Odločba o ugotovitvi, da je šesti odstavek 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah v neskladju z Ustavo ter o ugotovitvi, da drugi stavek prvega odstavka 4. člena, drugi odstavek 4. člena, prvi odstavek 29. člena in 30. člen Zakona o gospodarskih zbornicah niso v neskladju z Ustavo

1435. Odločba o ugotovitvi, da je šesti odstavek 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah v neskladju z Ustavo ter o ugotovitvi, da drugi stavek prvega odstavka 4. člena, drugi odstavek 4. člena, prvi odstavek 29. člena in 30. člen Zakona o gospodarskih zbornicah niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-120/08-25

Datum: 9. 4. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Trgovinske zbornice Slovenije, Ljubljana, in Avtoprevozniške zbornice Slovenije, Ljubljana, ki ju zastopa dr. Andrej Berden, Ljubljana, na seji 9. aprila 2009

Šesti odstavek 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah (Uradni list RS, št. 60/06) je v neskladju z Ustavo.

Drugi stavek prvega odstavka 4. člena, drugi odstavek 4. člena, prvi odstavek 29. člena ter 30. člen Zakona o gospodarskih zbornicah niso v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje z Ustavo iz 1. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave neskladja z Ustavo se zadrži izvrševanje drugega odstavka 30. člena Zakona o gospodarskih zbornicah.

Rok, določen s petim odstavkom 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah, poteče 45. dan po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Prenosi deležev upravičenj posameznih članov, do katerih je v skladu s petim odstavkom 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah prišlo v času veljavnosti sklepa Ustavnega sodišča z dne 22. 5. 2008, so veljavni.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 4. člena Zakona o gospodarskih zbornicah se zavrne.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 4. člena, prvega odstavka 26. člena ter petega odstavka 29. člena Zakona o gospodarskih zbornicah se zavrže.

Pobudnici sta gospodarski zbornici, ustanovljeni po Zakonu o gospodarskih zbornicah (v nadaljevanju ZGZ). V pobudi in dopolnitvah pobude izpodbijata prvi, drugi in tretji odstavek 4. člena ter 29. in 30. člen ZGZ, iz navedb v pobudi pa izhaja, da izpodbijata tudi četrti odstavek 4. člena in prvi odstavek 26. člena ZGZ. Določbe 4. člena ZGZ določajo pogoje za članstvo v gospodarskih zbornicah ter pogoje in postopek za pridobitev statusa reprezentativne gospodarske zbornice. Pobudnici menita, da je zaradi visokega praga za pridobitev reprezentativnosti in zaradi prepovedi, da so člani zbornice le iz določene panoge, onemogočen nastanek reprezentativnih zbornic, s čimer naj bi se rušil osnovni koncept, ki ga je želel vpeljati zakonodajalec, namreč pluralizem in medsebojna konkurenčnost gospodarskih zbornic. Opozarjata, da so na status reprezentativnosti vezane številne posledice, kar je zlasti pomembno pri delitvi premoženja bivše Gospodarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju GZS). Prav v zvezi z delitvijo tega premoženja pobudnici izpodbijata 29. in 30. člen ZGZ, ki urejata način in postopek delitve premoženja GZS ter uporabo prostorov in infrastrukture v prehodnem obdobju do razdelitve premoženja, in sicer tako, da se premoženje deli samo med pravnega naslednika GZS (v nadaljevanju GZS/2)(1) in reprezentativne gospodarske zbornice. Glede na visok prag reprezentativnosti naj bi taka ureditev dejansko pomenila, da je do premoženja bivše GZS upravičena samo GZS/2. Pobudnici menita, da je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena, s 33. členom, z 69. členom, z drugim odstavkom 42. člena ter s prvim odstavkom 74. člena Ustave.

V neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave naj bi bilo, da 29. in 30. člen ZGZ pripuščata k delitvi premoženja bivše GZS samo reprezentativne zbornice, ne pa tudi drugih gospodarskih zbornic, ustanovljenih po ZGZ, ki niso dosegle pogojev za reprezentativnost. Glede na to, da je reprezentativnost pogoj za sodelovanje pri delitvi premoženja, naj bi bilo tudi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, da je Zakon na eni strani s previsokim pragom reprezentativnosti onemogočil nastajanje reprezentativnih gospodarskih zbornic, na drugi strani pa je GZS/2 tako rekoč avtomatično podelil reprezentativnost, saj so vsi člani bivše GZS po samem Zakonu postali člani GZS/2, s čimer je bila reprezentativnost zagotovljena, in to tudi, če kdaj kasneje zaradi osipa članstva pogoji ne bi bili več izpolnjeni. GZS/2 tako že na podlagi Zakona izpolnjuje pogoje za pridobitev reprezentativnosti in ji za ta namen ni treba izvajati nobenih aktivnosti za pridobitev novih članov, kot morajo to druge zbornice. Pobudnici zakonski ureditvi očitata še, da je bil prenos deležev upravičenj iz GZS/2 na novoustanovljene zbornice mogoč samo v roku dveh let po uveljavitvi ZGZ, to je do 24. 6. 2008. Tak rok naj bi bil prekratek.

V neskladju z načelom enakosti naj bi bil tudi način računanja deležev upravičenj, ki se upoštevajo kot ključ, po katerem se bo delilo premoženje GZS. Po Zakonu naj bi se namreč štelo, da deleži upravičenj članov, ki so izstopili iz GZS/2 in se niso vključili v nobeno drugo gospodarsko zbornico oziroma so se vključili v zbornico, ki v dveh letih po uveljavitvi ZGZ ni pridobila statusa reprezentativnosti, ostanejo GZS/2. Vse nove gospodarske zbornice, reprezentativne in nereprezentativne, naj bi bile zaradi tega v slabšem položaju v primerjavi z GZS/2, kar naj bi onemogočalo svoboden in enakopraven razvoj gospodarskih zbornic, ki bi si med seboj konkurirale.

Pobudnici v zvezi z reprezentativnostjo naslavljata dodaten očitek še na tretji odstavek 4. člena ZGZ, ki naj bi omogočal zlorabe oziroma obid Zakona. Šest regionalnih zbornic (dolenjsko-belokranjska, pomurska, primorska, celjska, savinjsko-saleška in štajerska) naj bi namreč sklenilo dogovor o sodelovanju z GZS/2, s katerim naj bi GZS/2 »posodile« svoje članstvo za dosego njene reprezentativnosti. Glede na to naj bi v GZS/2 obstajalo fiktivno članstvo in postavljalo naj bi se vprašanje, ali GZS/2 sploh izpolnjuje pogoje za reprezentativnost. Nedopustno naj bi bilo, da si bodo udeležene zbornice na podlagi takih medzborničnih dogovorov, ki naj bi pomenili zlorabo Zakona, kasneje delile pridobljeno premoženje GZS. Pravna subjektiviteta teh območnih zbornic naj bi bila le neka slamnata kategorija brez personalnega in materialnega substrata.

Izpodbijana zakonska ureditev razdelitve premoženja bivše GZS je po mnenju pobudnic v neskladju tudi s 33. členom Ustave, ki varuje lastnino, ker je bila GZS/2 podarjena oziroma nanjo brezplačno prenesena vsa lastnina, ki so jo v prejšnjem sistemu obveznega članstva v GZS soustvarjali vsi gospodarski subjekti v državi. Poleg tega naj člani ne bi mogli svobodno razpolagati s svojimi deleži upravičenj, saj so jih lahko uveljavili le tako, da so jih v roku dveh let od uveljavitve Zakona prenesli na drugo zbornico. Taka ureditev naj bi hkrati pomenila protiustavno razlastitev vseh tistih članov nekdanje GZS, ki so plačevali članarino, niso pa več člani GZS/2, zato naj bi bila v neskladju tudi z 69. členom Ustave, ki ureja razlastitev. Pobudnici menita, da bi bilo ob preoblikovanju bivše GZS pravilno in pravično, če bi se njeno premoženje razdelilo med vse bivše člane. Menita, da bi bilo treba drugače opredeliti tako kriterije za uporabo prostorov in infrastrukture GZS v prehodnem obdobju kot tudi kriterije za končno delitev premoženja GZS.

Pobudnici nekaterim izpodbijanim določbam očitata tudi neskladje z drugim odstavkom 42. člena in s prvim odstavkom 74. člena Ustave. V neskladju s pravico do svobodnega združevanja naj bi bilo, da četrti odstavek 4. člena ZGZ reprezentativnim zbornicam omogoča sodelovanje pri oblikovanju gospodarskega sistema in ekonomske politike ter v mednarodnih zborničnih organizacijah, drugim nereprezentativnim zbornicam pa teh javnih nalog ne daje. Ker ima združevanje v različne zbornice različne posledice, naj bi bili onemogočeni konkurenčnost zbornic ter prosta izbira gospodarskih subjektov, v katero zbornico se bodo vključevali. Z izpodbijano ureditvijo instituta reprezentativnosti naj bi bila okrnjena tudi svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave, saj naj bi bili združevanje v zbornice in pristojnosti, ki jih imajo zbornice, sestavni del izvrševanja gospodarske pobude.

Državni zbor v odgovoru na pobudo (na dopolnitve pobude Državni zbor ni odgovoril) navaja, da so bile določbe o reprezentativnosti v Zakon vnesene z amandmaji med zakonodajnim postopkom ter da je bil namen teh določb, da reprezentativnost pridobijo dve ali tri zbornice. Te bi bile predstavnice gospodarstva pri oblikovanju gospodarske politike, v ekonomsko socialnem dialogu ter v mednarodnih organizacijah. Določba prvega odstavka 4. člena ZGZ, ki določa prepoved panožnih ali branžnih zbornic, naj bi izhajala iz koncepta, da je temeljni princip zbornične organiziranosti splošni gospodarski interes in ne parcialni interesi posamezne panoge ali branže. Po mnenju Državnega zbora institut reprezentativnosti ni vprašljiv, saj je usmerjen k preprečitvi razdrobitve sistema zbornične organiziranosti. ZGZ naj tudi ne bi posegal v 42. in 74. člen Ustave, saj v ničemer ne omejuje gospodarskih subjektov pri svobodnem povezovanju v različne interesne in statusne oblike. Tudi včlanitve v več zbornic Zakon ne onemogoča, v teh primerih se mora član le izreči, kateri zbornici daje svoj glas za računanje reprezentativnosti. Taka rešitev naj bi bila potrebna zaradi enake obravnave vseh gospodarskih subjektov, ker zagotavlja, da so glasovi posameznih gospodarskih subjektov enakovredno upoštevani. Državni zbor tudi meni, da ZGZ možnosti podelitve javnega pooblastila ne omejuje le na reprezentativne zbornice. Izhodiščni položaj vseh zbornic naj bi bil enak, zato 4. člen ZGZ ne razlikuje nedopustno med zbornicami. Ureditev načina razdelitve premoženja GZS je po navedbah Državnega zbora le analogno sledila uvedbi instituta reprezentativnosti, s ciljem bolj optimalnega združevanja interesov gospodarstva v reprezentativne zbornice in čim manjše razdrobljenosti interesov.

Vlada je v mnenju predstavila cilje in namen ureditve zborničnega sistema združevanja po ZGZ. Pojasnila je, da prvotni predlog Zakona ni predvideval določb o reprezentativnosti, te so bile vnesene šele kasneje v okviru zakonodajnega postopka. Vlada naj bi v zakonodajnem postopku zagovarjala nižji prag reprezentativnosti, ki bi ga lahko dosegle vsaj dve ali tri zbornice, vendar je Državni zbor v postopku odločil drugače. Hkrati so bile spremenjene tudi določbe o razdelitvi premoženja nekdanje GZS. Naknadno je bila v Zakon vnesena tudi določba, da GZS/2 pridobi delež članov, ki so izstopili, pa svojega upravičenja niso prenesli na nobeno od novonastalih zbornic. Po mnenju Vlade bi bila najbolj pravična delitev premoženja med vse nove zbornice, in to glede na delež upravičenj vseh članov posamezne zbornice. Ne glede na to pa je Vlada poudarila, da naj bi imele vse novonastale zbornice enaka izhodišča, torej dve leti za pridobivanje članov. Nazadnje Vlada še navaja, da prag reprezentativnosti vendarle ni tako visok, da ga sploh ne bi bilo mogoče doseči, glede na to, da ga je dosegla Trgovinska zbornica Slovenije. Meni, da slednja s pridobitvijo reprezentativnosti nima več pravnega interesa za vloženo pobudo.

Mnenje o pobudi je podala GZS/2. Meni, da argumenti pobudnic niso prepričljivi in da ZGZ v ničemer ni v neskladju z Ustavo. Z uvedbo instituta reprezentativnosti naj bi se preprečila atomizacija zbornic in razbitje infrastrukture GZS. Cilj zakonodajalca naj bi bil, da ima država na strani gospodarstva nekaj kompetentnih sogovornikov, ne pa množice zbornic. Poleg tega naj bi zakonodajalec hotel uvesti »koncept čezsektorskega interesnega povezovanja« v gospodarske zbornice, ne pa branžnih ali panožnih združenj. Kriteriji reprezentativnosti naj bi bili namenoma relativno visoki, saj naj bi bilo zaželeno, da imajo reprezentativne zbornice »čezsektorsko strukturo«. Po mnenju GZS/2 so vse zatrjevane neustavnosti povezane z enim ustavnim načelom, in sicer s splošnim načelom enakosti pred zakonom po drugem odstavku 14. člena Ustave. Meni, da je razlikovanje dopustno, ker sledi dopustnemu cilju in je stvarno upravičeno. Glede razdelitve premoženja bivše GZS še navaja, da so zbornice nepridobitne korporativne pravne osebe in da imajo njihovi člani, ki prosto vstopajo ali izstopajo iz zbornice, samo članske pravice, ne pa tudi kakršnihkoli stvarnih pravic na premoženju zbornice. Zato v zvezi z zborničnim premoženjem ni mogoče govoriti o kršitvah lastninske pravice, svobodne gospodarske pobude ali ustavnih določb o razlastitvi. Tudi pravica do svobodnega združevanja naj ne bi bila v ničemer kršena.