Odločba o ugotovitvi, da je točka b) četrtega odstavka 75. člena in točka c) drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 67.a člena Zakona o javnem naročanju v neskladju z Ustavo

1705. Odločba o ugotovitvi, da je točka b) četrtega odstavka 75. člena in točka c) drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 67.a člena Zakona o javnem naročanju v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-180/19-23

Datum: 5. 5. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe KPL, d. o. o., Ljubljana, in drugih, ki jih zastopa Odvetniška družba Rojs, Peljhan, Prelesnik in partnerji, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 5. maja 2022

Točka b) četrtega odstavka 75. člena in točka c) drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 67.a člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15, 14/18, 121/21 in 10/22) sta v delih, ki se nanašata na kršitve v zvezi z delovnim časom in počitkom, v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti se točka b) četrtega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju uporablja tako, da lahko gospodarski subjekt tudi v tem položaju predloži dokaze, da je sprejel zadostne ukrepe, s katerimi lahko dokaže svojo zanesljivost kljub obstoju razlogov za izključitev. Za zadostne ukrepe štejejo plačilo ali zaveza plačati nadomestilo za vso škodo, povzročeno s kršitvami, navedenimi v točki b) četrtega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju, aktivno sodelovanje s preiskovalnimi organi za celotno razjasnitev dejstev in okoliščin ter sprejetje konkretnih tehničnih, organizacijskih in kadrovskih ukrepov, ustreznih za preprečitev nadaljnjih kršitev. Pri ocenjevanju ukrepov, ki jih sprejme gospodarski subjekt, naročnik upošteva resnost in posebne okoliščine kršitve. Če naročnik oceni, da dokazi, ki jih je predložil gospodarski subjekt, zadoščajo, gospodarskega subjekta ne izključi iz postopka javnega naročanja. Če naročnik oceni, da ukrepi ne zadoščajo, gospodarski subjekt izključi iz postopka javnega naročanja in to odločitev utemelji.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti se točka c) drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 67.a člena Zakona o javnem naročanju uporablja tako, da naročnik ne začne novega postopka javnega naročanja v skladu s četrtim odstavkom tega člena in se razvezni pogoj iz petega odstavka tega člena ne more izpolniti, čeprav naročnik ob periodičnem preverjanju po drugem odstavku 67.a člena Zakona o javnem naročanju ugotovi obstoj dveh kršitev iz točke c) drugega odstavka tega člena, ki se nanašata na kršitve v zvezi z delovnim časom in počitkom.

Pobudniki vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretje alineje četrtega odstavka 67. člena, točke c) drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 67.a člena in točke b) četrtega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-3), kolikor se navedene določbe nanašajo na kršitve v zvezi z delovnim časom in počitkom. Za izpodbijane določbe zatrjujejo neskladje z 2., 14., 28., 66., 74. in 155. členom Ustave.

