Odločba o razveljavitvi 14. člena Zakona o žrtvah vojnega nasilja in o zavrnitvi pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 36., 177. in 276. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter 8. in 19. člena Zakona o žrtvah vojnega nasilja

3005. Odločba o razveljavitvi 14. člena Zakona o žrtvah vojnega nasilja in o zavrnitvi pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 36., 177. in 276. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter 8. in 19. člena Zakona o žrtvah vojnega nasilja

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Franca Bastla iz Gornjega Grada, na seji dne 30. junija 2005

člen 14 Zakona o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 63/95, 8/96, 44/96, 70/97, 43/99, 28/00, 64/01, 110/02, 3/03 – popr. in 18/03 – uradno prečiščeno besedilo) se razveljavi.

Razveljavitev začne učinkovati po poteku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do spremembe zakonske določbe iz 1. točke izreka oziroma najkasneje do izteka roka iz 2. točke izreka Zavod o zahtevi za priznanje pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji odloča na način, kot izhaja iz 20. točke obrazložitve te odločbe.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 8. in 19. člena Zakona iz 1. točke se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 36., 177. in 276. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/00, 124/00, 109/01, 108/02, 26/03 – uradno prečiščeno besedilo, 135/03, 20/04 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrne.

Pobudnik izpodbija 36., 177. in 276. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ-1) ter 8., 14. in 19. člen Zakona o žrtvah vojnega nasilja (v nadaljevanju: ZZVN). Meni, da so izpodbijane določbe ZZVN nejasne in nedoločne ter v neskladju z določbami ZPIZ-1. Navaja, da Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju: Zavod) pri odločanju o priznanju pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji (14. člen ZZVN) glede izpolnjevanja starostnega pogoja uporabi 36. člen ZPIZ-1, ki določa minimalne pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Takšno ravnanje po njegovem mnenju nima podlage niti v navedenih določbah ZZVN niti v določbah II. poglavja ZPIZ-1, med katere je uvrščen tudi 36. člen. Meni, da so zaradi nejasnosti navedenih določb, njihove razlage in izvajanja kršeni 2., 14., 22. in 50. člen Ustave. Da Zavod pri odločanju o priznanju pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji uporablja 36. člen ZPIZ-1, je razvidno tudi iz razlage z dne 27. 1. 2004, ki jo je podal na pobudnikovo zahtevo. Ker je bil pobudnik zaradi takšne razlage ZZVN prikrajšan za pravice, ki jih ta zakon daje, predlaga, naj Ustavno sodišče odloči o pobudi in če bo ugotovilo, da je izpodbijana razlaga ZZVN in ZPIZ-1 nezakonita in neustavna, odloči tudi o zahtevkih, ki jih je podal pred Zavodom. Sprašuje še, ali lahko glede na prakso izvajanja ZZVN uveljavi pravice iz 20. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 135/03 – v nadaljevanju: ZPIZ-1E). Meni, da je prvi odstavek 177. člena ZPIZ-1 v neskladju z 2., s 14., z 22. in s 50. členom Ustave, ker v primeru, ko zavarovanec izpolnjuje pogoje za pridobitev več pokojnin iz obveznega zavarovanja, Zavoda ne zavezuje, da ponudi alternativne izračune pokojnin. Ustavnemu sodišču predlaga, naj presodi tudi o pravnomočnih odločbah Zavoda o priznanju pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji, ki so bile sprejete na omenjeni neustavni zakonski podlagi. Meni še, da prvi odstavek 276. člena ZPIZ-1 krši 2., 14., 22., 26. in 34. člen Ustave, ker ne vsebuje kriterijev in meril v zvezi z odškodninsko odgovornostjo Zavoda, ko pri opravljanju svoje dejavnosti ali v zvezi z njo zavarovancem povzroči škodo. Ustavnemu sodišču predlaga, naj odloči o odškodninski odgovornosti Zavoda v primerih, ko je pri odločanju o pravici do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji po ZZVN uporabil 36. člen ZPIZ-1.

Državni zbor meni, da pobudnik pri svoji argumentaciji izhaja iz napačne razlage pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji, kot jo določa 14. člen ZZVN. Priznava, da je samo besedilo določbe nekoliko nerodno, vendar je iz zakonodajnega gradiva za sprejem ZZVN razbrati, kakšen je namen te določbe, ki za pristojno ministrstvo pri sprejemanju in poznejšem izvajanju te določbe nikoli ni bil nejasen. Zato je to ministrstvo skladno z namenom te določbe Zavodu kot izvajalcu pri uveljavljanju pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji tudi pojasnilo to določbo skladno z njenim namenom in se ta ves čas izvršuje enako in skladno s tem namenom. Meni še, da pri upoštevanju le jezikovne razlage besedilo drugega odstavka 14. člena ZZVN, ki se glasi: "Starostna meja za pridobitev pravice do pokojnine po prejšnjem odstavku se zniža za toliko časa…", najprej res navede na sklepanje, da se znižuje starostna meja, kot je omenjena v prvem odstavku, na kar sklepa tudi pobudnik. Ob natančnejši razčlenitvi in zlasti ob uporabi zgodovinske razlage pa ima ta določba naslednji pomen: sklicevanje na pokojnino po prvem odstavku 14. člena ZZVN predstavlja splošno sklicevanje na več načinov upokojitve pod ugodnejšimi pogoji, ki so natančneje opredeljeni v tem odstavku. Besedilo "starostna meja" se torej nanaša na tri vrste pokojnin, kot so opredeljene po splošnih predpisih. Iz obrazložitve druge obravnave predloga ZZVN tudi izhaja, da se starostna meja za pridobitev pravice po 14. členu upravičencem zniža za ves čas trajanja nasilnega dejanja ali prisilnega ukrepa, vendar največ za tri leta. Meni še, da zapis drugega odstavka ne preprečuje take razlage, kot jo ves čas zastopa pristojno ministrstvo in v nadaljevanju: tudi Zavod kot izvajalec, ker je smiselna in v zakonodajnem postopku ni bila problematizirana. Dodaja še, da je praksa izvrševanja izpodbijanih določb ZZVN in ZPIZ-1 zagotovila njihovo usklajeno izvrševanje in s tem odpravila takšno neusklajenost med zakoni, ki bi sicer lahko pomenila neskladje z načelom pravne države (2. člena Ustave). S tem so bile možnosti različnih razlag na podlagi veljavnega zapisa odpravljene. Izvršilna oblast v okviru svojih pristojnosti pri izvrševanju zakonov te tudi vedno razlaga, pri čemer mora seveda ostati v okviru pomenov in namenov zakonskih določb.

