Odločba o delni razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti

3126. Odločba o delni razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti

Številka: U-I-59/18-15

Datum: 8. 9. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Strokovnega združenja lekarnarjev Slovenije, Maribor, ter Matije Centriha, Dobrova, in drugih, ki jih vse zastopa Simona Marko, odvetnica v Mariboru, na seji 8. septembra 2022

Druga poved drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20) se razveljavi, kolikor ureja presežke prihodkov nad odhodki za izvajalce koncesionirane lekarniške dejavnosti.

Strokovno združenje lekarnarjev Slovenije ter Matija Centrih in 25 drugih pobudnikov, izvajalcev koncesionirane lekarniške dejavnosti, so vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti druge povedi drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), kolikor ureja presežke prihodkov nad odhodki za izvajalce koncesionirane lekarniške dejavnosti. Očitajo ji neskladje z 2., 14., 23., 49., 50., 51., 67. in 74. členom Ustave.

Pojem negospodarske storitve splošnega pomena naj bi v pravni red v neskladju z 2. členom Ustave vnesel visoko mero negotovosti, pravne nestabilnosti in nedoločnosti. Ta pojem naj bi bil tako v slovenskem kot tudi v evropskem pravnem redu neznan, nedorečen in neopredeljen. V pravnih aktih Evropske unije (v nadaljevanju EU) naj bi bil uporabljen le na nekaj mestih, njegova jasna pravna opredelitev pa naj bi kljub temu izostala. Ureditev negospodarskih storitev splošnega pomena naj bi bila »po pravicah in obveznostih še neznana«. Pobudniki menijo, da je taka opredelitev javne zdravstvene službe v neskladju s pravom EU. Opozarjajo, da je Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) že večkrat presodilo, da za izvajalce zdravstvenih storitev veljata tako svoboda ustanavljanja kot tudi svoboda opravljanja storitev. Ne bi naj šlo za negospodarsko dejavnost, če izvajalci opravljajo zdravstvene storitve v zameno za plačilo (neposredno od bolnikov ali iz njihovega zavarovanja). Pobudniki trdijo, da je glede na te kriterije lekarniška dejavnost v okviru javne lekarniške mreže v Republiki Sloveniji gospodarska dejavnost. Pobudniki kot izvajalci lekarniške dejavnosti s koncesijo prejemajo plačilo za svoje storitve neposredno iz prispevkov zavarovanih oseb, zato naj bi v skladu s prakso SEU opravljali gospodarsko dejavnost. Pravice so namreč delno plačljive iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, delno iz prostovoljnega dodatnega zdravstvenega zavarovanja, delno pa zavarovane osebe same (do)plačujejo prejeta zdravila. Če zavarovana oseba nima urejenega dodatnega zdravstvenega zavarovanja, je sama neposredno zavezana k plačilu. Da izvajalci lekarniške dejavnosti s koncesijo nastopajo na trgu, naj bi izkazovala tudi ureditev plačila kritja njihovih stroškov izvajanja dejavnosti, po kateri morajo pridobiti zadostno število pacientov (zavarovanih oseb) in opraviti zadostno število izdaj zdravil, da so upravičeni do kritja stroškov izvajanja javne službe. Lekarniško dejavnost naj bi izvajali v svojem imenu, za svoj račun in na lastno odgovornost. Glede pravila o obvezni porabi presežka prihodkov nad odhodki za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti pa pobudniki navajajo, da želi zakonodajalec z njim zgolj upravičiti opredelitev te dejavnosti kot negospodarske storitve splošnega pomena.

Druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej naj bi bila v neskladju z 2., 23., 49., 50., 51., 67. in 74. členom Ustave v delu, v katerem izvajalcem nalaga nepridobitno poslovanje in obvezno uporabo presežka prihodkov nad odhodki. V tej zvezi pobudniki zatrjujejo neskladje izpodbijane določbe z Zakonom o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08, 87/11, 91/13, 36/19, 51/21, 159/21, 15/22 in 43/22 – v nadaljevanju ZZVZZ), ki naj bi drugače urejal financiranje izvedbe lekarniške dejavnosti. V tem delu naj bi bila zato izpodbijana določba nejasna in nedoločna. Pobudniki vidijo njeno nejasnost tudi v tem, da ni določeno obdobje, v katerem se ugotavlja presežek, in da ni določeno, komu in za kakšen razvoj se nameni. Nedoločnost vsebine druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej naj bi imela za posledico neskladje s pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave, ker naj pobudniki ne bi imeli sodnega varstva za primer, da se jim investicija odredi s podzakonskim predpisom. Po mnenju pobudnikov tako poseganje v avtonomijo organizacije poslovanja izvajalcev zdravstvene dejavnosti na področju javne službe krši pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave in pravico do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave. S posegom v presežek prihodkov nad odhodki pa naj bi bilo poseženo tudi v premoženje pobudnikov iz naslova opravljanja tržne dejavnosti.

Pobudniki izpodbijani določbi očitajo tudi neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi jih protiustavno neenako obravnavala v primerjavi z javnimi zavodi, ki izvajajo lekarniško dejavnost. Ti naj bi namreč smeli v aktu o ustanovitvi določiti, da se poslovni presežek prerazporedi ustanovitelju. Pobudniki so predlagali, naj Ustavno sodišče do svoje končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijane določbe.

Pobuda je bila vročena Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril. Mnenje o pobudi je dala Vlada, ki poudarja, da področje lekarniške dejavnosti ureja Zakon o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16, 77/17, 73/19 in 186/21 – v nadaljevanju ZLD-1), ki je lex specialis v razmerju do ZZDej. Navaja, da je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, kar naj bi pomenilo, da se izvaja na nepridobiten način. Morebiten presežek pri izvajanju dejavnosti naj bi se torej porabil za opravljanje lekarniške dejavnosti. Vlada poudarja, da se vsaka država sama odloča, katere storitve ali službe šteje za tako pomembne, da jim podeli status javne službe. Lekarniška dejavnost naj bi bila, upoštevajoč določbe ZLD-1, prepoznana kot dejavnost, ki je pomembna za javni interes. Omejitev porabe presežka prihodkov pri izvajanju lekarniške dejavnosti za namen razvoja dejavnosti je po mnenju Vlade sorazmerna. Vlada se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), iz katere naj bi izhajalo, da je polna materialna dostopnost zdravstvenih storitev legitimen cilj, ki na podlagi pravice do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave upravičuje tudi posege zakonodajalca izven področja obveznega zdravstvenega zavarovanja. Zakonodajalec naj bi zato lahko posegel tudi v pogoje za izvajanje lekarniške dejavnosti. Vlada meni še, da so pogoji za vse izvajalce lekarniške dejavnosti določeni v ZLD-1, kar naj bi pomenilo, da imata javni lekarniški zavod in koncesionar enako izhodišče pri kvoti oseb, potrebnih za izvajanje dejavnosti. Posledično naj ne bi bilo mogoče trditi, da sta v konkurenčno neenakem položaju.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-59/18 z dne 13. 4. 2018 zavrnilo predlog pobudnikov za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe.

Ustavno sodišče je mnenje Vlade vročilo pobudnikom, ki so se o njem izjavili. Navajajo, da je Ustavno sodišče že presojalo izpodbijano določbo v odločbi št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19, in OdlUS XXIII, 14) in jo delno razveljavilo za izvajalce zdravstvene dejavnosti v okviru javne zdravstvene službe, ki so gospodarske družbe in zasebni zdravniki. Ker ZLD-1 nima posebne ureditve v zvezi z razpolaganjem presežkov prihodkov nad odhodki, naj bi se izpodbijana določba nanašala tudi na lekarniško dejavnost kot del zdravstvene dejavnosti. Pobudniki zato vztrajajo pri presoji ustavnosti izpodbijane določbe.