Odločba o razveljavitvi drugega odstavka 254. člena, tretjega odstavka 292. člena in dela drugega stavka drugega odstavka 292. člena poslovnika Državnega zbora ter o ugotovitvi, da zakon o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora ter prodajaln ni bil razglašen in objavljen v skladu z ustavo ter zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati

2810. Odločba o razveljavitvi drugega odstavka 254. člena, tretjega odstavka 292. člena in dela drugega stavka drugega odstavka 292. člena poslovnika Državnega zbora ter o ugotovitvi, da zakon o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora ter prodajaln ni bil razglašen in objavljen v skladu z ustavo ter zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Nove stranke, Ljubljana, ki jo zastopata sopredsednik Gorazd Drevenšek in tajnik Blaž Babič, na seji dne 14. junija 2001

Razveljavijo se določbe drugega odstavka 254. člena in tretjega odstavka 292. člena poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94, 3/95 – popr., 28/96, 26/97, 46/00, 3/01, 9/01 in 13/01) ter del drugega stavka drugega odstavka 292. člena poslovnika Državnega zbora, ki se glasi: "razen v primeru iz drugega odstavka 254. člena tega poslovnika ali v primeru, če je v 7 dneh po sprejemu zakona dobil zahtevo Državnega sveta, naj Državni zbor o zakonu še enkrat odloča".

Zakon o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (Uradni list RS, št. 13/01) ni bil razglašen in objavljen v skladu z ustavo, zato ni začel veljati in se ne sme uporabljati.

Druga točka tega izreka se izvrši na način, določen v 50. do 54. točki obrazložitve te odločbe.

Ta odločba začne učinkovati naslednji dan po vročitvi Državnemu zboru.

Pobudnica izpodbija postopek sprejemanja zakona o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora teh prodajaln (v nadaljevanju: ZPPCPEU). Navaja, da je bil izpodbijani zakon sprejet po postopku, ki je v nasprotju z ustavo in z zakonom o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZRLI). Pobudnica zatrjuje kršitev 1. člena ustave (načelo demokratičnosti), 2. člena ustave (načelo pravne države) in 3. člena ustave (načelo ljudske suverenosti), 44. člena ustave (sodelovanje pri upravljanju javnih zadev), drugega odstavka 90. člena ustave (zakonodajni referendum) in 91. člena ustave (razglasitev zakona) ter kršitev drugega in tretjega odstavka 21. člena ZRLI. Pobudnica izpodbija tretji odstavek 292. člena poslovnika Državnega zbora (v nadaljevanju: PoDZ), predlagala pa je tudi, naj ustavno sodišče začne oceno ustavnosti drugega odstavka 254. člena PoDZ po načelu koneksitete. Pobudnica je predlagala zadržanje izvrševanja ZPPCPEU do končne odločitve ustavnega sodišča.

Pobudnica navaja, da so izpodbijane določbe PoDZ ustavno sporne, saj vsem pooblaščenim subjektom onemogočajo oziroma bistveno otežujejo vlaganje pobude oziroma zahteve za razpis naknadnega referenduma, ker skrajšujejo zakonski rok za vložitev navedene zahteve oziroma pobude. Meni, da je treba najprej presoditi ustavnost navedenih določb PoDZ, saj so bistvene kršitve pri postopku sprejemanja ZPPCPEU prav posledica določbe tretjega odstavka 292. člena PoDZ, ki zahteva, da se zakon takoj pošlje v razglasitev v primeru ponovnega odločanja DZ na podlagi suspenzivnega veta. Po mnenju pobudnice navedene določbe PoDZ in posledično postopek sprejemanja ZPPCPEU pomenijo kršitev ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena ustave in drugega odstavka 90. člena ustave.

Pobudnica navaja, da je dne 28. 2. 2001 vložila pobudo volilcem za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis potrditvenega zakonodajnega referenduma o ZPPCPEU. Navaja, da je pobudo vložila na podlagi 21. člena ZRLI v sedmih dneh po sprejemu zakona, da je pobuda vsebovala zahtevano število podpisov in opredeljeno besedilo referendumskega vprašanja z obrazložitvijo. Navaja, da je bil ZPPCPEU razglašen dne 22. 2. 2001 in objavljen v Uradnem listu dne 28. 2. 2001. Z aktom predsednika Državnega zbora št. 005-02/97-8/8 z dne 2. 3. 2001 je bila njena pobuda zavrnjena z obrazložitvijo, da so vlagatelji zamudili zakoniti rok za vložitev pobude.