Pobudniki navajajo, da 75. člen ZJN-3 pri ureditvi obligatornih razlogov za izključitev brez razumnega in stvarno utemeljenega razloga enači gospodarske subjekte, ki izpolnjujejo kriterije kazenskopravne odgovornosti (prvi odstavek), subjekte z neplačanimi obveznimi dajatvami (drugi odstavek), subjekte z negativnimi referencami (točka a) četrtega odstavka) in subjekte z delovnopravnimi prekrški (točka b) četrtega odstavka), čeprav naj bi bila »kriminalna količina« pri slednjih bistveno manjša kot pri ostalih treh kategorijah. Izpodbijana določba ZJN-3 naj bi prav tako neutemeljeno razlikovala med gospodarskimi subjekti z dvema prekrškoma, ki zgolj zato na razpisih ne morejo sodelovati, in gospodarskimi subjekti brez prekrškov, ki v postopkih javnih naročil lahko sodelujejo. Predlagatelj zakona naj ne bi pojasnil, zakaj je bilo treba med obvezne izključitvene razloge uvrstiti tudi delovnopravne prekrške v zvezi z delovnim časom in počitkom. Kot edini razlog za sprejetje nove ureditve naj bi navedel nekatera poročanja medijev, da »več podjetij, ki izvajajo čiščenje za javni sektor, množično krši pravice delavcev«, pri čemer naj ne bi opravil analize pogostnosti in narave kršitev, prav tako naj ne bi utemeljil, zakaj obstoječa ureditev, ki naročniku že omogoča izključitev ponudnikov, ki kršijo delovnopravno zakonodajo, ni zadostna. Predlagatelj naj tudi ne bi obrazložil, zakaj je bilo treba pri prekrških v zvezi z delovnim časom in počitkom določiti absolutno in kategorično izključitev, brez vsakršne možnosti uveljavitve izjem ali sanacije; prav tako ni pojasnil, zakaj je pri že sklenjenih pogodbah v vseh primerih potrebna sankcija prenehanja pogodbe in zakaj niso sankcije prilagojene teži in naravi kršitve. Glede na predpisane sankcije za delovnopravne kršitve v Zakonu o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16, 81/19 in 15/22 – v nadaljevanju ZDR-1) naj bi bilo jasno, da se kršitve delovnega časa in počitka (drugače od prekrškov v zvezi s plačilom za delo in regularno zaposlitvijo delavcev, vključno s plačilom prispevkov) ne uvršajo med »težje kršitve« delovnopravne zakonodaje. Izpodbijana določba naj narave in teže kršitev delovnopravne zakonodaje ne bi upoštevala, saj za vse kršitve določa enako sankcijo – obligatorno izključitev gospodarskega subjekta iz postopkov javnega naročanja. Zakonodajalec naj narave in teže delovnopravnih kršitev v zvezi z delovnim časom in počitkom ne bi primerjal niti z drugimi obligatornimi izključitvenimi razlogi. Pravnomočne obsodbe za zakonsko določena kazniva dejanja – na primer terorizem ali spravljanje v suženjsko razmerje – naj bi bile očitno neprimerljive z dvakratno, tudi najmanjšo delovnopravno kršitvijo v zvezi z delovnim časom in počitkom. Pri plačilu obveznih dajatev in drugih denarnih nedavčnih obveznosti pa naj bi šlo za obveznost, na kateri temelji celotna materialna podstat določene družbe, med drugim pa ta obveznost vključuje tudi plačilo prispevkov, ki zagotavljajo zdravstveno in socialno varnost delavcev. Kriminalna količina takšne kršitve naj bi bila neprimerljiva z delovnopravnim prekrškom glede delovnega časa in počitka. Končno pa naj gospodarskih subjektov, pri katerih je podana takšna okoliščina, tudi ne bi bilo mogoče primerjati z gospodarskim subjektom, ki je zaradi storitve taksativno naštetih prekrškov vpisan v evidenco z negativnimi referencami. Kriminalna količina navedenih kršitev naj zato ne bi bila primerljiva z delovnopravnim prekrškom glede delovnega časa in počitka. člen 75 ZJN-3 po mnenju pobudnikov torej enači položaje, ki so med seboj neprimerljivi.

