Odločba o ugotovitvi, da členi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, z izjemo njegovega drugega odstavka, in 20 Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin niso v neskladju z Ustavo, in razveljavitvi drugega odstavka 12. člena Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin

1631. Odločba o ugotovitvi, da členi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, z izjemo njegovega drugega odstavka, in 20 Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin niso v neskladju z Ustavo, in razveljavitvi drugega odstavka 12. člena Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin

Številka: U-I-262/19-9

Datum: 6. 4. 2023

O D L O Č B A 

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 6. aprila 2023

Členi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, z izjemo njegovega drugega odstavka, in 20 Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 77/17 in 33/19) niso v neskladju z Ustavo.

Drugi odstavek 12. člena Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin se razveljavi.

Predlagatelji v izreku navedenim določbam Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 77/17 in 33/19 – v nadaljevanju ZMVN-1) očitajo več neskladnosti z Ustavo. Vsem izpodbijanim členom očitajo neskladje s 147. členom Ustave, 12. členu ZMVN-1 tudi neskladje s 120. členom Ustave, 3. členu ZMVN-1 tudi neskladje s 14. členom Ustave, 3., 5. in 6. členu ZMVN-1 pa tudi neskladje z 71. členom Ustave.

Po mnenju predlagateljev ZMVN-1 ni uspelo odpraviti že ugotovljenih protiustavnosti v sistemu vrednotenja nepremičnin. Sklicujejo se na odločbo št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 22/14, in OdlUS XX, 22), s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je več določb predhodnika izpodbijanega zakona, to je Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 50/06 in 87/11 – v nadaljevanju ZMVN), v neskladju s 147. členom Ustave. Po mnenju predlagateljev mora tudi ZMVN-1 izpolnjevati zahteve iz 147. člena Ustave, ker v 1. členu določa, da je njegov poglavitni namen urediti podlage za množično ocenjevanje vrednosti nepremičnin za namene obdavčitve, torej za določitev davčne osnove.

ZMVN-1 naj bi bil neskladju s 147. členom Ustave, ker še vedno ne določa dovolj jasno in določno, katere značilnosti nepremičnine oziroma kateri podatki o nepremičnini vplivajo na določitev njene posplošene vrednosti, ki naj bi se uporabljala tudi v davčne namene. Prav tako naj še vedno ne bi bili jasno opredeljeni modeli vrednotenja nepremičnin in vse podlage za to vrednotenje. Ureditev v 3. členu ZMVN-1, ki je podrobneje izpeljana v 5. do 12. členu ZMVN-1, naj bi lastnikom nepremičnin omogočala, da zgolj v principih predvidijo, katere temeljne lastnosti vplivajo na posplošeno vrednost nepremičnin. Podatki o nepremičnini, ki vplivajo na določitev njene posplošene vrednosti, naj bi bili samo primeroma našteti (osmi odstavek 7. člena ZMVN-1), le na splošno naj bi bili pojasnjeni modeli vrednotenja (v 7., 8. in 11. členu ZMVN-1). Modele vrednotenja naj bi ZMVN-1 za razliko od ZMVN sicer taksativno našteval in vsebinsko opredelil, vendar naj bi bile definicije še vedno pomanjkljive. Merila za določitev vrednostnih con in vrednostnih ravni (8. člen ZMVN-1) naj bi se sklicevala na dejanske in pravne značilnosti prostora, ta pravni pojem pa naj ne bi bil podrobneje opredeljen. Kako se določijo geografsko zaokrožena območja, ki tvorijo posamezne vrednostne cone, naj ne bi bilo določeno. Nejasno naj bi bile določene vrednostne ravni, saj naj ne bi bilo določeno največje število vrednostnih ravni, poleg tega naj bi se vrednostni razponi posameznih vrednostnih ravni med seboj lahko prekrivali oziroma matematično ne izšli.

