanja in v komunikacijsko tajnost naj bi ustava zahtevala sodno odločbo. Posegi v "splošno" zasebnost naj bi bili dopustni ob spoštovanju načela sorazmernosti. Ukrepi iz 49. člena ZPol naj bi bili manjše intenzitete v primerjavi s tistimi, ki zahtevajo predhodno sodno kontrolo. Nekateri se izvajajo samo na javnih oziroma odprtih prostorih; pri drugih je podano soglasje prizadete osebe. Z 49. členom ZPol naj bi bilo odpravljeno podvajanje policijskih ukrepov po prejšnji ureditvi v ZKP in v zakonu o notranjih zadevah (Uradni list SRS, št. 28/80 in nasl. ter Uradni list RS, št. 19/91 in nasl. – v nadaljevanju: ZNZ). S strani treh organov naj bi bil zagotovljen celovit nadzor. Ukrep tajnega opazovanja in sledenja ter tajnega delovanja in sodelovanja odreja generalni direktor policije kot strokovni organ. Uporabo prirejenih listin in identifikacijskih oznak in navidezni odkup ter temu podobne ukrepe, s katerimi se pogosto kombinirajo omenjeni policijski ukrepi, dovoli državni tožilec. Za snemanje in prisluškovanje pogovorom, ki prav tako pogosto spremljajo policijske ukrepe, je potrebna sodna odločba. Zakon določa, da protipravno pridobljeni dokazi ne smejo biti uporabljeni v kazenskem postopku. Varstvo proti zlorabam naj bi predstavljali tudi zahteva po subsidiarni uporabi spornih ukrepov, zahteva po pisni in obrazloženi odredbi, s katero se ti ukrepi dovolijo, in njihovo periodično podaljševanje. Zaradi raznolikosti primerov v praksi naj ukrepov ne bi bilo mogoče natančneje opredeliti v zakonu. Vlada še meni, da bi razveljavitev izpodbijanih določb potisnila policijo v nemogoč položaj pri zatiranju (predvsem) organiziranega kriminala in da bi s tem postala vprašljiva uporabna vrednost ukrepov, ki jih ureja ZKP in ki se pogosto in nujno kombinirajo z ukrepi iz 49. člena ZPol.

Po drugem odstavku 162. člena ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka pred ustavnim sodiščem, če izkaže svoj pravni interes. Pravni interes za vložitev pobude je po drugem odstavku 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) podan, če izpodbijani predpis neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.

V zadevi št. Up-69/01, v kateri je ustavno sodišče obravnavalo ustavno pritožbo Zorana Trifunoviča, je bilo ugotovljeno, da kazenski postopek, ki teče zoper njega, in s katerim pobudnik utemeljuje pravni interes v obravnavani zadevi, še ni končan. Ob upoštevanju trditve, da bodo v kazenskem postopku uporabljeni izsledki tajnega opazovanja, izvedenega na podlagi 49. člena ZPol, je pobudnikov pravni interes za odločitev o pobudi podan.

Ker so vsi očitki, ki jih predlagatelj in pobudniki naslavljajo na 49. člen ZPol, vsebovani že v zahtevi Državnega sveta in v pobudi Zorana Trifunoviča, ustavno sodišče ni posebej ugotavljalo, ali imata tudi pobudnika Viktor Pintarič in Rudolf Pucko še pravni interes za odločitev o zadevi. Izjema je le zatrjevanje pobudnika Pucka, da izpodbijana določba krši prepoved samoobdolžitve. Ker očitek ni obrazložen in je kot tak le pavšalen, ustavno sodišče njegove utemeljenosti ni moglo presoditi.

Ustavno sodišče je v preostalem delu pobude sprejelo, jih zaradi skupnega obravnavanja in odločanja pridružilo zahtevi Državnega sveta in glede na izpolnjene pogoje iz 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