Z vključitvijo delovnopravnih prekrškov med obligatorne izključitvene razloge naj bi zakonodajalec arbitrarno določil, da so ti bolj primerljivi s preostalimi obligatornimi izključitvenimi razlogi kot pa s fakultativnimi izključitvenimi razlogi iz šestega odstavka 75. člena ZJN-3, pri čemer naj za takšno razlikovanje ne bi imel nobenega stvarno upravičenega razloga. Arbitrarnost zakonodajalca pa naj bi bila podana tudi ob primerjavi z drugimi delovnopravnimi prekrški, ki niso vključeni niti med obligatorne niti med fakultativne izključitvene razloge (npr. prekrški po Zakonu o varnosti in zdravju pri delu, Uradni list RS, št. 43/11 – ZVZD-1, pri katerih je razpon glob celo dvakrat višji kot pri prekrških v zvezi z delovnim časom in počitkom po ZDR-1). Na arbitrarnost zakonodajalca naj bi kazalo tudi dejstvo, da je za delovnopravne kršitve (vključno s kršitvami glede delovnega časa in počitka) določil absolutnost izključitve, brez možnosti izjem ali sanacije. S tem naj bi zakonodajalec za delovnopravne kršitve predpisal celo strožji režim kot za primer kazenskopravne odgovornosti gospodarskih subjektov in neplačila obveznih dajatev. Sedanja ureditev naj bi torej predpostavljala, da lahko gospodarski subjekt, ki je bil pravnomočno obsojen za kazniva dejanja, sanira svoj položaj; gospodarski subjekt, ki je storil dve kršitvi v zvezi z delovnim časom in počitkom, pa svojega položaja v nobenem primeru ne more izboljšati. Pobudniki navajajo tudi, da Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL L 94, 28. 3. 2014, str. 65–242 – v nadaljevanju Direktiva 2014/24) pri vseh izključitvenih razlogih določa možnost izjem oziroma sanacije. ZJN-3 pa naj bi to možnost predvidel zgolj pri izključitvenih razlogih, ki jih je prevzel po navedeni direktivi. Očitno naj bi bilo, da slovenski zakonodajalec – drugače kot evropski – ni opravil nobene presoje razumnosti, saj ZJN-3 sedaj hujše posledice določa za ravnanja, ki so po svoji teži in naravi lažja. Navedeno naj bi izhajalo tudi iz dejstva, da drugače od t. i. socialne klavzule, ki je določena v drugem odstavku 3. člena ZJN-3 in je povzeta po drugem odstavku 18. člena Direktive 2014/24, slovenski zakonodajalec kršitev ni omejil le na tiste, ki so ugotovljene v zvezi z izvajanjem javnih naročil, temveč je izpodbijani obligatorni razlog razširil na vse kršitve.

Izpodbijana točka b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 naj bi bila neizogibno povezana z izpodbijanima 67. in 67.a členom ZJN-3, ki urejata razvezne pogoje, ki morajo biti vključeni v pogodbo o izvedbi javnega naročila oziroma okvirni sporazum, in vsebinsko (v bistvenem) sledita 75. členu ZJN-3. Razlika naj bi bila le v tem, da gre pri zadevnih določbah za neenako obravnavo v izvedbeni fazi javnega naročila. Da se pobudniki ne bi ponavljali, se zato v tem delu v celoti sklicujejo na argumentacijo, s katero utemeljujejo protiustavnost 75. člena ZJN-3, ker naj bi se ta argumentacija mutatis mutandis nanašala tudi na protiustavnost 67. in 67.a člena ZJN-3. Dodatno pa pobudniki izpostavljajo, da so pri teh določbah podani še drugi stvarno neutemeljeni razlogi za razlikovanje. V četrtem odstavku 67. člena ZJN-3 je razvezni pogoj določen le za primer izpolnitve obligatornega izključitvenega pogoja iz točke b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 in fakultativnega izključitvenega pogoja iz točke a) šestega odstavka 75. člena ZJN-3; razvezni pogoj pa ni določen za nobenega izmed drugih obligatornih izključitvenih razlogov (npr. niti za primer kazenskopravne odgovornosti gospodarskih subjektov) niti za nobenega izmed drugih fakultativnih izključitvenih razlogov (npr. niti za primer, če je gospodarski subjekt kriv dajanja resnih zavajajočih razlag pri dajanju informacij, zahtevanih zaradi preverjanja obstoja razlogov za izključitev). V petem odstavku 67.a člena ZJN-3 je razvezni pogoj določen za vse obligatorne izključitvene razloge, razen za kazenskopravno odgovornost gospodarskih subjektov, kar je prav tako očitno stvarno neutemeljeno in arbitrarno. V tem primeru so namreč gospodarski subjekti, ki so pravnomočno obsojeni storitve kaznivih dejanj, obravnavani bistveno ugodneje kot gospodarski subjekti, ki se jim očitata na primer dve kršitvi v zvezi z delovnim časom in počitkom. Pobudniki še navajajo, da že sam razvezni pogoj v pogodbi o izvedbi javnega naročila ali okvirnem sporazumu ni stvarno utemeljen in sorazmeren mehanizem za sankcioniranje gospodarskih subjektov v primeru storitve delovnopravnih prekrškov v zvezi z delovnim časom in počitkom.