ZMVN-1 naj bi bil v neskladju s 147. členom Ustave tudi zato, ker se v 2. točki 2. člena in prvem odstavku 6. člena sklicuje na Mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti Odbora za mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti (v nadaljevanju MSOV). Predlagatelji ugotavljajo, da zakon v celoti izpušča formalno navezavo na navedene standarde (natančnejšo definicijo standarda, datum sprejetja in verzijo standarda), hkrati pa so v zakonsko besedilo neposredno preneseni prevodi definicij osnovnih izrazov iz navedenih standardov, kot npr. opredelitev tržne cene, tržne najemnine, tržne vrednosti in načinov vrednotenja. ZMVN-1 naj bi se torej glede bistvenih elementov, ki vplivajo na posplošeno vrednost nepremičnine, dejansko naslanjal na tujo institucijo, nejasno opredeljene standarde in pojme iz teh standardov, ki namesto zakona natančneje opredeljujejo, katere cene iz evidence trga nepremičnin ustrezajo standardu tržne cene, kar naj bi v končni fazi vplivalo na to, katere podatke trga nepremičnin organ vrednotenja uporabi za oblikovanje modela vrednotenja.

Člen 20 ZMVN-1, ki Vlado pooblašča za izdajo predpisa o določitvi modelov vrednotenja, naj bi bil v neskladju s 147. členom Ustave zato, ker naj bi bistvene elemente obdavčitve (predmet, zavezanec, osnova in stopnja) prepuščal podzakonskemu urejanju.

Drugi odstavek 12. člena ZMVN-1 naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker naj bi organ vrednotenja pooblaščal, da pri oblikovanju modelov vrednotenja po lastnem preudarku (diskreciji) odloči, da nekaterih podatkov o tržnih cenah in tržnih najemninah ne bo uporabil, ne da bi mu ob tem določil mejo in namen tega pooblastila. Nejasna naj bi bila tudi merila iz navedenega člena ZMVN-1, na podlagi katerih organ vrednotenja odloča, da podatkov o tržnih cenah in tržnih najemninah ne bo uporabil.

Četrti odstavek 3. člena ZMVN-1 naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker kmetijska in gozdna zemljišča vrednoti po namenski rabi, medtem ko naj bi bile ostale nepremičnine vrednotene po dejanski rabi. Za tako razlikovanje naj ne bi bilo nobenega stvarno utemeljenega razloga. Ker se bo glede na 1. člen ZMVN-1 posplošena vrednost nepremičnin uporabljala tudi za namen določanja davčne osnove za davek na nepremičnine, mora biti po mnenju predlagateljev najgospodarnejša raba tudi pri kmetijskih in gozdnih zemljiščih vezana na obstoječo dejansko rabo in ne na namensko. Premoženjske davke naj bi bilo mogoče pobirati le od že obstoječega, ne od potencialnega premoženja. Šlo naj bi za primere, ko so zemljišča po dejanski rabi dejansko kmetijska in gozdna, torej se na njih npr. orje, kosi, obira sadje in izvajajo ostala kmetijska opravila, po namenski rabi pa stavbna in se zato vrednotijo kot stavbna zemljišča. Po mnenju predlagateljev se vrednotenje in kasneje obdavčitev ne bi smela izvajati na podlagi načrtov prihodnjih investicij v prostorskih načrtih posameznih občin. Prostorski načrti so lahko zgolj na papirju. Odločitev o tem, ali je na teh zemljiščih tudi dejansko mogoča gradnja (že v letu vrednotenja ali šele nekoč pozneje), je najprej prepuščena izvršilnemu predpisu, nato pa občinam. Pri tem naj lastnik nepremičnine ne bi imel možnosti učinkovitih ugovorov, prav tako naj prostorska zakonodaja ne bi omogočala hitre spremembe prostorskega načrta na predlog lastnika nepremičnine, ko ta ugotovi, da ga stavbno zemljišče zgolj bremeni. Z vrednotenjem kmetijskih in gozdnih zemljišč po namenski rabi naj bi ZMVN-1 posegal zlasti v pravice tistih, ki sami niso dali pobude za spremembo namembnosti nepremičnine in ne želijo, da se jim z občinskim prostorskim načrtom spremeni namenska raba. Zemljišča, na katerih se opravlja kmetijska ali gozdarska dejavnost, bi se po mnenju predlagateljev morala zaradi varstva kmetijskih obdelovalnih površin in gozdnih zemljišč že v fazi vrednotenja in nadalje v postopku priprave davka na nepremičnine obravnavati kot posebna proizvodna sredstva. Smiselno naj bi jih bilo vrednotiti tako, kakor da se bodo vedno uporabljala za kmetijsko in gozdarsko dejavnost, torej ugodnejše.