Pobudnica nasprotuje stališču, ki je bilo sprejeto pri odločitvi o zavrnitvi njene pobude za razpis referenduma, da tudi v primeru, ko Državni svet vloži suspenzivni veto in Državni zbor nato ponovno odloča o zakonu in ga sprejme, rok sedmih dni za vložitev pobude za razpis referenduma iz 21. člena ZRLI začne teči že od "prvega" sprejema zakona v Državnem zboru in ne šele od dne, ko Državni zbor na podlagi suspenzivnega veta ponovno odloča o zakonu. Po mnenju pobudnice je takšno stališče nezdružljivo z vsemi načeli prava človekovih pravic in z načeli dobroverne razlage prava. Poudarja, da pri razlagi prava ni sprejemljivo sprejeti za človekove pravice zožujočo razlago.

Pobudnica meni, da je bila njena pobuda za razpis referenduma o ZPPCPEU vložena pravočasno, torej v roku sedmih dni po sprejemu zakona, ki je bil zaradi vložitve suspenzivnega veta s strani Državnega sveta sprejet šele po ponovnem odločanju Državnega zbora. Meni, da za razlikovanje med dvema različnima pojmoma sprejetja zakona ni nobene podlage in da sporno stališče Državnega zbora ni sprejemljivo ne upoštevajoč jezikovno metodo razlage ne teleološko in ne sistematično metodo razlage predpisov. Po mnenju pobudnice je pojem sprejetja zakona en sam, nanj pa pravni red veže posamezne pravne posledice. Pobudnica navaja, da je bistvo instituta suspenzivnega veta prav suspenz učinka sprejetja zakona. Dodaja, da se instituti, ki jih ima za sodelovanje v zakonodajnem postopku na voljo Državni svet, ne izključujejo, temveč se lahko tudi kumulirajo, tako da Državni svet pri izražanju svojega nestrinjanja z določenim zakonom, ki ga sprejema Državni zbor, najprej uporabi milejše sredstvo (suspenzivni veto) in če to ne zadošča, šele nato uporabi ostrejše sredstvo (zahteva za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma). Pobudnica ugotavlja, da takšne logične razlage ne omogoča sporno stališče Državnega zbora, po katerem rok sedmih dni za vložitev pobude (in torej tudi za vložitev zahteve) za razpis referenduma začne teči že od prvega sprejema zakona v Državnem zboru.

Nadalje je po mnenju pobudnice razlikovanje med dvema pojmoma sprejetja zakona tudi v nasprotju z načeloma pravne določenosti in predvidljivosti ter zaupanja v pravo, saj nikakor ni utemeljeno na naravi stvari in zato povprečnemu naslovniku norme ni jasno razvidno. Po mnenju pobudnice je veljavna normativna ureditev posegov v zvezi s postopki z referendumom nezadovoljiva in podnormirana, takšna pravna praznina pa omogoča arbitrarnost Državnemu zboru, zato bi bilo treba zakonodajalcu naložiti, da ustrezno zakonsko uredi takšne posege. Pobudnica še navaja, da je sprožila upravni spor za varstvo svojih pravic v zvezi s pobudo za razpis referenduma o ZPPCPEU, vendar gre po mnenju pobudnice za očitno pravno neučinkovito pravno sredstvo. Navaja, da je vložila tožbo zoper ukaz o razglasitivi in zoper objavo ZPPCPEU, ki je bila zavržena, in tožbo zoper akt predsednika Državnega zbora št. 005-02/97-8/8 z dne 2. 3. 2001, ki je bila zavrnjena, zoper odločitvi upravnega sodišča pa je vložila tudi pritožbi, o katerih vrhovno sodišče še ni odločilo.

Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 28. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) Državnemu zboru dne 28. 5. 2001 poslalo pobudo Nove stranke in sklep ustavnega sodišča št. U-I- 104/01 z dne 28. 5. 2001, s katerim je začelo postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 254. člena in tretjega odstavka 292. člena PoDZ ter za oceno ustavnosti ZPPCPEU, in mu določilo rok 14 dni za odgovor. V postavljenem roku, ki se je iztekel dne 11. 6. 2001, predsednik Državnega zbora ni poslal odgovora Državnega zbora v skladu z 299. in 300. členom PoDZ. Dne 7. 6. 2001 je ustavno sodišče prejelo podatke in pojasnila Državnega zbora, ki jih je, sklicujoč se na 301. člen PoDZ, poslal sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve po poprejšnji obravnavi na komisiji za poslovnik.

V teh pojasnilih Državni zbor navaja, da določba tretjega odstavka 292. člena PoDZ velja v nespremenjenem besedilu že od njegove uveljavitve dalje in se ni kazala kot sporna. Pri razpravah v postopku priprave PoDZ je bilo izraženo, da naj se glavna postopkovna vprašanja v zvezi z referendumom uredijo s posebnim zakonom. Državni zbor navaja, da Državni svet glede na svoj z ustavo določen položaj nima vloge drugega doma in da je posredni udeleženec zakonodajnega postopka, zato Državni zbor ob ponovnem odločanju o že sprejetem zakonu zaradi suspenzivnega veta o zakonu le še odloča, ne pa več razpravlja. Glede določbe drugega odstavka 254. člena PoDZ Državni zbor navaja, da je bila vključena v PoDZ v okviru tretje obravnave predloga PoDZ iz praktičnih razlogov, da ne bi bilo po nepotrebnem treba čakati sedem dni v povezavi z razglasitvijo in objavo zakona. Navaja, da je bil ZRLI sprejet leta 1994, torej kasneje kot PoDZ, zato se je za vprašanja, povezana z referendumom, uporabljal ZRLI po pravilu prevlade kasnejšega predpisa in posebnega predpisa ter je s tem prišlo do opustitve uporabe drugega odstavka 254. člena PoDZ.

Po mnenju Državnega zbora ureditev v tretjem odstavku 292. člena PoDZ s problematiko referenduma ni neposredno povezana, saj ureja vprašanje razglasitve zakona v zvezi s postopkom ponovnega odločanja. Slednji je urejen v določbah od 205. do 207. člena PoDZ kot poseben postopek, ki je urejen v okviru poglavja o zakonodajnem postopku zato, ker se tiče zakonov in "ne pomeni, da se tiče zakonodajnega postopka, ko zakon nastane". Ureditev po tretjem odstavku 21. člena ZRLI je po mnenju Državnega zbora neodvisna od navedene poslovniške ureditve, obe ureditvi pa se lahko skladno izvajata na ustavno nesporen način. Državni zbor meni, da je v primeru, ko Državni svet zahteva od Državnega zbora, da o zakonu ponovno odloča, najprej treba opraviti to odločanje, nato pa se glede zakona, ki ga je Državni zbor na ponovnem odločanju podprl, izvede še v ZRLI predpisan postopek v zvezi s pobudo za zbiranje podpisov, pri čemer rok za zbiranje podisov teče od tedaj dalje, ko je Državni zbor odpravil ustavno oviro, torej zavrnil suspenzivni veto, vendar pod predpostavko, da je v zakonitem roku sedmih dni po sprejemu zakona pobuda za zbiranje podpisov volivcev že vložena. Državni zbor navaja, da takšna razlaga sledi tudi položaju Državnega sveta, saj mu omogoča, da v ustavnem roku sedmih dni vloži zahtevo za ponovno odločanje, v istočasno potekajočem zakonitem roku sedmih dni pa lahko na podlagi ZRLI vloži še svojo zahtevo za naknadni zakonodajni referendum. Po mnenju Državnega zbora določba tretjega odstavka 292. člena PoDZ ne preprečuje uveljavljanja pravice do zakonodajnega referenduma, saj se postopek izvaja neposredno na podlagi ZRLI in ne na podlagi PoDZ. Dodaja, da predlog novega PoDZ določbe sedanjega drugega odstavka 254. člena PoDZ ne vsebuje več, sedanjo določbo 292. člena PoDZ pa dopolnjuje s položajem, ki nastane na podlagi ZRLI.