Izpodbijane določbe ZJN-3 so po mnenju pobudnikov v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti pravnih norm in omogočajo arbitrarno uporabo, saj naj ne bi bilo jasno, kateri prekrški, določeni v ZDR-1, so prekrški v zvezi z delovnim časom in počitkom. Pobudniki menijo, da ni jasno, ali se nanašajo le na kršitve iz 4. podpoglavja III. poglavja ZDR-1 (»Delovni čas«) in 6. podpoglavja III. poglavja ZDR-1 (»Odmori in počitki«), ali morda tudi na kršitve drugih določb, ki urejajo delovni čas in počitek v širšem smislu (npr. določbe o nočnem delu, o letnem dopustu in drugih odsotnostih z dela itd.). Prav tako naj ne bi bilo jasno, ali se izpodbijane določbe nanašajo tudi na kršitve določb, ki niso neposredno povezane z zagotavljanjem delovnega časa in počitka posameznemu delavcu, temveč so splošne narave (npr. opustitev posvetovanja s sindikatom pred uvedbo delovnega časa). Končno pa naj ne bi bilo jasno niti, ali se izpodbijane določbe nanašajo le na kršitve ZDR-1 ali tudi na kršitve Zakona o evidencah na področju dela in socialne varnosti (Uradni list RS, št. 40/06 – v nadaljevanju ZEPDSV), ki nalaga vodenje, hranjenje in posodabljanje evidenc o delovnem času (tretji odstavek 23. člena), ter na kršitve Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13, 55/17, 75/19, 54/21 in 54/22 – v nadaljevanju ZUTD), po katerem se kaznuje delodajalec oziroma odgovorna osebam, ki v posameznem koledarskem mesecu omogoči, da se opravi večje število ur začasnega ali občasnega dela, kot je določeno v ZUTD.

Izpodbijane določbe ZJN-3 naj bi posegale v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave, saj naj bi bistveno zmanjševale nabor gospodarskih subjektov, ki smejo sodelovati v postopkih javnega naročanja (še posebej v gradbenem sektorju). Izpodbijana ureditev naj bi krnila konkurenco v posameznih postopkih javnega naročanja, poleg tega pa naj bi vodila do splošnega zmanjšanja konkurence na trgu, saj naj bi avtomatična izključitev gospodarskih subjektov iz postopkov ogrozila obstoj velikega števila gospodarskih subjektov v gradbenem sektorju. Pobudniki menijo, da za izpodbijano ureditev ne obstaja javna korist. Sankcioniranje slabih poslovnih praks na splošno naj bi bilo v javno korist. Pri sprejetju izpodbijanih določb pa naj zakonodajalec ne bi upošteval, da so tudi sama pravila javnega naročanja namenjena varstvu javne koristi v smislu varne in učinkovite porabe javnih sredstev. S tem naj bi zakonodajalec dal javni koristi, ki se primarno zagotavlja s predpisi s področja delovnega in socialnega prava, absolutno prednost pred javno koristjo, ki se zasleduje na področju javnonaročniške zakonodaje. Nesorazmernost izpodbijane ureditve naj bi bila torej v tem, da je v vsakem primeru, neodvisno od siceršnjih okoliščin na strani javnega naročnika in ponudnika ter ne glede na težo in pogostost kršitev, prednost dana ciljem, ki jih zakonodajalec primarno ureja (in bi jih moral primarno urejati) v okviru delovnopravne zakonodaje. Izpodbijane določbe ZJN-3 naj bi tudi zato nedopustno posegale v 74. člen Ustave.