Izpodbijani 49. člen ZPol predstavlja odziv zakonodajalca na odločbi ustavnega sodišča št. U-I-25/95 in št. U-I-158/95. Z odločbo št. U-I-25/95 je ustavno sodišče z odložilnim učinkom razveljavilo 150. do 156. člen tedaj veljavnega ZKP. Določbe so urejale pogoje in postopek za odreditev prisluškovanja telefonom, prisluškovanja v prostoru, tajnega policijskega sodelovanja, tajnega opazovanja in sledenja ter slikovnega snemanja, navideznega odkupa predmetov, navideznega podkupovanja in dostopa do računalniškega sistema banke ali druge pravne osebe, ki se ukvarja z gospodarsko dejavnostjo. Predmet presoje so bili obe obliki prisluškovanja, navidezni odkup predmetov ter navidezno podkupovanje in pogoji ter postopek odrejanja vseh ukrepov, urejenih v 150. členu ZKP. Ustavno sodišče je odločilo, da ti ukrepi sami po sebi niso v neskladju z ustavo, protiustavna pa je njihova ureditev v ZKP. Izhajalo je s stališča, da se ukrepi razlikujejo glede na način zbiranja podatkov (s tehničnimi sredstvi, prek tajnih sodelavcev) in da zato posegajo v različne ustavne pravice in različno intenzivno. Glede prisluškovanja je zavzelo stališče, da morajo biti za njegovo dopustnost podane predpostavke iz drugega odstavka 37. člena ustave. V zvezi z drugimi ukrepi je odločilo, da mora zakonodajalec opraviti enako tehtanje kot glede prisluškovanja in s tem med njimi vzpostaviti ustrezno hierarhijo. To pomeni, da mora opredeliti kazniva dejanja, glede katerih so ti ukrepi dopustni, zvišati stopnjo suma, ki mora biti podana za izvedbo ukrepov, ter opredeliti merila in situacije, v katerih je izvedba ukrepa dopustna, ker dokazov ne bi bilo mogoče zbrati na drug način.

Z odločbo št. U-I-158/95 sta bila z odložilnim učinkom razveljavljena 11. člen in 19.a člen ZNZ, kolikor sta se nanašala na izvajanje posebnih operativnih metod in sredstev dela iz 1. in 2. točke drugega odstavka 19.a člena zakona.1 Ker sta bili navedeni zakonski določbi razveljavljeni že zaradi tega, ker nista bili v skladu z načelom legalitete, ustavno sodišče ni presojalo, v katero izmed ustavnih pravic, določenih v 34. do 38. členu ustave, posegajo posamezni izmed ukrepov. Ker je navedeni določbi ZNZ razveljavilo že zaradi njunega neskladja z načelom legalitete, je ugotovilo le, da sporni ukrepi posegajo v posameznikove ustavne pravice. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je izpodbijana zakonska ureditev že v načelu presplošna in da iz ureditve same ni razvidno, da bi zakonodajalec opravil tehtanje ustavnih dobrin in ugotovil nujnost uzakonjenih posegov v ustavne pravice. Navedlo je, da morajo biti ukrepi natančno določeni v zakonu in da se določitev njihove vsebine ne sme prepustiti drugemu organu. Ureditev mora biti tako podrobna, da preprečuje arbitrarnost državnih organov in zlorabe uporabljenih ukrepov. Ker se ukrepi razlikujejo glede na način zbiranja podatkov in ker posegajo v različne ustavne pravice ter z različno stopnjo intenzivnosti, terjajo vsak zase samostojno opredelitev in natančno ureditev. Ustavno sodišče je opozorilo, da so metode različne že glede na način zbiranja podatkov, da posledično posegajo v različne ustavne pravice in da je različna tudi intenziteta poseganja. Zakonodajalcu je bilo naloženo, da vsak ukrep policije uredi tako, da ne bo možna arbitrarnost in da bo zadoščeno pogojem, ki jih za poseg v posamezne ustavne pravice določa ustava. Hkrati je bil zakonodajalec dolžan razmejiti med ukrepi, ki jih ureja ZKP, in ukrepi po policijskem zakonu.

Upoštevaje obe navedeni odločbi ustavnega sodišča je Državni zbor na novo uredil prikrite preiskovalne ukrepe2 v ZKP (21. člen zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kazenskem postopku, Uradni list RS, št. 72/98 – ZKP-A) in v ZPol (49. člen). Glede na to, kateri organ je pristojen za odločanje o odreditvi posameznega ukrepa, jih je mogoče razdeliti v tri sklope: prve dovoljuje generalni direktor policije, druge državni tožilec, tretje (preiskovalni) sodnik. Skupno vsem ukrepom je, da se smejo odrediti ob spoštovanju načel subsidiarnosti in sorazmernosti, za določen čas, ob določeni stopnji suma, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, glede določenih kaznivih dejanj ter s pisno in obrazloženo odločitvijo pristojnega organa. Glede dokazne vrednosti rezultatov prikritih ukrepov ni razlik (četrti odstavek 154. člena ZKP in četrti odstavek 49. člena ZPol).