Državni zbor navaja, da uporabljena interpretacija določbe drugega odstavka 21. člena ZRLI nikomur od zakonitih predlagateljev ne jemlje pravice izvrševati z ustavo določene pravice do soupravljanja pri javnih zadevah in sprožitve zakonodajnega referenduma, saj so vsi imeli na voljo možnost sprožitve predhodnega referenduma in tudi naknadnega referenduma v roku sedmih dni po sprejetju zakona, ki pa je pobudnica ni uporabila. Nadalje navaja stališče, da odložni veto ne more pomeniti začetka posebne, torej četrte faze zakonodajnega postopka, ker ima redni zakonodajni postopek tri faze, zakonskega besedila pa po vložitvi veta ni mogoče več spreminjati.

Državni zbor še navaja, da iz določbe prvega odstavka 91. člena ustave jasno izhaja, da je s "sprejemom" mišljen sprejem zakona v zakonodajnem postopku, torej v zadnji fazi z glasovanjem o predlogu zakona v celoti in da je to določbo treba upoštevati tudi pri tolmačenju 21. člena ZRLI. V tej zvezi se sklicuje na stališče dr. Kaučiča,1 da bi bilo smiselno, da bi rok za vložitev zahteve oziroma pobude za naknadni referendum pričel teči šele po preteku roka za vložitev veta, saj se lahko zgodi, da zakon pri ponovnem odločanju ne bi bil sprejet, zato o njem ne bi bilo več mogoče zahtevati naknadnega referenduma, in k temu dodaja, da s tem nujno trčimo na ustavno določbo o obveznem osemdnevnem promulgacijskem roku. Po mnenju Državnega zbora tudi sistematična razlaga ZRLI privede do ugotovitve, da se sedemdnevni rok po sprejemu zakona navezuje na sprejem predloga zakona v celoti v tretji fazi zakonodajnega postopka.

Državni zbor meni, da ZRLI ne obravnava in ne postavlja pravil za primere tistih zakonov, na katere je bil vložen suspenzivni veto, zato je treba vprašanje medsebojnega učinkovanja obeh sredstev tolmačiti. V tej zvezi Državni zbor navaja, da bi bila v primeru pobudničine razlage na voljo dva roka za vložitev pobude za zbiranje podpisov, tako pomemben instrument pa bi lahko bil vezan le na popolnoma gotovo, jasno določljivo in predvidljivo okoliščino, kot je sprejem zakona v Državnem zboru v zadnji fazi zakonodajnega postopka. Drugačno tolmačenje rokov bi odprlo mnoga vprašanja (do izteka roka pobudniki ne bi vedeli, ali ta rok obstoji ali bo ponovno začel teči; ni jasno, ali se "prvi rok" zgolj pretrga v teku, ali pa začne po potrditvi zakona na ponovnem odločanju znova teči; ni jasno, kaj je z že vloženimi pobudami v "prvem roku" itd.). Po mnenju Državnega zbora bi zaradi nejasne ureditve lahko prišlo do neenakega položaja različnih predlagateljev in različne obravnave zakonov kot predmetov referenduma. Razlaga pobudnice je zato po mnenju Državnega zbora v nasprotju z načeli pravne države (2. člen ustave), razlaga Državnega zbora pa je v prid jasnega in logičnega ter enotnega izvrševanja ustavne pravice do zakonodajnega referenduma, saj veže pričetek poteka sedemdnevnega roka za naknadni referendum na objektivno, vedno obstoječe in jasno razvidno dejstvo. K temu Državni zbor dodaja, da bi moral ureditev rokov jasno in izrecno urediti že ZRLI, saj izvrševanje ustavne pravice zahteva jasno zakonsko normiranje.