Izpodbijana ureditev naj bi imela za posledico izgubo velikega števila delovnih mest, zato naj bi posegala v 66. člen Ustave. Poseg naj bi bil nesorazmeren, ureditev pa paradoksalna. Cilj, ki naj bi ga zakonodajalec zasledoval z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 14/18 – v nadaljevanjuZJN-3A), je bil zaščita delavcev, obenem pa naj bi bili učinki spremenjenih določb v konfliktu z varstvom dela. Izpodbijani ukrep naj bi bil zato neprimeren za dosego zasledovanega cilja, hkrati pa naj tudi ne bi bil nujen, saj je ZJN-3 že pred ZJN-3A učinkoval odvračilno. Zasledovani cilj bi zakonodajalec lahko dosegel z blažjimi ukrepi, ki ne bi povzročili take izgube zaposlitev (npr. strožje sankcije, povečanje inšpekcijskih nadzorov).

Pobudniki opisujejo, kakšna je bila ureditev pred uveljavitvijo ZJN-3A. Spremenjena ureditev točke b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 naj bi določene negativne učinke vezala tudi na prekrške, ki so bili ugotovljeni in pravnomočno zaključeni še pred sprejetjem in začetkom učinkovanja ZJN-3A. Z uveljavitvijo dodatne sankcije izključitve gospodarskega subjekta iz posameznega postopka javnega naročanja, ki se nanaša na prekrške, storjene pred uveljavitvijo ZJN-3A, naj bi torej zakonodajalec v nasprotju z načelom zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen Ustave) expost predpisal sankcijo za storjene prekrške.

Ker izpodbijana določba ZJN-3 veže sankcije, ki jih je uokviril in določil šele ZJN-3A, na prekrške in prekrškovne postopke, ki so bili pravnomočno zaključeni že pred uveljavitvijo ZJN- 3A, naj bi nasprotovala tudi prepovedi retroaktivnosti. Bistveno naj bi bilo, da v času storitve in pravnomočnega zaključka prekrškovnih postopkov noben zakon ni določal, da bodo kršitelji (poleg globe) sankcionirani tudi s prepovedjo udeležbe na razpisih za javna naročila. Šlo naj bi torej za dodatno, stransko sankcijo, ki naj v času storitve prekrška še ne bi obstajala. Pobudniki menijo, da gre za pravo retroaktivnost, saj naj bi na novo konstituirala obveznosti in gospodarskim subjektom oteževala pravni položaj na podlagi dejstev – tj. pravnomočno ugotovljenih prekrškov, ki so se zgodili v preteklosti, torej tedaj, ko ti gospodarski subjekti še niso mogli vedeti, kakšni bodo učinki ZJN-3A, saj tedaj tega predpisa še ni bilo. Pobudniki menijo, da pogoji za dopustnost povratne veljave predpisa niso izpolnjeni, saj zakonodajalec v predlogu ZJN-3A obstoja javne koristi ni posebej utemeljil niti ugotavljal v zakonodajnem postopku. V zvezi z drugim pogojem (tj. da ne gre za poseg v že pridobljene pravice) pobudniki poudarjajo, da gre tudi pri pravici do opravljanja gospodarske dejavnosti na trgu in (ožje) pri pravici do udeležbe v postopku javnega naročanja za pravico, ki je ustavnopravno varovana. Izpodbijani poseg v pridobljene pravice naj ne bi prestal strogega testa sorazmernosti, implicirani cilj ZJN-3A naj bi zakonodajalec namreč lahko dosegel tudi z blažjimi ukrepi. Za primer, da bi Ustavno sodišče štelo, da gre za nepravo retroaktivnost, pobudniki podrejeno utemeljujejo neskladnost izpodbijanih ukrepov po ZJN-3 tudi z 2. členom Ustave. V primeru izpodbijanega 75. člena ZJN-3 naj bi zakonodajalec v pravni položaj gospodarskih subjektov, ki so bili aktivni na področju javnega naročanja, posegel arbitrarno, spremembe ZJN-3 pa naj za gospodarske subjekte ne bi bile predvidljive. Četudi je bil vacatio legis relativno dolg (sedem mesecev), gospodarski subjekti, ki so bili pravnomočno spoznani za kršitev prekrška že pred uveljavitvijo ZJN-3A, v tem času niso mogli storiti ničesar za izboljšanje svojega položaja.

Državni zbor v svojem odgovoru oporeka pravnemu interesu prve pobudnice družbe KPL, ki naj glede točke b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 ne bi navedla, da je bila izključena iz postopka oddaje javnega naročila. Poleg tega izpodbijane določbe prvi pobudnici ne nalagajo nobene obveznosti, ker je ta naložena naročniku javnega naročila, ki mora v vsakem primeru posebej presoditi, ali je gospodarski subjekt lahko pobudnik, pri čemer je ta odločitev predmet presoje v predrevizijskem in revizijskem postopku po predpisih o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja. Šele ko bo pravnomočno odločeno o izključitvi, bo mogoče trditi, da izpodbijana ureditev vpliva na pravni položaj prve pobudnice. Tretja alineja četrtega odstavka 67. člena in točka c) drugega odstavka 67.a člena ZJN-3 pa se naj sploh ne bi nanašali na pravni položaj prve pobudnice, saj ta ne navaja, da bi imela sklenjeno kakšno pogodbo s klavzulo o neposredni izključitvi, vsebinska povezanost s točko b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 pa še ne zagotavlja pravnega interesa prve pobudnice. Ker pravnega interesa nima prva pobudnica, ga po mnenju Državnega zbora nimata niti druga dva pobudnika.

Državni zbor se ne strinja, da izpodbijane določbe niso jasne in določne ter da je zato kršen 2. člen Ustave. Določbo naj bi bilo mogoče razložiti tako, da gre za kršitev vseh tistih določb ZDR-1, ki se nanašajo na delovni čas in počitek zaposlenih, samo vsebino besednih zvez »v zvezi z delovnim časom« in »v zvezi s počitkom« pa bosta postopoma dopolnili sodna praksa in praksa organov. Državni zbor dodaja, da pobudniki očitno niso imeli nobenih težav z razlago teh pojmov, saj je prva pobudnica sama ugotovila, da je storila dva prekrška v zvezi z delovnim časom.

Glede neskladja izpodbijanih določb z drugim odstavkom 14. člena Ustave Državni zbor meni, da stopnjevanje glede na težo kršitve ali druge okoliščine ni mogoče. Tako naj bi bila edina izbira, da se gospodarski subjekt izključi ali pa se ne izključi. Prav zato izključitev iz postopkov javnega naročanja vključuje zelo različne kršitve. Izpodbijani ureditvi naj ne bi bilo mogoče očitati arbitrarnosti, saj je razlog za njeno sprejetje, tj. preprečiti kršitve delovnopravne zakonodaje pri gospodarskih subjektih, ki sklepajo pogodbe z državo, stvaren in razumen. Državni zbor meni, da je nesprejemljivo, da bi država s svojimi sredstvi financirala gospodarske subjekte, ki večkrat kršijo delovnopravno zakonodajo. Čeprav je določba o izključitvi stroga, ji zgolj zato naj ne bi bilo mogoče očitati nerazumnosti. Zakonodajalec bi sicer lahko sprejel ureditev, po kateri izključitev ne bi bila obvezna, temveč določena le kot možnost, vendar naj bi šlo pri tem za vprašanje primernosti zakonske ureditve, ki je Ustavno sodišče ni pristojno presojati.

Državni zbor meni, da določitev pogojev za sklepanje poslov z državo, njenimi organi, pravnimi osebami javnega prava in drugimi javnimi naročniki ne pomeni posega v svobodno gospodarsko pobudo. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-211/11 z dne 24. 5. 2012 (Uradni list RS, št. 43/12) in meni, da gre za povsem primerljiva položaja, saj je v odločbi Ustavno sodišče prav tako presojalo zakonsko urejanje pogojev za izključitev ponudnika iz postopkov javnega naročanja. Državni zbor tako meni, da sploh ne more iti za poseg v svobodno gospodarsko pobudo, temveč kvečjemu za določanje pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti po drugem odstavku 74. člena Ustave, ki pa prestane test razumnosti. Četudi bi šlo za poseg, pa ta po mnenju Državnega zbora ni nesorazmeren. Pri tem se sklicuje na mnenje, ki ga je o pobudi podala Vlada in iz katerega naj bi izhajalo, da je bilo stanje pred sprejetjem ZJN-3A na področju delovnopravnih zahtev v postopkih javnega naročanja kritično. Zatrjevano neskladje s 66. členom Ustave po mnenju Državnega zbora temelji na zmotni predpostavki, da se bodo zaradi izpodbijane ureditve zmanjšale možnosti za zaposlovanje. Te naj bi se zmanjšale le pri tistih delodajalcih, ki kršijo delovnopravno zakonodajo in bodo zaradi tega izločeni iz postopkov oddaje javnega naročila, konkurirali pa bodo lahko delodajalci, ki delovnopravno zakonodajo spoštujejo in pri katerih se bodo zaradi pridobljenih javnih naročil povečale možnosti zaposlovanja. Izpodbijana ureditev tako ni v neskladju s 66. členom Ustave. Prav nasprotno, določitev pogojev za izključitev iz postopkov oddaje javnega naročila naj bi izpolnila zahtevo po skrbi države za zakonsko varstvo delavcev, ki jo določa 66. člen Ustave.

Izpodbijana ureditev po mnenju Državnega zbora ne določa novih sankcij za prekrške, temveč gre za določitev pogojev za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročanja. Pri presoji, ali so izpodbijane določbe retroaktivne, pa naj bi bilo treba upoštevati tudi, da je že pred sprejetjem ZJN-3A 75. člen ZJN-3 določal številne kršitve kot razlog za izločitev ponudnika iz postopkov oddaje javnega naročila. Zato se naj pobudniki ne bi mogli zanesti, da zaradi izvršitve prekrškov v zvezi s kršitvijo pravic delavcev ne bodo izločeni iz postopkov oddaje javnega naročila. Zakonodajalec naj bi tako le določil, katere kršitve mora naročnik obvezno določiti kot razlog za izključitev iz postopkov oddaje javnega naročila. Glede na to Državni zbor meni, da izpodbijane določbe niso v neskladju z 28. in 155. členom Ustave.

Svoje mnenje o pobudi je posredovala Vlada. Pojasnjuje, da je javno naročanje pomembno strateško orodje, ki vpliva na proizvodnjo in ponudbo na trgu, saj so v letu 2017 javna naročila pomenila kar 51,96 % vseh odhodkov proračuna Republike Slovenije. Pojasnjuje pravni okvir prava javnega naročanja na ravni Evropske unije (v nadaljevanju EU) in samo sprejetje ZJN-3A, ki je bil t. i. poslanski zakon. Kljub temu ga je Vlada podprla, ker naj bi sledil enemu izmed temeljnih načel zakona, tj. obveznosti spoštovanja delovne, socialne in okoljske zakonodaje. Sprejetje novele naj bi bilo posledica odkritja vse pogostejših kršitev delovnega in socialnega prava ter odraz cilja socialne in delovnopravne politike države, da se tudi prek drugih vzvodov krepi spoštovanje delovne, davčne in socialne zakonodaje. Nesankcioniranje kršitev delovne in socialne zakonodaje na področju javnega naročanja v praksi naj bi pomenilo, da se neupravičeno daje prednost tistim gospodarskim subjektom, ki ne spoštujejo predpisov in pravic delavcev; subjekti, ki delujejo zakonito, so nekonkurenčni, tekmovalnost pa poteka na račun delavcev oziroma kršenja njihovih pravic (angl. race to the bottom), kar je za Vlado nesprejemljivo. Glede neskladja izpodbijane ureditve s 14. členom Ustave Vlada meni, da ne drži trditev pobudnikov, da zakonodajno gradivo ne vsebuje razlogov za sprejetje zakona, in navaja posamezne dele zakonodajnega gradiva, iz katerih naj bi bili razvidni razlogi za sprejetje zakona. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), iz katere naj bi izhajalo, da so cilji zakonodajalca lahko razvidni tudi iz drugih okoliščin, in se zato sklicuje na Statistično poročilo o oddanih javnih naročilih v letu 2017 o upoštvevanju socialnih vidikov pri javnih naročilih. Iz Poročila Inšpektorata Republike Slovenije za delo za leto 2016 pa naj bi izhajalo, da so kršitve, ki so predmet izpodbijanih določb, najpogostejše in najbolj problematične. Prav zato se Vlada ne strinja s pobudniki, da gre za »lažje kršitve«, in podrobno pojasnjuje pomen delovnega časa in počitka za delavce. Vsi izključitveni razlogi naj bi bili v smislu neprimernosti subjekta za sodelovanje v javnem naročanju enakovredni, saj naj bi bilo vsebinsko nemogoče meriti pomen posameznih izključitvenih razlogov. Odločitev zakonodajalca naj ne bi bila arbitrarna, temveč naj bi sledila statistiki najpogostejših kršitev na področju delovnih razmerij. Glede razveznih pogojev po 67. in 67.a členu ZJN-3 Vlada navaja, da gre za boljšo konkretizacijo že pred sprejetjem ZJN-3A obstoječe socialne klavzule. Utemeljenost ureditve po 67.a členu ZJN-3 bi bilo treba presojati skozi prizmo, da gre za 82 delovno intenzivnih storitev, pri katerih so kršitve delovne in socialne zakonodaje najpogostejše. Vlada tako ocenjuje, da je izbor izključitvenih razlogov sorazmeren glede na zasledovani cilj. Že enostavna jezikovna razlaga naj bi omogočala ugotovitev, da gre za prekrške, ki so vključeni v ZDR-1, in sicer 142. do 149. člen ter 155. in 156. člen, ne pa tudi za prekrške po ZUTD in ZEPDSV, saj ta dva zakona ne urejata kršitev delovnega časa in počitka. Glede neskladja s 74. členom Ustave Vlada meni, da ne gre za poseg, temveč za način uresničevanja pravice, zanj pa je imel zakonodajalec razumen razlog, ki je enak razlogu, ki ga je Vlada navedla v zvezi s kršitvijo 14. člena Ustave. Če pa že gre za poseg v navedeno ustavno pravico, potem obstaja zanj javna korist, tj. spoštovanje delovne in socialne zakonodaje s ciljem, da javni sektor postane zgled zasebnemu sektorju. Vlada se ne strinja z razlago 66. člena Ustave, kot jo podajo pobudniki, saj naj bi taka razlaga pomenila, da bi že vsak ukrep zakonodajalca s ciljem urejanja trga pomenil poseg v to pravico. Poleg tega pa naj pravica do varstva dela ne bi pomenila varstva obstoječe zaposlitve. Končno Vlada meni še, da izpodbijana ureditev ne pomeni dodatne sankcije za storjene prekrške, temveč gre za pogoje, ki jih mora ponudnik izpolniti, da lahko poslovno sodeluje z javnim sektorjem. Ker je zakonodajalec v prehodnih določbah uredil, za katera javna naročila velja ZJN-3A in za katera prej veljavna ureditev po ZJN-3, je ureditev skladna tudi z načelom zaupanja v pravo.