Odločba o razveljavitvi III. poglavja zakona o kmetijskih zemljiščih z odloženim rokom enega leta

1169. Odločba o razveljavitvi III. poglavja zakona o kmetijskih zemljiščih z odloženim rokom enega leta

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Marka Miklavčiča iz Medvod, ki ga zastopa Majda Lušina, odvetnica v Kranju, družbe MERCATOR KŽK Kmetijstvo Kranj, d.o.o., Kranj, in devetnajstih drugih kmetijskih organizacij, ki jih zastopa dr. Miha Potočnik oziroma Janez Perš, odvetnik v Murski Soboti, ter družbe KAPELA Vinogradništvo in vinarstvo, d.d., Gornja Radgona, ki jo zastopa odvetnik Janez Perš, po javni obravnavi dne 28. maja 2001, na seji dne 28. februarja 2002

Poglavje z naslovom "III. Promet s kmetijskimi zemljišči" (členi 17 do 25) zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96, 1/99 in 54/00) se razveljavi.

Razveljavitev začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Prvi pobudnik, lastnik kmetijskih zemljišč, ki ni kmet, izpodbija celoten tretji odstavek 19. člena zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ), ki določa, v katerih primerih upravna enota ne izda odobritve pravnega posla o pridobitvi lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih. Še posebej izpodbija četrto alinejo tega odstavka, po kateri ni odobritve, če pridobitelj lastninske pravice "ni usposobljen za kmetijsko proizvodnjo ali je na drug način očitno, da ne bo obdeloval pridobljenih zemljišč v smislu 7. člena tega zakona", t.j. kot dober gospodar, in enajsto alinejo, ki odobritev odreka, "če bi kmetijsko zemljišče pridobila fizična ali pravna oseba, ki ga ne potrebuje za opravljanje kmetijske dejavnosti". Celotni odstavek izpodbija še posebej tudi zato, ker iz svojih odklonilnih določb ne izvzema pogodb o dosmrtnem preživljanju. Izpodbijanje utemeljuje s tem, da za kmetijsko razvojno politiko ni nobene škode, če kmetijska zemljišča iz lastnine enega nekmeta preidejo v last drugega nekmeta; da je nevzdržno in neživljenjsko onemogočati nekmetu lastnino in obdelovanje vsakršnega kosa zemlje, primernega za to; da so merila za prehod kmetijskega zemljišča z dedovanjem (zakon o dedovanju kmetijskih gospodarstev, Uradni list RS, št. 70/95 – v nadaljevanju: ZDKG) bistveno blažja, saj se z dedovanjem kmetijska zemljišča, ki ne sodijo v sklop zaščitene kmetije, neovirano prenašajo; slednje da še posebej ne vzdrži primerjave z omejitvami sklepanja pogodbe o dosmrtnem preživljanju po ZKZ. Pobudnik zato predlaga razveljavitev izpodbijanih določb kot neskladnih s 33. členom (pravica do zasebne lastnine) in 67. členom (lastnina) ustave.

Druga skupina pobudnikov, gospodarskih organizacij s področja kmetijstva, izpodbija določbo osme alinee tretjega odstavka 19. člena ZKZ, po kateri ni soglasja k pogodbi o pridobitvi lastninske pravice na kmetijskem zemljišču, "če se pridobivajo kmetijska zemljišča, gozdovi ali kmetija oziroma njen del in se s tem veča veleposest preko 200 hektarjev primerljive kmetijske površine po ZDKG, vendar ne več kot skupno 600 hektarjev, razen če gre za pridobitev v lastnino Republike Slovenije ali občine". Izpodbijajo tudi prvi odstavek 27. člena ZKZ, po katerem se omejitve iz 19. člena smiselno uporabljajo tudi za zakup. Pobudniki izkažejo, da ima vsak od njih v lasti ali zakupu več kmetijskih zemljišč, kot je meja iz osme alinee tretjega odstavka 19. člena ZKZ, skupaj pa približno 50 000 hektarjev, zaposlujejo 8 500 delavcev. Ugotavljajo, da jim izpodbijani določbi preprečujeta razvoj, kar je v nasprotju z ekonomsko funkcijo lastnine; takega omejevanja ne dovoljuje niti 71. člen ustave. Opozarjajo na odločbo ustavnega sodišča št. U-I-122/91 (Uradni list RS, št. 46/92 in odl. US I, 56), iz katere da izhaja, da ustava ne dopušča splošnega omejevanja oziroma izključevanja lastnine. O osmi alinei drugega odstavka 19. člena ZKZ torej menijo, da nasprotuje 33. členu, 67. členu, 69. členu (razlastitev), 71. členu (varstvo zemljišč) in 74. členu (podjetništvo) ustave in predlagajo razveljavitev. V zvezi z izpodbijanjem prvega odstavka 27. člena ZKZ navajajo, da imajo po enoletni zakupni pogodbi s Skladom kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju: sklad) veliko kmetijskih zemljišč, ki so jih prej upravljali kot družbeno lastnino, a jih utegnejo po poteku pogodbe izgubiti; določba prvega odstavka 27. člena pa jim bo onemogočala tudi zakup drugih parcel. Zaradi nje se bo torej morda (odvisno od pogodbene volje sklada) obseg zemlje, ki jo obdelujejo, zelo skrčil. Novih, drugih kmetijskih parcel zaradi obeh izpodbijanih določb že zdaj ne morejo pridobivati v zakup. Zato je ogrožen ne le njihov razvoj, temveč tudi sedanji obseg njihovega kmetovanja. Določba iz 27. člena da je torej v neskladju s 67. in 74. členom ustave in naj jo ustavno sodišče razveljavi, do odločitve o stvari pa naj njeno izvrševanje zadrži.

Tretji pobudnik predlaga poleg pravkar navedenega še oceno ustavnosti 18. člena ZKZ, kolikor gospodarskim družbam ne omogoča nakupa zemljišč, ki so v sklopu zaščitenih kmetij, ter 21. člena ZKZ, kolikor določa kmetijskim organizacijam zadnje mesto med predkupnimi upravičenci. O obeh določbah meni, da pravne osebe neupravičeno omejujeta pri pridobivanju lastnine na kmetijskih zemljiščih in jih postavljata v slabši položaj od kmetov; to pa da je med drugim navzkriž z ekonomsko funkcijo lastnine na kmetijskih zemljiščih, saj daje gospodarjenje z njimi v okviru gospodarskih družb boljše rezultate. Ker so izpodbijane določbe v neskladju s 14. členom (enakost pred zakonom) in 33. členom ustave, naj jih ustavno sodišče razveljavi.

