Odločba o ugotovitvi, da je del izpodbijanih določb Zakona o trgu vrednostnih papirjev v neskladju z ustavo

5130. Odločba o ugotovitvi, da je del izpodbijanih določb Zakona o trgu vrednostnih papirjev v neskladju z ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo dr. Draška Veselinoviča, Tomaža Rotarja in Andreja Lamovca, vseh iz Ljubljane, ki jih zastopa Odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d.n.o. – o.p., Ljubljana, družbe PM & A, BPD Borznoposredniška družba, d.d., Ljubljana, Sergeja Racmana in Predraga Stamenkovića, obeh iz Ljubljane, ki jih zastopata mag. Emil Zakonjšek in mag. Mitja Jelenič Novak, odvetnika v Ljubljani, na seji dne 13. oktobra 2004

Določbe 3. točke prvega odstavka in 3. točke drugega odstavka 88. člena, 7. točke prvega odstavka in 2. točke drugega odstavka 112. člena ter 3. točke prvega odstavka in 2. točke drugega odstavka 224. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 56/99) so v neskladju z Ustavo. Državni zbor mora ugotovljene neskladnosti odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Določbe 1. točke prvega odstavka 205. člena, 248. člena, tretjega in četrtega odstavka 309. člena, 315. člena, drugega odstavka 316. člena, 317. člena, drugega odstavka 325. člena, 327. člena, 329. člena, 331. člena, tretjega odstavka 363. člena in 364. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev niso v neskladju z Ustavo.

Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti, začet na pobudo dr. Draška Veselinoviča in Tomaža Rotarja, se ustavi.

Dr. Draško Veselinovič in Tomaž Rotar (v nadaljevanju: prva pobudnika) sta bila člana uprave Ljubljanske borze vrednostnih papirjev (v nadaljevanju: Borza). Sergej Racman (v nadaljevanju: četrti pobudnik) je član uprave borznoposredniške družbe (v nadaljevanju: BPD). Andrej Lamovec (v nadaljevanju: drugi pobudnik) in Predrag Stamenkovič (v nadaljevanju: peti pobudnik) sta borzna posrednika. Prva pobudnika izpodbijata določbe 3. točke prvega odstavka in 2. točke drugega odstavka 224. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev (v nadaljevanju: ZTVP-1), ki predpisujejo enega od razlogov za odvzem dovoljenja za opravljanje funkcije člana uprave borze. Četrti pobudnik izpodbija določbe 3. točke prvega odstavka in 3. točke drugega odstavka 88. člena ZTVP-1, ki predpisujejo enega od razlogov za odvzem funkcije člana uprave BPD. Tretji pobudnik je BPD in izpodbija določbe 1. točke prvega odstavka 205. člena ZTVP-1, ki predpisujejo enega od pogojev za odvzem dovoljenja za opravljanje storitev v zvezi z vrednostnimi papirji. V tej zvezi izpodbija tudi 248. člen ZTVP-1, ki prepoveduje manipulacije na trgu vrednostnih papirjev. Drugi in peti pobudnik izpodbijata določbe 7. točke prvega odstavka in 2. točke drugega odstavka 112. člena ZTVP-1, ki predpisujejo enega od razlogov za odvzem dovoljenja za opravljanja poslov borznega posrednika. Vsi pobudniki izpodbijajo več določb 19. poglavja ZTVP-1, ki predpisujejo postopek odločanja Agencije za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju: Agencija) v posamičnih zadevah in postopek sodnega varstva zoper odločbe Agencije. Kot ustavno sporne navajajo določbe tretjega in četrtega odstavka 309. člena, 315. člena, drugega odstavka 316. člena, 317. člena, drugega odstavka 325. člena, 327. člena, 329. člena, 331. člena, tretjega odstavka 363. člena in 364. člena ZTVP-1 ter Zakon v celoti, ker ne določa zastaralnih rokov za opravljanje nadzora in izrekanje ukrepov nadzora.