Vlada in Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve menita, da je uporaba splošnih predpisov o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (36. člena ZPIZ-1) v 14. členu ZZVN, čeprav niso izrecno omenjeni, predvidena. Navajata, da 14. člen ZZVN v prvem odstavku določa starost in pokojninsko dobo kot pogoj za pridobitev pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji, po drugem odstavku pa se starostna meja za pridobitev pravice zniža za toliko časa, kolikor je trajalo nasilno dejanje ali prisilni ukrep, vendar največ do omejitev iz prejšnjega odstavka. Iz navedenega naj bi sledilo, da so starostni pogoji iz prvega odstavka 14. člena minimalni pogoji za upokojitev pod ugodnejšimi pogoji oziroma spodnje starostne meje, do katerih lahko seže znižanje starosti za pridobitev pravice do pokojnine, določene v splošnih predpisih. To naj bi izhajalo iz besedila "vendar največ do omejitev iz prejšnjega odstavka". Zniževanje starosti, določene v prvem odstavku, zato ne pride v poštev. Izhodišče naj bi bila starost, določena v 36. členu ZPIZ-1 ali drugi ustrezni določbi tega zakona. Menita še, da določbe ZPIZ-1 in ZZVN niso v medsebojnem neskladju. Kar zadeva določanje pogojev za upokojitev, je ZPIZ-1 lex generalis, ZZVN pa lex specialis. Pri tem ZPIZ-1 postavlja določene omejitve tudi pri ureditvi upokojevanja po posebnih predpisih. Tako lahko po 154. členu ZPIZ-1 posamezne kategorije zavarovancev v primerih in na način, določen v posebnih zakonih, izjemoma pridobivajo in uveljavljajo pravico do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji. Ne glede na določbe posebnih zakonov pa zavarovanec ne more uveljaviti starostne pokojnine pred dopolnitvijo 55 let starosti in 35 let pokojninske dobe (moški) oziroma 53 let starosti in 33 let pokojninske dobe (ženske). Postopen prehod na omenjene pogoje minimalne starosti in minimalne pokojninske dobe je določen v 404. členu ZPIZ-1. Z drugim odstavkom 69. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/01 – v nadaljevanju: ZPIZ-1C) je bilo določeno, da se te določbe ne uporabljajo med drugim za zavarovance, ki uveljavljajo pokojnino pod ugodnejšimi pogoji po ZZVN. Za žrtve vojnega nasilja torej v celoti, brez omejitev, velja ureditev, uzakonjena v 14. členu ZZVN. Z 20. členom ZPIZ-1E je bilo zavarovancem – žrtvam vojnega nasilja, ki zaradi veljavnosti določbe 404. člena ZPIZ-1 niso mogli pridobiti navedene pravice, omogočeno, da vložijo zahtevek za pridobitev pravice do pokojnine po ZZVN, če so zanjo v obdobju od 1. 1. 2000 do 31. 12. 2001 izpolnili predpisane pogoje. Pokojnina pripada od dneva izpolnitve pogojev oziroma od prvega naslednjega dne po prenehanju zavarovanja.

Zavod meni, da je besedilo izpodbijane določbe 14. člena ZZVN brez dodatnih pojasnil v resnici nerazumljivo in neizvedljivo. Pripravljavec zakona je po njegovem sprejetju pojasnil, da je s sprejeto določbo 14. člena ZZVN dejansko želel, da se določeni kategoriji žrtev vojnega nasilja omogoči upokojitev pod milejšimi pogoji, kot so določeni v splošnih predpisih, vendar pa ne pod pogoji, kakršni so veljali za uveljavitev pravice do starostne in predčasne pokojnine po pred tem veljavnih splošnih predpisih. Pogoji, zapisani v prvem odstavku 14. člena ZZVN, so zato mišljeni kot spodnja meja starosti, do katere lahko seže znižanje starosti za pridobitev pravice do pokojnine po splošnih predpisih. Takšna razlaga namena pripravljavca Zakona izhaja iz mnenja Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 591-03/3-93, 591-03/4-93 z dne 8. 1. 1996. Takšno smiselno razlago je Zavod uporabil pri izvajanju izpodbijane določbe, sodna praksa jo je potrdila. Glede 177. člena ZPIZ-1 meni, da je njegov namen dvojen. Zavarovanec, ki je v Republiki Sloveniji pridobil pravico do dveh ali več pokojnin iz obveznega zavarovanja, lahko uživa le eno. Izbira je prepuščena zavarovancu. Ta določba Zavoda ne zavezuje, da po uradni dolžnosti seznanja zavarovanca z možnostmi, ki jih ima, lahko pa mu na njegovo zahtevo ugotovi možne višine vseh pokojnin, do katerih je upravičen, in ga z njimi seznani.