Odločba o razveljavitvi 20. člena, drugega odstavka 40. člena, prvega odstavka 103. člena v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena Zakona o javnih financah, kolikor se nanašajo na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, o ugotovitvi, da je prvi odstavek 95. člena Zakona o javnih financah, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, v neskladju z Ustavo, in o ugotovitvi, da 5. točka prvega odstavka 3. člena ter prvi in tretji do sedmi odstavek 40. člena Zakona o javnih financah niso v neskladju z Ustavo

3501. Odločba o razveljavitvi 20. člena, drugega odstavka 40. člena, prvega odstavka 103. člena v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena Zakona o javnih financah, kolikor se nanašajo na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, o ugotovitvi, da je prvi odstavek 95. člena Zakona o javnih financah, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, v neskladju z Ustavo, in o ugotovitvi, da 5. točka prvega odstavka 3. člena ter prvi in tretji do sedmi odstavek 40. člena Zakona o javnih financah niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-474/18-17

Datum: 10. 12. 2020

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 10. decembra 2020

Člen 20 Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13 in 13/18) se, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, razveljavi.

Drugi odstavek 40. člena Zakona o javnih financah se, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, razveljavi.

Prvi odstavek 103. člena Zakona o javnih financah v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena tega zakona se, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, razveljavi.

Prvi odstavek 95. člena Zakona o javnih financah je, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, v neskladju z Ustavo.

Zakonodajalec mora ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Točka 5 prvega odstavka 3. člena ter prvi in tretji do sedmi odstavek 40. člena Zakona o javnih financah niso v neskladju z Ustavo.

Do drugačne zakonske ureditve vključi ministrstvo, pristojno za finance, predloge finančnih načrtov Državnega sveta, Ustavnega sodišča, Varuha človekovih pravic in Računskega sodišča iz prvega odstavka 19. člena Zakona o javnih financah v predlog proračuna države, ki ga Vlada določi po prvem odstavku 28. člena Zakona o javnih financah in predloži Državnemu zboru. Ministrstvo, pristojno za finance, mora navedene organe pred tem opozoriti na morebitna bistvena odstopanja v predlogih njihovih finančnih načrtov od temeljnih ekonomskih izhodišč za pripravo predloga proračuna in jim omogočiti, da jih v razumnem roku odpravijo.

Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti 3., 20., 40. in 95. člena, prvega odstavka 102. člena, prvega in drugega odstavka 103. člena, 104. člena in 9. točke 108. člena Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF). Navaja, da se organi, uvrščeni na seznam nevladnih neposrednih proračunskih uporabnikov, razlikujejo od vladnih in pravosodnih proračunskih uporabnikov in tudi med seboj. Ker ZJF ne predvideva zakonskega razlikovanja med posameznimi organi znotraj skupine neposrednih uporabnikov, naj bi bili vsi obravnavani enako, čeprav naj to glede na njihov položaj v sistemu državne ureditve ne bi bilo v skladu z Ustavo. Predlagatelj izpostavlja Državni svet kot predstavnika zakonodajne veje oblasti ter Računsko sodišče in Varuha človekovih pravic kot neodvisna organa, katerih ustavni položaj in pristojnosti naj bi utemeljevali posebno (drugačno) ureditev njihovega položaja v postopkih po ZJF. Enako naj bi veljalo za nekatere druge nevladne proračunske uporabnike, kot so Državni zbor, Ustavno sodišče in drugi neodvisni organi, ki so ustanovljeni na podlagi zakona (npr. Informacijski pooblaščenec). Predlagatelj meni, da bi moral 3. člen ZJF vsebovati jasno ločnico med organi državne uprave, pravosodnimi organi in drugimi državnimi organi, saj naj bi pomanjkanje razdelitve neposrednih proračunskih uporabnikov povzročalo kršitev načela delitve oblasti. Obstajati bi morala posebna ureditev, ki bi pri drugih državnih organih ob upoštevanju sistema zavor in ravnovesij vzpostavila poseben postopek sprejemanja, spremembe in rebalansa proračuna ter nadzora neposrednih proračunskih uporabnikov nad njegovim izvrševanjem.

V neskladju z načelom delitve oblasti naj bi bil tudi 20. člen ZJF, ker določa, da se v primeru nedoseženega soglasja med neposrednim proračunskim uporabnikom in Vlado posreduje v obravnavo Državnemu zboru predlog proračuna s predlogom finančnega načrta za neposrednega proračunskega uporabnika, ki ga je pripravila Vlada in ne neposredni proračunski uporabnik. Predlog slednjega je dodan le kot obrazložitev k predlaganemu finančnemu načrtu za posameznega neposrednega proračunskega uporabnika, če ta ne soglaša s predlogom Vlade. Predlagatelj navaja, da je uresničevanje pristojnosti ustavnih organov nujno povezano z višino prejetih finančnih sredstev. Meni tudi, da je nesprejemljivo, da morajo tako kot vladni tudi drugi neposredni proračunski uporabniki določati cilje, strategije in programe, saj je glede na ustavne pristojnosti njihovo poslanstvo vsako leto enako. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila nedovoljen pritisk izvršilne oblasti na organe drugih vej oblasti in neodvisne organe. Predlagatelj zatrjuje tudi, da je 20. člen ZJF v očitnem neskladju z 31. členom Zakona o Računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12 – v nadaljevanju ZRacS-1), ki določa, da sredstva za delo Računskega sodišča določi Državni zbor na predlog Računskega sodišča. Izpodbijana določba naj bi pomenila tudi kršitev neodvisnosti Računskega sodišča, ki jo določa tretji odstavek 150. člena Ustave.

Poseg v proračunsko neodvisnost ustavnih organov po mnenju predlagatelja pomeni tudi 40. člen ZJF, ki določa ukrepe za uravnoteženje proračuna, saj lahko Vlada neposrednim proračunskim uporabnikom med proračunskim letom naloži pridobitev soglasja Ministrstva za finance pred sklenitvijo katerekoli pogodbe. Predlagatelj zatrjuje, da taka ureditev posega v položaj omenjenih ustavnih organov, saj tudi v času proračunskega leta ne morejo v celoti samostojno razpolagati s finančnimi sredstvi, ki so jim bila dodeljena v okviru sprejetega proračuna. Meni, da je treba v smislu zagotavljanja sistema zavor in ravnovesij ukrepe začasnega zadržanja izvrševanja izdatkov, vključno z zahtevo po predhodnem soglasju Ministrstva za finance, odpraviti za določene nevladne neposredne proračunske uporabnike in jim omogočiti, da se ob upoštevanju načela lastnega samoomejevanja diskrecijsko odločijo za sprejetje enakih ukrepov, kot jih sprejme Vlada.

Predlagatelj kot ustavno sporne navaja tudi prvi odstavek 102. člena, prvi in drugi odstavek 103. člena, 104. člen in 9. točko 108. člena ZJF, ki določajo inšpekcijski nadzor Ministrstva za finance nad izvajanjem ZJF in drugih javnofinančnih predpisov. Pojasnjuje, da te določbe rušijo vzpostavljeni sistem zavor in ravnovesij ter vzpostavljajo protiustavno odgovornost omenjenih organov Vladi. Meni, da je Vlada kot nadzornik nad porabo javnih sredstev v privilegiranem položaju nasproti drugim neposrednim proračunskim uporabnikom, katerih ustavni položaj določa njihovo neodvisnost od Vlade pri izvrševanju njihovih ustavnih pristojnosti.

Za predlagatelja je protiustaven tudi 95. člen ZJF, na podlagi katerega minister, pristojen za finance (v nadaljevanju minister za finance), letno sprejme pravilnik o zaključku izvrševanja državnih in občinskih proračunov za posamezno leto, saj ta določa, da morajo neposredni proračunski uporabniki po določenem datumu oktobra oziroma še prej za vsak prevzem obveznosti pridobiti predhodno soglasje ministra za finance. Omenjena ureditev naj bi veljala tudi, če so prevzete obveznosti v skladu s sprejetim proračunom. Predlagatelj zatrjuje, da minister za finance s tem pravilnikom v nasprotju s 120. členom Ustave določa delovanje organov na podlagi podzakonskega akta in ne na podlagi Ustave in zakonov, kot to zahteva Ustava. Navedeni člen ZJF naj bi bil ustavno sporen, saj bi moral zakonodajalec nekatere nevladne proračunske uporabnike izvzeti iz ureditve v pravilniku in jim omogočiti, da sami prevzemajo obveznosti tudi po poteku omenjenega roka, če te obveznosti ne presežejo zneska, določenega v njihovem finančnem načrtu.

Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru. Po njegovem mnenju iz načela delitve oblasti ne izhaja, da so v Ustavi ali zakonu določeni neodvisni državni organi upravičeni do popolne finančne avtonomije, še zlasti ne take, ki bi jim omogočila sprejetje od drugih organov nevezane odločitve o porabi proračunskih sredstev. Državni zbor meni, da finančne avtonomije ni mogoče enačiti s statusom samostojnosti in neodvisnosti pri opravljanju pristojnosti, določenih z Ustavo ali zakonom. V zvezi s 3. členom ZJF meni, da navedbe predlagatelja izražajo zgolj njegovo stališče o primernosti zakonske opredelitve neposrednih in posrednih uporabnikov. Po mnenju Državnega zbora 20. člen ZJF Vladi ne omogoča prevladujoče vloge, saj naj bi ureditev omogočala tudi, da je s priloženim finančnim načrtom neposrednega uporabnika seznanjen Državni zbor, ki odloča o sprejetju proračuna in ga lahko tudi spremeni. Opozarja na odgovornost Vlade, da pri predlogu proračuna izvaja fiskalno pravilo iz 148. člena Ustave. V zvezi s 40. členom ZJF Državni zbor navaja, da odraža načelo enake obravnave neposrednih proračunskih uporabnikov, zaradi česar naj mu ne bi bilo mogoče očitati kršitve načela delitve oblasti. Izvršilna klavzula iz prvega odstavka 95. člena ZJF pa naj ne bi bila tako nenatančna ali pomensko odprta, da bi jo lahko ocenili kot nezdružljivo z načelom zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Po mnenju Državnega zbora prav tako niso v neskladju z načelom delitve oblasti določbe o proračunski inšpekciji, ker naj bi pomenile izvajanje ene od različnih vrst proračunskega nadzora, ki prispeva k učinkovitosti celotnega nadzora nad izvajanjem proračuna, in ker je zoper odločitev inšpekcije ter zoper odločitev v prekrškovnem postopku zagotovljeno sodno varstvo.

Mnenje o navedbah zahteve je poslala Vlada. Opozarja na drugi odstavek 148. člena Ustave, v skladu s katerim morajo biti prihodki in izdatki proračunov države srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja ali pa morajo prihodki presegati izdatke. Po mnenju Vlade je treba pri razlagi vseh predpisov, ki se nanašajo na zagotavljanje fiskalne stabilnosti, izhajati iz dejstva, da fiskalno pravilo zavezuje sektor država kot celoto, kar naj bi pomenilo, da morajo biti tudi proračuni oziroma finančni načrti posameznih institucionalnih enot sektorja država, kamor spadajo vsi neposredni uporabniki proračuna brez izjeme, pripravljeni na način, da se zagotovi skladnost z omejitvami, ki izhajajo iz fiskalnega pravila. Vlada navaja, da je z uveljavitvijo Zakona o fiskalnem pravilu (Uradni list RS, št. 55/15 in 177/20 – popr. – ZFisP) velik del odgovornosti za zagotavljanje fiskalnega pravila prenesen na Vlado in ministra za finance ter da glede na veljavno ureditev ne Vlada ne minister za finance ne moreta diskrecijsko določiti niti namenov, za katere se javnofinančna sredstva lahko porabljajo, niti obsega sredstev za posameznega proračunskega uporabnika. Glede zatrjevanega neskladja z načelom delitve oblasti Vlada navaja, da ZJF na enak način zavezuje vse neposredne uporabnike proračuna in da bi lahko bile sporne samo takšne določbe, ki bi posegale v delo in odločanje samostojnih neposrednih uporabnikov proračuna, oziroma takšne, ki bi ogrožale ali onemogočale njihovo normalno finančno poslovanje oziroma normalno delovanje, česar pa naj predlagatelj ne bi navajal. Vlada meni, da so t. i. samostojni nevladni proračunski uporabniki avtonomni v okviru izvajanja svoje dejavnosti, kljub temu pa naj bi še vedno obstajala materialna razmerja oziroma omejenost svobode nevladnih proračunskih uporabnikov vsaj z drugim odstavkom 148. člena Ustave. V zvezi z avtonomijo državnih organov opozarja na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11) in št. U-I-1/11 z dne 25. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 45/11).

Glede 3. člena ZJF Vlada navaja, da bi lahko določitev »posebnih« samostojnih neposrednih uporabnikov proračuna, ki bi si sami določali višino svojega finančnega načrta, resno ogrozila izvajanje fiskalnega pravila ali pa bi terjala poseg v druge, z Ustavo varovane pravice posameznikov. Držalo naj bi, da lahko na podlagi 20. člena ZJF poseže v predlog finančnega načrta samostojnega neposrednega uporabnika proračuna, vendar lahko Državni zbor, ki sprejema proračun države, odloči drugače oziroma z amandmaji prerazporeja sredstva med neposrednimi proračunskimi uporabniki, s čimer naj bi bila določena uravnotežena delitev pristojnosti med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti. Vlada meni, da morajo tudi drugi neposredni uporabniki pri pripravi svojega finančnega načrta določiti cilje, strategije in programe, saj naj bi razvojni (strateški) dokumenti vsebovali prioritete, programske ukrepe in projekte ter potrebne strukturne prilagoditve, ki naj bi bili osnova za pripravo programskega in k ciljem usmerjenega proračuna. Vlada tudi meni, da bi bilo zaradi omejenosti proračunskih sredstev nedopustno, da bi si lahko posamezni samostojni proračunski uporabnik povsem prosto in neomejeno določal prioritete ter višino sredstev, potrebnih za svoje delovanje, neodvisno od obsega proračunskih sredstev in potreb drugih proračunskih uporabnikov. Posebej problematična naj bi bila ureditev, po kateri nekateri neposredni uporabniki ne bi bili podvrženi javnofinančnim usmeritvam, če bi se ekonomska situacija v državi bistveno poslabšala. V zvezi s 40. členom ZJF Vlada navaja, da morajo za uporabo navedenega člena nastati okoliščine, ki jih v času priprave proračuna ni bilo mogoče pričakovati in ki na izvrševanje proračuna vplivajo negativno. Po mnenju Vlade je pomembno, da se ukrepi začasnega zadržanja izvrševanja proračuna nanašajo na vse neposredne uporabnike proračuna in enakomerno, saj bi se v nasprotnem primeru lahko posameznemu neposrednemu uporabniku onemogočilo delovanje do uveljavitve rebalansa. Vlada opozarja, da se ti ukrepi lahko izvajajo samo v t. i. fleksibilnem delu proračuna, to je tistem delu, ki ne pomeni rednih mesečnih obveznosti izplačila plač, materialnih stroškov, mesečnih socialnih transferov in podobno. Sprejeti ukrepi oziroma začasna prepoved prevzemanja obveznosti za določene programe pa naj ne bi pomenili, da programi ne bodo izvedeni, pač pa, da se mora dinamika izvajanja prilagoditi finančni zmožnosti države. Glede zahteve za oceno ustavnosti 95. člena ZJF Vlada navaja, da predlagatelj vsebini navedenega člena ne oporeka, temveč naj bi nasprotoval vsebini pravilnika o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za posamezno leto, ki ni predmet ustavne presoje. Vlada v zvezi z določbami o inšpekcijskem nadzoru pojasnjuje, da se pristojnost Računskega sodišča in pristojnost Urada za nadzor proračuna nad izvajanjem ZJF in predpisov, ki urejajo poslovanje s sredstvi državnega proračuna, bistveno razlikujeta. Poudarja, da sistem zavor in ravnovesij zahteva med drugim tudi, da vsaka veja oblasti vpliva na druge veje oblasti, da se veje oblasti medsebojno omejujejo in tudi sodelujejo ter da se inšpekcijski nadzor ne nanaša na nadzor nad izvajanjem poslanstva posameznega samostojnega neposrednega uporabnika.

Vlada zaključuje, da mora pri pripravi proračuna upoštevati ne le želje oziroma bolj ali manj utemeljene potrebe vsakega od proračunskih uporabnikov, temveč tudi veljavne predpise, in da mora stremeti k srednjeročni uravnoteženosti prihodkov in izdatkov proračunov države (brez zadolževanja), pri čemer naj bi se lahko od tega načela, kot določa drugi odstavek 148. člena Ustave, začasno odstopilo samo v izjemnih okoliščinah za državo. Ureditev, po kateri bi bila posameznim neposrednim uporabnikom dana pravica, da si sami določajo višino svojega finančnega načrta, bi pomenila, da bi bilo treba zmanjševati sredstva pri drugih neposrednih uporabnikih, na ta način pa bi trčili v druge ustavno varovane pravice posameznikov. Po mnenju Vlade bi bila izključitev posameznih neposrednih uporabnikov iz kolesja javnofinančnega urejanja sporna tudi zato, ker mora skladno z ZJF in Uredbo o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna (Uradni list RS, št. 54/10 in 35/18) minister za finance prevzemati odgovornost za srednjeročno uravnoteženost finančnih načrtov vseh institucionalnih enot sektorja država.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade je Ustavno sodišče poslalo predlagatelju, ki se je o njiju izjavil. Predlagatelj vztraja pri navedbah, ki jih je podal v zahtevi in njeni dopolnitvi. Meni, da izpodbijane določbe ZJF učinkujejo tako, da vzpostavljajo prevlado Vlade nad neodvisnimi državnimi organi in ogrožajo njihovo ustavno zagotovljeno neodvisnost. Opozarja na Državni zbor in Ustavno sodišče kot ustavno določena neodvisna in samostojna državna organa, ki bi jima prav tako morala biti zagotovljena finančna avtonomija. Po mnenju predlagatelja ureditev, v skladu s katero bi Državni svet ali drugi neodvisni državni organi sami predlagali svoj finančni načrt, ne bi pomenila popolne finančne avtonomije, še zlasti ne take, ki bi omogočila sprejetje od drugih organov nevezane odločitve o porabi proračunskih sredstev. Prav tako ne bi povzročila razpada javnih financ. Ti organi bi le pripravili predlog (namesto Vlade), še vedno pa bi finančni načrt v okviru postopka sprejemanja proračuna sprejemal Državni zbor. Predlagatelj primeroma navaja vidike svojega delovanja in delovanja Varuha človekovih pravic. Opozarja, da je bil z Zakonom o Državnem zboru (Uradni list RS, št. 66/19 – v nadaljevanju ZDZ) Državnemu zboru zagotovljen drugačen položaj, tako da si sam določi sredstva za delo, samostojno odloča o njihovi porabi, nadzor nad njo pa opravlja Računsko sodišče. Državni svet se strinja, da je na koncu Državni zbor tisti, ki sprejme državni proračun in v postopku sprejemanja lahko z amandmiranjem predlog proračuna tudi spremeni. Vendar opozarja, da mora po ustavnih predpisih in običaju v parlamentarnem sistemu Vlada odstopiti, če ji parlament ne odobri proračuna, kar naj bi pomenilo, da so poslanci pri odločanju v postopku sprejemanja državnega proračuna de facto vezani na predlog proračuna. Obravnava predloga finančnega načrta za posamezni neodvisni državni organ naj bi se v Državnem zboru osredotočila na predlog Vlade. Poslanci sicer lahko vladni predlog državnega proračuna spremenijo, vendar samo z amandmiranjem vladnega predloga, kar po mnenju predlagatelja nazorno kaže, da je izhodišče obravnavanja vladni predlog, ne pa predlog, ki ga je izdelal neodvisni državni organ sam. Glede nadzora nad porabo sredstev predlagatelj posebej opozarja, da neodvisni državni organi Vladi ne odgovarjajo za svoje delo, zato naj bi bilo nedopustno, da morajo odgovarjati uslužbencem Ministrstva za finance, s tem pa posredno Vladi.V izjavi o mnenju Vlade predlagatelj opisuje primera priprave predlogov finančnih načrtov Državnega sveta in Varuha človekovih pravic za leti 2020 in 2021. Meni, da pripravljalci predloga razreza proračunskih izdatkov za posamezne neposredne proračunske uporabnike na Ministrstvu za finance zaradi nepoznavanja ustavnih in zakonskih pristojnosti posameznih neposrednih proračunskih uporabnikov resno posegajo v proces usklajevanja zahtevkov iz 20. člena ZJF. Navedena primera priprave predlogov finančnih načrtov naj bi nakazovala, da v posameznih primerih ne gre zgolj za želje oziroma bolj ali manj utemeljene potrebe neposrednih proračunskih uporabnikov, temveč za finančne posege izvršilne veje oblasti, ki resno omejujejo izvrševanje ustavnih in zakonskih pristojnosti Državnega sveta in Varuha človekovih pravic ter sprejetih mednarodnih zavez in zavez na podlagi zakonodaje Evropske unije. Predlagatelj opozarja, da nasprotuje nadzoru Ministrstva za finance zaradi njegove ustavne spornosti. Zato naj to ne bi pomenilo, da si neposredni proračunski uporabniki v povezavi s spoštovanjem veljavnih predpisov pri organizaciji dela ne postavljajo najvišjih standardov ter ne zasledujejo skrbne in tehtne porabe sredstev. Po mnenju predlagatelja sistem zavor in ravnovesij ne terja nadzora ene veje oblasti nad drugo, temveč je treba ta nadzor v primeru neposrednih proračunskih uporabnikov, ki imajo ustavno zagotovljeno neodvisnost delovanja, zagotoviti prek drugega neodvisnega organa, saj bi se le na ta način lahko izognili pretiranim posegom v avtonomijo neodvisnega organa. Predlagatelj opozarja na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-294/07 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 32) in št. U-I-295/07 z dne 22. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 105/08, in OdlUS XVII, 56), iz katerih naj bi izhajala obveznost zagotavljanja finančnih sredstev za izvrševanje posameznih ustavnih pristojnosti ustavnih organov.

Obseg presoje in vsebina izpodbijanih določb 

Predlagatelj navaja, da izpodbija 3. člen ZJF, ki med drugim opredeljuje neposredne in posredne proračunske uporabnike, ker naj ne bi vseboval jasne ločnice med nevladnimi neposrednimi uporabniki in drugimi neposrednimi uporabniki proračuna. V skladu s 5. točko prvega odstavka tega člena so neposredni uporabniki državni oziroma občinski organi ali organizacije ter občinska uprava, v skladu s 6. točko so posredni uporabniki javni skladi, javni zavodi in agencije, katerih ustanovitelj sta država oziroma občina. Glede na navedbe zahteve je bilo treba šteti, da predlagatelj izpodbija zgolj opredelitev neposrednih uporabnikov proračuna države, ki jo vsebuje 5. točka prvega odstavka 3. člena ZJF.

Izpodbijani 20. člen ZJF ureja vključitev predlogov finančnih načrtov neposrednih proračunskih uporabnikov v predlog državnega proračuna. V skladu s prvim odstavkom navedenega člena Ministrstvo za finance pregleda predloge finančnih načrtov neposrednih uporabnikov in predlaga potrebne uskladitve glede na navodilo za pripravo predloga državnega proračuna. Če neposredni uporabnik proračuna ne sledi predlogom Ministrstva za finance, je predvidena nadaljnja ureditev v drugem odstavku 20. člena ZJF, ki izhaja iz tega, da lahko neposredni uporabnik proračuna in Ministrstvo za finance dosežeta soglasje o spremembah predloga finančnega načrta. Če ga ne dosežeta, izdela Ministrstvo za finance poročilo za Vlado, ki sprejme dokončno odločitev (prvi stavek drugega odstavka 20. člena ZJF). Če z neposrednimi uporabniki, ki niso državni upravni organi in organizacije, Vlada ne doseže soglasja, vključi v predlog proračuna predlog finančnega načrta, ki ga predlaga sama, in v njegovo obrazložitev predlog finančnega načrta, ki ga je predlagal neposredni uporabnik (drugi stavek drugega odstavka 20. člena ZJF).