Odločba o ugotovitvi, da je bil 16.b člen Zakona o mednarodni zaščiti v neskladju z Ustavo ter razveljavitvi sodb Vrhovnega in Upravnega sodišča

2116. Odločba o ugotovitvi, da je bil 16.b člen Zakona o mednarodni zaščiti v neskladju z Ustavo ter razveljavitvi sodb Vrhovnega in Upravnega sodišča

Številka: U-I-68/16-8

Up-213/15-27

Datum: 16. 6. 2016

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B., C., ki ga zastopa mag. Matevž Krivic, Medvode, in v postopku za oceno ustavnosti, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, na seji 16. junija 2016

Prvi odstavek 16.b člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo in 83/12) je bil v neskladju z Ustavo.

Točka I izreka sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča št. I Up 361/2014 z dne 18. 12. 2014 se razveljavi in zadeva se v tem delu vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je s sklepom združilo upravni zadevi pritožnika in prosilca Č. D. v en postopek in z odločbo zavrnilo obe prošnji za priznanje mednarodne zaščite. Upravno sodišče je zavrnilo tožbo zoper sklep o združitvi postopka (I. točka izreka) in tožbo zoper odločbo MNZ v delu, ki se nanaša na pritožnika (II. točka izreka).1 Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožnikovo pritožbo zoper I. in II. točko izreka sodbe Upravnega sodišča (I. točka izreka).2

Pritožnik zatrjuje kršitev pravic iz 22. in 35. člena Ustave ter 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Sodišči naj bi kršili 22. člen Ustave, ker naj ne bi v skladu z zahtevami odločbe Ustavnega sodišča št. Up-434/14 z dne 8. 1. 2015 (Uradni list RS, št. 6/15) vsebinsko opredelili pojma preganjanja iz 26. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ).3 Vrhovno sodišče naj bi kršilo 22. člen Ustave, ker se naj ne bi opredelilo do pritožbenih navedb o napačnem načinu obravnave pogojev za priznanje mednarodne zaščite družinskih članov. Pritožnik zatrjuje, da s prosilcem Č. D. skupaj živi v dejanski življenjski skupnosti istospolnih partnerjev, zato bi morala šteti za družinska člana. Pristojni organ bi moral zaradi varovanja pravice do družinskega življenja skupaj presojati o utemeljenem strahu pritožnika in njegovega partnerja pred preganjanjem v obeh izvornih državah in presojati, ali je mogoče pritožnika in njegovega partnerja skupaj vrniti v eno od držav. Vrhovno sodišče naj bi sprejelo stališče, da pritožnik in njegov partner ne izpolnjujeta pogojev iz prvega odstavka 16.b člena ZMZ, da bi lahko štela za družinska člana. Z navedenim stališčem naj bi Vrhovno sodišče zanikalo istospolnim partnerjem pravico do družinskega življenja iz 8. člena EKČP.

Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-213/15 z dne 5. 5. 2015 ustavno pritožbo zoper I. točko izreka sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča sprejel v obravnavo in odločil, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvršitev odločbe MNZ. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o tem obvestilo Vrhovno sodišče in MNZ.

V postopku odločanja o ustavni pritožbi je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti prvega odstavka 16.b člena ZMZ. Zastavilo se je vprašanje skladnosti prvega odstavka 16.b člena ZMZ, ki določa krog oseb, ki lahko štejejo za družinske člane prosilca za mednarodno zaščito, s prepovedjo diskriminacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave. Ustavno sodišče je ustavno pritožbo in sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 16.b člena ZMZ predložilo Državnemu zboru v odgovor in mu omogočilo, da na vprašanja glede začetka postopka za oceno ustavnosti odgovori.

Ustavno sodišče odgovora Državnega zbora v roku, ki mu ga je določilo, ni prejelo. Mnenje je poslala Vlada, ki navaja, da je izpodbijana zakonska določba pri opredelitvi družinskih članov prosilcev za mednarodno zaščito sledila Direktivi Sveta 2003/9/ES z dne 27. januarja 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (UL L 31, 6. 2. 2003 – v nadaljevanju Sprejemna direktiva). Iz Sprejemne direktive in Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (UL L 251, 3. 10. 2003) naj ne bi izhajala obveznost držav članic, da kot družinske člane prosilcev za mednarodno zaščito in beguncev opredelijo tudi istospolne partnerje. Zato Vlada meni, da so bile določbe direktiv glede družinskih članov ustrezno prenesene v nacionalno zakonodajo. Poudarja, da je bil prvi odstavek 16.b člena ZMZ spremenjen z uveljavitvijo 12. člena ZMZ-D, ki je kot družinske člane opredelil zakonca, registriranega partnerja ali partnerja, s katerim prosilec živi v dalj časa trajajoči življenjski skupnosti. Razlog za spremembo ZMZ naj bi bila uskladitev z Zakonom o tujcih (Uradni list RS, št. 45/14 – uradno prečiščeno besedilo, 90/14 in 19/15 – ZTuj-2), ki je razširil krog družinskih članov. Glede na navedeno Vlada meni, da prvi odstavek 16.b člena ZMZ ni bil v neskladju z Ustavo.

Ocena ustavnosti zakona

Vrhovno sodišče ni izrecno zavrnilo pritožbenih očitkov pritožnika o napačnem načinu presoje pogojev za mednarodno zaščito družinskih članov. Ob zavrnitvi očitkov pritožnika o kršitvi pravil o združitvi postopka iz 130. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP) je sprejelo stališče, da pritožnik in njegov partner ne moreta izpolnjevati pogojev, da bi lahko bila obravnavana kot zakonca ali zunajzakonska partnerja, in ne moreta tvoriti družine. Navedlo je, da 16.b člen ZMZ, ki je veljal v času odločanja upravnega organa (27. 9. 2013), ni določal, da bi lahko bile osebe, ki živijo v dejanski življenjski skupnosti istospolnih partnerjev, obravnavane kot družinski člani. S tem je Vrhovno sodišče posredno zavrnilo pritožnikove pritožbene očitke o načinu obravnave prošenj za priznanje mednarodne zaščite družinskih članov. Zavrnitev pritožnikovih pritožbenih očitkov torej temelji na prvem odstavku 16.b člena ZMZ.

Prvi odstavek 16.b člena ZMZ se ne uporablja več. Uporabljati se je prenehal z dnem uveljavitve 12. člena ZMZ-D, ki je to zakonsko določbo spremenil. Vendar to ni ovira za oceno ustavnosti te zakonske določbe. Po prvem odstavku 47. člena ZUstS v primeru, če se z zahtevo ali s pobudo izpodbija predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ki v času vložitve zahteve ali pobude ne velja več, niso pa bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti. Ker je bil v sodni odločbi, ki jo pritožnik izpodbija z ustavno pritožbo, uporabljen prvi odstavek 16.b člena ZMZ, gre v obravnavani zadevi za tak primer.

Skladno z drugim odstavkom 59. člena ZUstS Ustavno sodišče začne postopek za oceno ustavnosti zakona, na katerem temelji izpodbijani posamični akt, če oceni, da bi bil lahko zakon protiustaven. V obravnavani zadevi je Ustavno sodišče ugotovilo, da gre za tak primer. Ustavno sodišče je prvi odstavek 16.b člena ZMZ presojalo z vidika skladnosti s prepovedjo diskriminacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave.

Prvi odstavek 14. člena Ustave določa, da so v Republiki Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Ta ustavna določba torej prepoveduje diskriminacijo pri zagotavljanju, uresničevanju oziroma varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin glede na posameznikove osebne okoliščine.