Vrednotenje kmetijskih in gozdnih zemljišč po namenski rabi, kot ga določa četrti odstavek 3. člena, ZMVN-1, naj bi zasledovalo cilj, ki je v nasprotju z 71. členom Ustave. Pospeševalo naj bi pozidavo kmetijskih zemljišč, ki imajo v občinskih ali državnih prostorskih načrtih status stavbnih zemljišč, oziroma promet z njimi. Po mnenju predlagateljev se bo moral lastnik kmetijskih ali gozdnih zemljišč, ki bodo vrednotena kot stavbna, zaradi visoke vrednosti stavbnega, a dejansko obdelovalnega zemljišča odločiti med plačilom visokega nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč oziroma pričakovanim davkom na nepremičnine ter prodajo nepremičnine. To naj bi pospešilo zmanjševanje obsega kmetijskih zemljišč, kar naj bi bil ustavno nedopusten cilj in namen. Namen ustavnega varstva kmetijskih zemljišč naj bi bil tudi v tem, da se s kmetijskimi zemljišči ravna tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije.

Celotna ureditev načina vrednotenja zemljišč, kot izhaja iz četrtega odstavka 3. člena, tretjega odstavka 5. člena in šestega odstavka 6. člena ZMVN-1, naj bi bila v neskladju z 71. členom Ustave. Kmetijska in gozdna zemljišča so za lastnike, ki se ukvarjajo s kmetijsko dejavnostjo, osnovna proizvodna sredstva, ta pa naj bi bila ustavno varovana kategorija v okviru 71. člena Ustave. Uporaba metode tržnih primerjav, na podlagi katere se bo po šestem odstavku 6. člena ZMVN-1 oblikoval model vrednotenja vseh vrst zemljišč, po mnenju predlagateljev zajame tudi špekulativne nakupe kmetijskih in gozdnih površin (nakup zemljišč, ki kasneje ne bodo namenjena opravljanju kmetijske ali gozdarske dejavnosti). Ti nakupi naj bi povečevali vrednost nepremičnin, čeprav naj ne bi odražali njihove vrednosti z vidika dohodka iz dejavnosti kmetijstva in gozdarstva. Po mnenju predlagateljev bi bilo mogoče vrednost teh nepremičnin brez vpliva špekulativnih transakcij določiti tudi z uporabo dohodkovne metode vrednotenja na podlagi dostopnih podatkov iz uradnih evidenc. Predlagatelji dodajajo, da bi bilo primerno ovrednotiti tudi omejitve lastninske pravice, ki jih trpijo lastniki nepremičnin, in jih ustrezno vključiti v modele vrednotenja kmetijskih in gozdnih nepremičnin.

Državni zbor v odgovoru na zahtevo zavrača očitke o neskladnosti izpodbijanih določb ZMVN-1 s 147. členom Ustave. V zvezi z očitkom, da osmi odstavek 7. člena ZMVN-1 le primeroma našteva podatke o nepremičnini, ki jih morajo upoštevati modeli vrednotenja, navaja, da mora vsak podatek o nepremičnini, ki se morda vključi v model vrednotenja izven že naštetih podatkov, izražati eno od temeljnih lastnosti nepremičnin in tako izpolnjevati kriterije iz tretjega do sedmega odstavka 7. člena ZMVN-1. V zvezi z očitkom 8. členu ZMVN-1, da vrednostne cone opredeljuje le na splošno, navaja, da je bilo v zakonodajnem postopku prav iz tega razloga prvotno besedilo člena dopolnjeno. V zvezi z očitkom, da se ZMVN-1 v 2. točki 2. člena in prvem odstavku 6. člena naslanja na nejasno opredeljene standarde in pojme iz mednarodnih standardov ocenjevanja vrednosti, navaja, da naj bi zakon ustrezal zahtevi, ki jo je glede zakonskega sklicevanja na standarde določilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-l-313/13 z dne 21. 3. 2014.

Po mnenju Državnega zbora ni utemeljen očitek o neskladnosti drugega odstavka 12. člena ZMVN-1 z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Mejo diskrecijske pravice upravnega organa iz navedenega člena ZMVN-1, da ne upošteva določenih podatkov o tržnih cenah in tržnih najemninah pri oblikovanju modelov vrednotenja, naj bi bilo mogoče razbrati iz drugega odstavka 3. člena ZMVN-1, iz katerega naj bi izhajalo, da je dovoljeno izključiti le tiste podatke, ki niso izraz temeljnih lastnosti nepremičnin. Namen diskrecijske pravice naj bi bil zagotoviti spoštovanje ustavnega načela enakosti pred zakonom.

Državni zbor zavrača očitek o neskladnosti četrtega odstavka 3. člena ZMVN-1 z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Glede vrednotenja zemljišč, ki so v dejanski kmetijski uporabi, v prostorskih načrtih pa opredeljena kot stavbna zemljišča po njihovi namenski rabi, naj bi bilo že v postopku sprejemanja ZMVN-1 pojasnjeno, da se ne glede na dejansko oziroma namensko rabo vse vrste nepremičnin vrednotijo na enak način, to je po njihovi realizirani vrednosti in ne zgolj potencialni. Izkušnje in stroka posameznih ocenjevalcev vrednosti nepremičnin naj bi kazale, da zemljišče, ki se mu z občinskim prostorskim načrtom določi namenska raba »stavbno zemljišče«, v trenutku spremembe namembnosti z vidika trga nepremičnin izkaže povečano vrednost. Ko lastnik zemljišča, ki je po namenski rabi stavbno zemljišče, po dejanski rabi pa kmetijsko, tega proda na trgu, naj bi ga brez dvoma prodal kot stavbno zemljišče.

Državni zbor zavrača tudi očitek o neskladnosti četrtega odstavka 3. člena, tretjega odstavka 5. člena in šestega odstavka 6. člena ZMVN-1 z drugim odstavkom 71. člena Ustave. Ta ustavna določba naj bi zakonodajalcu zgolj nalagala, da sprejme zakon, ki bo posebej varoval kmetijska zemljišča, kar naj bi zakonodajalec tudi izpolnil. Zgolj z zatrjevanjem, da se z izpodbijano metodo vrednotenja kmetijskih in gozdnih zemljišč zajamejo tudi špekulativni nakupi, ko nakup ni opravljen z namenom opravljati kmetijsko ali gozdarsko dejavnost, naj ne bi bilo mogoče utemeljiti protiustavnosti izpodbijane ureditve. Državni zbor kot neutemeljeno zavrača tudi zatrjevanje predlagateljev, da način vrednotenja kmetijskih in gozdnih zemljišč zasleduje cilj, ki ni v skladu z ustavno varovanim položajem kmetijskih zemljišč.

O zahtevi za oceno ustavnosti je podala mnenje tudi Vlada. Ta meni, da načelo zakonitosti na področju davščin iz 147. člena Ustave v primeru množičnega vrednotenja ne zahteva, da se z zakonom predpišejo vsakokratni modeli vrednotenja v celoti, temveč zadostuje, da je končna ugotovitev modelov vrednotenja predvidljiva in urejena znotraj zakonskih okvirov. Modeli vrednotenja se dokončno določijo z uredbo Vlade, sprejeto na podlagi 20. člena ZMVN-1, vendar naj v njej izvirnih zakonskih vsebin ne bi bilo. Šlo naj bi zgolj za izvedbeni akt, ker naj bi celoten vsebinski okvir zanjo predpisoval ZMVN-1. Če predpisani način ugotavljanja ocene tržne vrednosti zaradi svoje togosti ali pretirane določenosti (prenormiranosti) ne bi več omogočal ocenjevanja tržne vrednosti ali bi jo presegel in določil upravno ugotavljanje vrednosti, bi ZMVN-1 po mnenju Vlade postal notranje neskladen in bi bil kot tak v neskladju s 147. členom in drugimi določbami Ustave.