Določbe ZTVP-1, ki predpisujejo razloge za odvzem dovoljenja BPD, članom uprave borze oziroma BPD in borznim posrednikom, so, kot zatrjujejo pobudniki, po svoji pravni naravi kaznovalne, saj določajo prepovedana ravnanja in sankcije (kazniva ravnanja). Kot take bi morale biti jasne oziroma določne. Prav tako bi moral zakonodajalec predpisati zastaralne roke za izvajanje nadzora in izrekanje ukrepov nadzora, zlasti odvzema dovoljenja. Menijo tudi, da bi moral zakonodajalec predpisati različne vrste sankcij (ukrepov) glede na težo kršitev in ne samo najstrožjih (odvzem dovoljenja). Pri tem bi moral zakonodajalec upoštevati tudi dejstvo, da je nekatere kršitve ZTVP-1 opredelil kot prekrške. Ker zakonodajalec ni tako ravnal, naj bi bile izpodbijane določbe ZTVP-1, ki predpisujejo razloge za odvzem dovoljenj, v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave (zlasti z načelom sorazmernosti), z načelom zakonitosti v kazenskem pravu iz 28. člena Ustave, z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave in s pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave ter s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Določbe naj bi kršile tudi pravico do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave), pravico do varstva zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave) ter pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave).

Izpodbijane določbe ZTVP-1, ki urejajo postopek Agencije in sodno varstvo, so po mnenju pobudnikov preveč omejujoče, saj le izključujejo oziroma ožijo posamezne procesne pravice strank. Zato naj bi bile stranke teh postopkov v slabšem položaju kot udeleženci v primerljivih postopkih, pa tudi v odnosu do položaja, ki ga dajejo pravila splošnega upravnega postopka in pravila upravnega spora. V utemeljitev svojih navedb se prva pobudnika in drugi pobudnik sklicujejo na stališča dr. Rajka Pirnata.(*1) Takšna ureditev naj bi bila v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave, kršila naj bi pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave, pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in načelo javnosti sojenja iz 24. člena Ustave.

Državni zbor v odgovoru zavrača stališče pobudnikov, da so določbe Zakona, ki predpisujejo razloge za odvzem dovoljenj, kaznovalne narave, kot neutemeljeno. Navaja, da gre za določbe o upravnih ukrepih oziroma da je treba določbe o odvzemu dovoljenja upoštevati skupaj z določbami, ki urejajo izdajo dovoljenja, saj gre v bistvu za dve strani istega vprašanja. Iz dejstva, da so navedene določbe upravnopravne narave, naj bi izhajalo tudi stališče, da kot take niso podvržene zastaranju. Meni tudi, da določbe 248. člena (prepoved manipulacije) niso nedoločne in nejasne in da zato ne dajejo podlage za arbitrarno odločanje, zato niso v neskladju z Ustavo. V celoti zavrača kot neutemeljene tudi trditve pobudnikov o neustavnosti določb, ki urejajo postopek odločanja Agencije in postopek sodnega varstva zoper njene odločbe, ter podrobneje navaja razloge za posebno ureditev teh postopkov. Meni tudi, da iz 387. člena ZTVP-1 izhaja, da so tudi odločbe Agencije o odvzemu dovoljenja za opravljanje funkcije člana uprave in za opravljanje poslov borznega posrednika izvršljive šele z njihovo pravnomočnostjo. To pomeni, da ima tožba v postopku sodnega varstva zoper navedene odločbe Agencije suspenzivni učinek.

Vlada v svojem mnenju, ki ga je poslala Ustavnemu sodišču, zavrača vse očitke pobudnikov kot neutemeljene. Meni, da pobudniki narobe razumejo pravno naravo kršitev na trgu vrednostnih papirjev, in zatrjuje, da ne gre za kazniva ravnanja, za katera bi bilo treba uporabiti načela, ki veljajo za kazniva dejanja ali prekrške. Meni, da je treba za opredelitev pravne narave kršitev na trgu vrednostnih papirjev ter posledično predpisanih ukrepov in pooblastil Agencije izhajati iz pomena, narave in ciljev ureditve trga vrednostnih papirjev. Pri tem dodaja, da je zakonodajalec moral na podlagi Evropskega sporazuma o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (Uradni list RS, št. 44/97, MP, št. 13/97 – MESP) upoštevati tudi pravila trga vrednostnih papirjev, kot jih predpisuje pravo Evropskih skupnosti. Podrobneje pojasnjuje razloge za sprejem izpodbijane ureditve, zlasti določb, ki urejajo razloge in postopek za odvzem dovoljenj.

Ustavno sodišče je pobudo prvih dveh pobudnikov sprejelo s sklepom št. U-I-220/03 z dne 24. 11. 2003, pobude drugih pobudnikov pa s sklepom št. U-I-249/03 z dne 5. 2. 2004. Pobude je združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.

Prva pobudnika sta z vlogo z dne 21. 7. 2004 umaknila svojo pobudo, zato je Ustavno sodišče postopek, začet na njuno pobudo, ustavilo. Vendar je postopek za oceno ustavnosti določb 3. točke prvega odstavka in 2. točke drugega odstavka 224. člena, ki sta ga izpodbijala samo prva pobudnika, nadaljevalo na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS).

Tretji pobudnik izpodbija tudi 248. člen ZTVP-1, ki je bil s sprejemom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 86/04 – ZTVP-1A) v celoti spremenjen. Iz pobude izhaja, da teče zoper tretjega pobudnika postopek za odvzem dovoljenja za opravljanje storitev v zvezi z vrednostnimi papirji, ki še ni pravnomočno končan. Zato so izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS za oceno ustavnosti predpisa, ki je med postopkom nehal veljati, saj bi morebitna ugotovitev njegove neustavnosti izboljšala pravni položaj tretjega pobudnika.

ZTVP-1 se v 88. členu glasi:

"(1) Agencija odvzame dovoljenje za opravljanje funkcije člana uprave borzno posredniške družbe:

če je bilo dovoljenje pridobljeno z navajanjem neresničnih podatkov;

če je bil član uprave pravnomočno nepogojno obsojen za kaznivo dejanje na kazen zapora več kot treh mesecev;

če član uprave huje krši dolžnosti člana uprave iz 87. člena tega zakona;

če član uprave krši dolžnost varovanja zaupnih podatkov (177. člen);

če član uprave krši prepoved manipulacije (248. člen);

če član uprave krši prepoved uporabe notranjih informacij (276. člen);

če član uprave huje krši določbe 7. poglavja tega zakona oziroma na njihovi podlagi izdanih predpisov;

če član uprave huje krši pravila organiziranega trga (247. člen).

(2) Za hujšo kršitev določb iz 3., 7. oziroma 8. točke prvega odstavka tega člena se šteje bodisi:

kršitev, zaradi katere je ogrožena likvidnost oziroma solventnost borzno posredniške družbe, bodisi

kršitev, zaradi katere je stranki borzno posredniške družbe oziroma tretji osebi nastala škoda, bodisi

ponavljajoča kršitev navedenih določb.

(3) Če je bil nad članom uprave začet postopek za odvzem dovoljenja za opravljanje funkcije člana uprave, zaradi kršitev, zaradi katerih je bil nad borzno posredniško družbo začet postopek za odvzem dovoljenja za opravljanje storitev v zvezi z vrednostnimi papirji, lahko Agencija oba postopka združi."

Člen 112 se glasi:

"(1) Agencija odvzame dovoljenje za opravljanje poslov:

če je bilo dovoljenje pridobljeno z navajanjem neresničnih podatkov;

če je bil borzni posrednik pravnomočno nepogojno obsojen za kaznivo dejanje zoper premoženje oziroma zoper gospodarstvo na kazen zapora več kot treh mesecev;

če borzni posrednik krši dolžnost varovanja zaupnih podatkov (177. člen);

če borzni posrednik krši prepoved manipulacije (248. člen);

če borzni posrednik krši prepoved uporabe notranjih informacij (276. člen);