Državni zbor omenja tudi ustavno dolžnost predsednika republike, da v osmih dneh od sprejema zakon razglasi. Po mnenju Državnega zbora ustavni zadržek za razglasitev obstoji le v primeru vložitve odložnega veta, če pa je zakon po ponovnem odločanju potrjen, je navedeni ustavni zadržek odpravljen, zato mora predsednik republike zakon takoj razglasiti. Pravočasno vložena pobuda za razpis naknadnega referenduma pa je po mnenju Državnega zbora zakonski razlog za zadržanje razglasitve.

Državni zbor še omenja, da je v zakonodajnem postopku predlagana novela ZRLI, v okviru katere bo mogoče opraviti dodatno razpravo in dograditi veljavno ureditev referenduma. Državni zbor zavrača vse navedbe pobudnice in meni, da je bil postopek sprejemanja ZPPCPEU v skladu z ustavo in zakonom ter da ni kršil ustavne pravice pobudnice do referenduma, saj ji je bila na voljo možnost vložitve predhodnega referenduma in tudi naknadnega zakonodajnega referenduma v sedmih dneh po sprejemu zakona.

Dne 14. 6. 2001 je ustavno sodišče prejelo tudi odgovor Nove stranke na navedbe Državnega zbora, v katerem pobudnica vztraja pri dosedanjih navedbah in zatrjevanjih ter nasprotuje interpretaciji Državnega zbora.

Ustavno sodišče je s sklepom z dne 28. 5. 2001 začelo postopek za oceno ustavnosti tretjega odstavka 292. člena in drugega odstavka 254. člena PoDZ ter za oceno ustavnosti ZPPCPEU z vidika ustavnosti postopka njegovega sprejemanja, ob tem pa tudi zadržalo izvrševanje navedenih določb PoDZ in ZPPCPEU do končne odločitve. Sklenilo je, da zadevo obravnava prednostno. Na podlagi 30. člena ZUstS je ustavno sodišče začelo tudi postopek ocene ustavnosti dela drugega stavka drugega odstavka 292. člena PoDZ, ki se glasi: "razen v primeru iz drugega odstavka 254. člena tega poslovnika ali v primeru, če je v 7 dneh po sprejemu zakona dobil zahtevo Državnega sveta, naj Državni zbor o zakonu še enkrat odloča". Ker sta oba udeleženca imela možnost izjaviti se o vprašanju, ki ga slednja določba PoDZ ureja, saj se ta sklicuje oziroma navezuje na drugi dve izpodbijani določbi PoDZ in ureja isto vsebinsko tematiko, je ustavno sodišče v tem delu takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

PoDZ je pravni akt, ki ureja organizacijo in delovanje zakonodajnega organa. V delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, in v delu, ki se nanaša na razmerja do drugih državnih organov, ima PoDZ naravo splošnega pravnega akta z eksternim učinkom, torej predpisa, pri čemer ima v hierarhiji pravnih aktov položaj zakona, čeprav formalno ni zakon (tako npr. v odločbah ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 24/97 in OdlUS VI, 46 ter št. U-I-84/96 z dne 21. 10. 1999, Uradni list RS, št. 95/99 in OdlUS VIII, 224). Če bi se izkazalo, da PoDZ dejansko onemogoča ali bistveno otežuje uresničevanje kakšne od ustavnih pravic oziroma spoštovanje ustavno zavarovanih pravnih položajev, bi bil v tem delu v neskladju z ustavo. V obravnavani zadevi pobudnica zatrjuje kršitev ustavno zagotovljene pravice do referenduma in sicer v zvezi z uveljavljanjem naknadnega zakonodajnega referenduma. Presoja ustavnega sodišča se je zato osredotočila na vprašanje, ali izpodbijane določbe PoDZ onemogočajo ali otežujejo učinkovito izvedbo naknadnega zakonodajnega referenduma.

Za opredelitev ustavne pravice do referenduma je pomembnih več določb ustave. Temeljno izhodišče pomenita že 1. in 3. člen ustave, ki določata, da je Slovenija demokratična republika in da ima v Sloveniji oblast ljudstvo, ko jo izvršuje neposredno in z volitvami. V skladu s 44. členom ustave ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. V navedenih ustavnih določbah vsebovana načela so konkretizirana tudi z določbo 90. člena ustave, ki ureja zakonodajni referendum. V 90. členu ustave je določeno: