Odločba o razveljavitvi tretjega, četrtega in petega odstavka 89. člena Zakona o delovnih razmerjih ter 156.a člena Zakona o javnih uslužbencih

4069. Odločba o razveljavitvi tretjega, četrtega in petega odstavka 89. člena Zakona o delovnih razmerjih ter 156.a člena Zakona o javnih uslužbencih

Številka: U-I-16/21-17
U-I-27/21-12

Datum: 18. 11. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Konfederacije novih sindikatov Slovenije – Neodvisnost, Ljubljana, in drugih sindikatov, ki jih vse zastopa Iztok Ščernjavič, odvetnik v Domžalah, ter z zahtevo Zagovornika načela enakosti, na seji 18. novembra 2021

Tretji, četrti in peti odstavek 89. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16, 81/19 in 203/20 – ZIUPOPDVE) ter 156.a člen Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08 in 203/20 – ZIUPOPDVE) se razveljavijo.

Sindikati sami nosijo svoje stroške postopka z zahtevo.

Sedem reprezentativnih sindikatov in Zagovornik načela enakosti (v nadaljevanju predlagatelji) izpodbijajo tretji, četrti in peti odstavek 89. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1) ter 156.a člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU). (Glej opombo 1) Zatrjujejo neskladje izpodbijane ureditve s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti po prvem odstavku 14. člena Ustave v zvezi s tretjim odstavkom 49. člena in 66. členom Ustave. Navajajo, da je obveznost enakega obravnavanja ne glede na starost vključena v Pogodbo o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PDEU) in Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – Listina). Kršitev tega načela naj bi zato pomenila kršitev 3.a člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi neenako in manj ugodno obravnavala starejše delavce v primerjavi z mlajšimi pri ureditvi redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi na pobudo delodajalca zaradi izpolnitve pogojev za starostno upokojitev brez navedbe utemeljenega razloga. Predlagatelji ocenjujejo, da poseg v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi starosti ne temelji na ustavno dopustnem cilju oziroma naj izpodbijani ukrep ne bi bil primeren, nujen in sorazmeren. Starejšim delavcem naj bi prekomerno omejeval dosedanje varstvo pred neupravičenimi enostranskimi odpovedmi delovnega razmerja, pravico do dostojnega dela, ekonomske samostojnosti in neodvisnosti ter pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Zakonodajalcu očitajo, da ni preveril in izkazal, da zasledovanih ciljev ne bi bilo mogoče doseči z drugimi, ustreznejšimi in predvsem milejšimi ukrepi.

Predlagatelji uveljavljajo, da je izpodbijana ureditev v neskladju tudi s prepovedjo diskriminacije na podlagi gmotnega stanja in da socialna varnost ob upokojitvi ne more biti razlog za manj ugodno obravnavo v zvezi z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi. Šlo naj bi tudi za poseg v pravico do varstva pred posredno diskriminacijo za tisto skupino delavcev, ki zaradi svojih osebnih okoliščin niso mogli doseči več kot 15 let zavarovalne dobe.

Predlagatelji še utemeljujejo, da je izpodbijana ureditev, ker dopušča možnost neobrazložene odpovedi pogodbe o zaposlitvi, ki ne temelji na obstoju resnega oziroma utemeljenega razloga, temveč na izpolnitvi upokojitvenih pogojev in delodajalčevi povsem subjektivni odločitvi, v neskladju s 4. in 8. členom ter drugim odstavkom 9. člena Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca, (Glej opombo 2) 24. členom Evropske socialne listine (spremenjene) (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – v nadaljevanju MESL) ter 8. in 66. členom Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju tudi s 14. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), Protokolom št. 12 k EKČP ter z 2., 4., 6. in 9. členom Mednarodnega pakta o socialnih, ekonomskih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – MPESKP).

Izpodbijana ureditev naj bi omogočala delodajalcu, da starejšega delavca obravnava zgolj kot sredstvo (»strošek«), ki se ga lahko znebi kadarkoli po izpolnitvi upokojitvenih pogojev v nasprotju z obveznostmi iz 66. člena Ustave. Takšna ureditev naj bi posegala v pravico do osebnega dostojanstva delavcev (34. člen Ustave) in v njihovo pravico do družinskega življenja (tretji odstavek 53. člena Ustave). V nasprotju naj bi bila s prvim odstavkom 50. člena Ustave in s sistemom ukrepov iz pokojninske zakonodaje, s katerimi se na ravni države zasledujejo preprečevanje prezgodnjega upokojevanja, podaljševanje zavarovalne dobe, povečano vplačevanje v pokojninski sistem ter posledično vzdržnost javnofinančnega sistema. Pravica do učinkovitega sodnega varstva pa naj bi bila izvotljena (15. in 23. člen Ustave).

Predlagatelji zatrjujejo tudi neskladje izpodbijanih določb z načelom jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave, ker naj ne bi bilo jasno, ali mora biti za prenehanje pogodbe o zaposlitvi poleg izpolnitve upokojitvenih pogojev delavca podan tudi poslovni razlog v smislu ZDR-1 in ZJU ali pa zadošča zgolj obstoj pogojev za pridobitev starostne pokojnine oziroma gre za določitev novega poslovnega razloga (stroškovna učinkovitostdelavca), kakor razlaga predlagatelj zakona. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju tudi z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Zakonodajalec naj bi posegel v trajajoča pravna razmerja in pričakovane pravice delavcev brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, poleg tega pa ni določil prehodnega obdobja za uveljavitev izpodbijane ureditve. Kršitev načel pravne države naj bi se kazala tudi v zlorabi nujnega zakonodajnega postopka. Izpodbijana ureditev je bila sprejeta po nujnem postopku, brez javne razprave in socialnega dialoga. V nasprotju naj bi bila z drugimi določbami ZDR-1, ki se nanašajo na utemeljenost razloga za odpoved pogodbe o zaposlitvi in na prepoved diskriminacije pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi.

Sindikati zahtevajo povrnitev stroškov postopka.

Državni zbor je odgovoril na zahtevi. V odgovoru se sklicuje na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS) in ga povzema v celoti. ZPS je v svojem mnenju navedla, da zaradi pomanjkanja podatkov ni mogla presoditi, ali so cilji zakonodajalca (olajšan postopek izvedbe redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi, zmanjšanje števila javnih uslužbencev, znižanje mase za javni sektor, vzpostavitev uravnotežene starostne strukture v javnem sektorju, lažje zagotavljanje bolj kakovostnega opravljanja dela, lažje načrtovanje upokojitve in zagotovitev napredovanja, zlasti mladih uradnikov) ustavno dopustni. Poudarila je le, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10) ocenilo, da sta cilja vzpostavitve uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev in preprečitve sporov o tem, ali je zaposleni sposoben opravljati delo po določeni starosti, ustavno dopustna. Tudi glede sorazmernosti izpodbijane ureditve je ZPS navedla, da gre za presojo, za katero ni dovolj podatkov. Zato se je sklicevala na razloge Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-146/12. Poudarila pa je, da v obravnavani zadevi skupna uvedba ukrepov tako za zasebni kot za javni sektor pomeni, da se zoži oziroma preneha možnost nadaljevanja opravljanja poklicne dejavnosti. Glede presoje z vidika načela varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave je prav tako povzela razloge iz odločbe št. U-I-146/12. Zato so po mnenju Državnega zbora očitki o neskladju izpodbijane ureditve z Ustavo neutemeljeni. Izpodbijana ureditev naj bi bila potrebna, primerna in zadostna za dosego ciljev in namenov, ki jih zasleduje. Glede zahteve Zagovornika načela enakosti Državni zbor še izpostavlja, da je vprašljivo, ali se lahko njegova zahteva razteza na vse ustavne določbe, ki jih navaja, saj ni jasno izkazana povezava z diskriminacijo.

O zahtevah je podala mnenje Vlada. Meni, da je Zagovornik načela enakosti pristojen zahtevati zgolj oceno ustavnosti z vidika prvega odstavka 14. člena Ustave, ne pa tudi z vidika drugih določb Ustave. Ustavnemu sodišču zato predlaga, naj zavrže zahtevo z vidika posega v 2., 3.a, 8., 15., 23., 34., 49., 50. in 66. člen Ustave. Glede zatrjevanega neskladja z 8. in 66. členom Ustave Vlada pojasnjuje, da je bil namen predlaganega ukrepa, da se po koncu varovanega obdobja za delavce pred upokojitvijo (114. člen ZDR-1) delodajalcu olajša postopek izvedbe redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi, če se v obdobju, ko ima delavec že zagotovljeno socialno varnost v obliki starostne pokojnine, odloči, da delavca ne potrebuje več. Predlagani ukrep naj bi zmanjševal administrativno breme za delodajalca na način, da odpravlja potrebo po utemeljevanju razlogov za redno odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov. Odprava daljših administrativnih postopkov naj bi spodbudila konkurenčnost delodajalcev in njihovo prilagodljivost novim razmeram, povezanim tudi z epidemijo bolezni COVID-19. Vlada navaja, da so se strukturne pomanjkljivosti na trgu dela z ukrepi, namenjenimi preprečevanju širjenja virusa SARS-CoV-2, dodatno zaostrile. Brezposelnost se je močno povečala, predvsem med mladimi. Po mnenju Vlade ukrep ne posega v pravni položaj zaposlenih starejših delavcev, saj se jim delovnopravni položaj ob izpolnitvi pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine ne spreminja, prav tako pa so še vedno deležni celotnega spektra ukrepov, ki so v delovnopravni ureditvi namenjeni posebnemu varstvu starejših delavcev (ukrepi iz 197., 198., 199. in 114. člena ZDR-1). V primeru odpovedi dobijo odpravnino v skladu s 108. členom ZDR-1. Pogodbe o zaposlitvi ne prenehajo po samem zakonu, ampak se morajo za odpoved odločiti delodajalci. Delavci niso prisilno upokojeni, temveč imajo izbiro, da ostanejo na trgu dela ali postanejo prejemniki pokojnine. Ker se delavcem ne poslabšuje pravni položaj, izpodbijana ureditev po mnenju Vlade ne posega v načelo varstva zaupanja v pravo.