Državni zbor meni, da izpodbijane določbe vzpostavljajo primerno ravnovesje med lastnino kot človekovo pravico (33. člen ustave) in kot premoženjsko pravico, ki jo je mogoče omejevati zaradi zagotavljanja njene ekonomske, socialne in ekološke funkcije (67. člen ustave). Zatrjuje, da so izpodbijane določbe potrebne v javnem interesu oziroma zaradi javne koristi. Z njimi naj bo omejeno drobljenje zaščitenih kmetij, kmetijska zemljišča pa se usmerjajo v last kmetov, da bi se kmetije povečale. Tako želi zakonodajalec ohraniti plodno zemljo in neobnovljive naravne vire ter ohranjati poseljenost podeželja z značilno kmetijsko proizvodnjo, kar prispeva tudi k prehranski varnosti Slovenije. Obravnavane določbe torej po stališču nasprotnega udeleženca uveljavljajo socialno, gospodarsko in ekološko funkcijo lastnine kmetijskih zemljišč (prvi odstavek 67. člena ustave) in pomenijo tudi izpolnjevanje posebnega varstva kmetijskih zemljišč, ki ga naroča ustava v drugem odstavku 71. člena. Po mnenju zakonodajalca ustava dopušča omejitev obsega lastnine kmetijskih zemljišč v primerih, ko drugače ni mogoče (dovolj uspešno) uveljavljati z ustavo določenih funkcij kmetijskih zemljišč in njihovega posebnega varstva. V tem okviru ostajajo omejitvene določbe ZKZ. Sklicuje se tudi na ugotovitve v odločbah Zveznega ustavnega sodišča Zvezne Republike Nemčije, da obsega zemljišč ni mogoče povečevati in zato raba zemljišč ne more biti prepuščena zgolj volji posameznika; pravičen pravni in družbeni red narekuje močnejše varovanje splošnega interesa kot pri drugih dobrinah. Med drugim je v javnem interesu, da se ne bi oblikovale prevelike veleposesti; ZKZ pri tem ne posega v obstoječo posest in ne uvaja splošnega zemljiškega maksimuma. Člen 67 ustave daje zakonodajalcu, kadar gre za kmetijska zemljišča, pooblastilo tudi za omejevanje pridobivanja lastnine, meni Državni zbor in se pri tem sklicuje na odločbo ustavnega sodišča št. U-I-23/93 (Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUs VI, 43). Ne strinja se, da bi ZKZ diskriminatorno razlikoval med kmeti in nekmeti; 22. člen ZKZ slednjih ne izključuje od lastnine na kmetijskih zemljiščih, temveč služi pravilnemu razumevanju in uporabi predkupne pravice (21. člen ZKZ), ta pa je utemeljena zaradi javnega interesa za izboljšanje agrarne strukture, pridobivanja kmetijskih zemljišč za ohranitev gospodarsko sposobnih kmetij oziroma omogočanje njihovega nastanka; podobno predkupno pravico imajo uzakonjeno tudi v drugih primerljivih državah. Državi in občini daje zakon predkupno pravico zato, ker lahko tako prispevata k stabiliziranju trga kmetijskih nepremičnin, ustrezni rabi kmetijskih zemljišč, nastajanju novih gospodarstev z ustrezno gospodarsko in socialno funkcijo, dodaja Državni zbor in predlaga zavrnitev pobud.

Vlada v svojem mnenju opozarja še, da so kmetje garant za poseljenost in ohranjanje kulturne krajine in za razvoj slovenskega podeželja. Meni, da omejitve iz prvega odstavka 27. člena ZKZ ne veljajo za kmetijska podjetja in da to izhaja iz 114. člena istega zakona. Predkupna pravica, ki jo uzakonja ZKZ, ima za cilj smiselno zaokrožanje in povečevanje kmetij ter smotrno rabo kmetijskih zemljišč. Pri tem privilegiju gre torej za stvarne, jasne in socialne razloge, trdi vlada. Podobno ima prepoved prodajanja delov zaščitenih kmetij zaradi ohranjanja zaokroženih celot obdelovalnih zemljišč za svoj družbeni cilj ohranitev poseljenosti in razvoj podeželja.

Ustavno sodišče je s sklepoma z dne 22. 10. 1998 in 1. 6. 2000 pobude sprejelo, ob uporabi 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) pa začelo še postopek za oceno ustavnosti 20. in 24. člena ZKZ. Predlog, naj do konca odločitve o stvari zadrži izvrševanje izpodbijanih določb, je zavrnilo.

V sklepu o sprejemu je ustavno sodišče napovedalo, da namerava med drugim pretehtati, ali niso nekateri pojmi v tretjem odstavku 19. člena ZKZ premalo določni ali določljivi, nekatera pooblastila upravnim organom preširoka, nekatere omejitve prometa s kmetijskimi zemljišči brez nujne potrebe preveč obremenjujoče za prizadete; ali je v tem sklopu dopustna zakonita možnost molčeče upravne ne-odobritve; ali ne gre deloma tudi za splošno omejevanje lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih in ali onemogočanje sklepanja pogodbe o dosmrtnem preživljanju brez enakovrednega drugega ukrepanja za reševanje socialnega položaja lastnika zemljišča ni v nasprotju z načeli socialne države (2. člen ustave). Pozvalo je zakonodajalca k natančnejši predstavitvi javne koristi, zaradi katere so posamezne omejitve uzakonjene, in neposrednih učinkov teh omejitev, da bi bila mogoča presoja o sorazmernosti teh omejitev, posebej tudi, ko gre za onemogočanje nakupa z namenom prodaje sploh, in ko gre za poseganje v višino pogodbene cene kmetijskega zemljišča, kadar ni kupcev s prednostno pravico.

V odgovoru nasprotni udeleženec predvsem ponovi svoje stališče o javnem interesu, zaradi katerega tudi prometa s kmetijskimi zemljišči ni mogoče prepustiti "popolni svobodi poljubnega posameznika". Sklicuje se na stališče iz obrazložitve odločbe št. U-I-23/93, da se omejitve zaradi javne koristi lahko nanašajo tudi na pridobivanje lastninske pravice, in št. U-I-184/94 z dne 14. 9. 1995 (Uradni list RS, št. 58/95 in odl. US IV, 73), da bo "seveda še vedno potrebno delno omejevanje prometa in drugih ravnanj v zvezi s kmetijskimi zemljišči..." O prepovedi preprodaje (deveta alinea tretjega odstavka 19. člena ZKZ) izjavlja, da bi morebitno povsem prosto trgovanje s kmetijskimi zemljišči "odprlo vrata neslutenim profitnim špekulacijam z ustavno varovano naravno dobrino in ogrozilo uresničevanje temeljnih konceptualnih rešitev in ciljev posebnega zakonskega varstva kmetijskega zemljišča in kmetijske zemljiške politike." S tem pojasnjuje tudi določbo 24. člena ZKZ o postopku ugotovitve vrednosti ponudenega zemljišča po predpisani metodologiji pri upravni enoti. Na druga posebej zastavljena vprašanja ustavnega sodišča ne odgovarja.

Ker teh odgovorov ni bilo, je ustavno sodišče razpisalo javno obravnavo. Pri tem je vnovič pozvalo nasprotnega udeleženca, naj pripravi odgovore; povabilo je tudi Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano in ga prav tako pozvalo, naj pripravi pojasnila o sporočenih dilemah in jih na javni obravnavi, pa tudi pisno, posreduje sodišču. Vendar tudi javna obravnava teh odgovorov ni dala. Medtem ko je zastopnica prvega pobudnika poročala o težavah in negotovostih, ki jih tudi delavcem v upravnih organih povzročajo uzakonjene omejitve s svojo ostrino in s svojo nedorečenostjo, je zastopnik tretjega pobudnika opozarjal, da diskriminiranje kmetijskih organizacij v primerjavi s kmeti v nekaterih pogledih deluje ne le mimo, temveč kar zoper cilje kmetijske razvojne politike. Opozorila sta še, da ni bil sprejet še noben od podzakonskih predpisov, napovedanih z zakonom. Predstavnica nasprotnega udeleženca, predvsem pa predstavnik ministrstva, sta ponovila cilje celotne kmetijske razvojne politike; ureditev prometa da je strateško pomemben sestavni del te politike, pri čemer ne gre le za preprečevanje, da bi se kmetije še naprej drobile, temveč tudi za težnjo, da bi se večale in zaokrožale, medtem ko krepitev velikih kmetijskih gospodarstev za industrijsko kmetijsko proizvodnjo ni del te politike. V odgovoru na vnovič zastavljena konkretna vprašanja je predstavnica Državnega zbora pojasnila, da se zakonodajalec z njimi v podrobnostih ni ukvarjal in jih je prepustil stroki ter oblikovanju (u)pravne prakse; ureditev, da lahko upravni organ na zahtevo za odobritev pogodbe odgovori negativno tudi z molkom, po njenem mnenju ni nenavadna in ne nesprejemljiva; s predkupno pravico za sklad zakonodajalec tej instituciji omogoča aktivno poseganje v promet z zemljišči v korist javnega interesa. Med drugim ustavno sodišče ni dobilo odgovora na vprašanje, kako država uporablja pristojnosti iz 7. člena ZKZ in predkupno pravico, ki jo ima državni sklad.

Naknadno je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano na poziv ustavnega sodišča sporočilo, da je od uveljavitve ZKZ 51 (od 62) upravnih enot prejelo okrog 44000 vlog za odobritev pravnega posla o prenosu lastnine na kmetijskem zemljišču. Od tega jih je zavrnilo 1 100, največkrat zato, ker je šlo za zaščitene kmetije.

V odločbi št. U-I-122/91, s katero je razveljavilo določbe tedanjega zakona o kmetijskih zemljiščih, ki so omejevale lastninsko pravico na kmetijskih zemljiščih, je ustavno sodišče med drugim obrazložilo, da "Ustava ne omejuje lastninske pravice, ampak omogoča le, da zakon določa način pridobivanja in uživanje lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija oziroma omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice le v javno korist pod zakonsko določenimi pogoji".

V odločbi št. U-I-57/92 z dne 3. 11. 1994 (Uradni list RS, št. 76/94 in odl. US III, 117), s katero je razveljavilo tedanji zakon o dedovanju kmetijskih zemljišč in zasebnih kmetijskih gospodarstev, je ustavno sodišče med drugim zapisalo, da zakonsko omejevanje lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih z namenom, da se omejuje prehod kmetijskega zemljišča v last tistih, ki zemlje ne obdelujejo, presega okvire drugega odstavka 67. člena ustave, saj ureditev določeni kategoriji državljanov povsem jemlje možnost dedovati kmetijska zemljišča ali kmetije; to pa ne prispeva k uresničevanju z ustavo predvidenih funkcij lastnine. Posebno urejanje načina in pogojev dedovanja kmetijskih zemljišč je ocenilo kot skladno z ustavo, "saj se lastninska pravica in oporočno razpolaganje uresničujeta skladno z naravo in namenom stvari ter skladno s splošnim interesom, ki je opredeljen v agrarni politiki države", opozorilo pa, da "zakonodajalec pri tem nima popolne svobode in lahko uveljavlja razlike samo iz utemeljenih razlogov". Kriterije, kot so: razvrstitev kmetijskih zemljišč v družbenem planu občine, ogroženost smotrnega izkoriščanja zaradi drobitve kmetije, možnost proizvodnega sodelovanja s podjetji, varstvo krajine, pomembnost za obrambo ali varstvo naravne in kulturne dediščine, je ocenilo kot neskladne z ustavo, saj omogočajo arbitrarno odločanje upravnih organov. Posebej je ocenilo, da niso v skladu z ustavo omejitveni kriteriji, ki se oddaljujejo od namena (zagotavljanja socialne in ekonomske funkcije lastnine) in je njihovo varstvo mogoče dosegati z blažjimi ukrepi, kot je omejevanje lastninske pravice. Opozorilo je, da mora biti "ravnanje države do državljanov merljivo in predvidljivo, zato pogoji za omejevanje ne smejo biti nejasni in nedorečeni".

Z odločbo št. U-I-184/94 je ustavno sodišče razveljavilo prejšnji zakon o kmetijskih zemljiščih. Med temeljnimi razlogi za razveljavitev je navedlo, da zakon "promet s kmetijskimi zemljišči, njihov zakup... zaradi drugačnega pojmovanja lastnine ureja na način, ki je nesorazmerno strožji od ukrepov, ki so potrebni za varovanje kmetijskih zemljišč po drugem odstavku 71. člena ustave in tudi za varovanje socialnega položaja... kmeta". O razlogih, ki jih je v obrambo izpodbijanih zakonskih določb tudi takrat, kot zdaj, navajal nasprotni udeleženec kot cilje kmetijske politike, pa je ustavno sodišče ugotovilo, da bo zaradi njih seveda še vedno potrebno delno omejevanje prometa in drugih ravnanj v zvezi s kmetijskimi zemljišči, vendar ti ukrepi ne morejo temeljiti zgolj na statusnih lastnostih bodočih lastnikov, ne glede na gospodarski pomen posameznih zemljišč in na druge okoliščine, pomembne za utemeljenost in sorazmernost vsakega ukrepa posebej.

Če ne upoštevamo določb o zemljiškem maksimumu – te so bile izrecno ali smiselno razveljavljene z odločbo št. U-I-122/91 – in določb, vsebinsko vezanih na inštitut družbene lastnine, je II. poglavje prejšnjega zakona o kmetijskih zemljiščih pod naslovom "Promet s kmetijskimi zemljišči" vsebovalo tele ureditve: