Odločba o razveljavitvi Zakona o omejitvi in porazdelitvi valutnega tveganja med kreditodajalci in kreditojemalci kreditov v švicarskih frankih

3942. Odločba o razveljavitvi Zakona o omejitvi in porazdelitvi valutnega tveganja med kreditodajalci in kreditojemalci kreditov v švicarskih frankih

Številka: U-I-64/22-21
               U-I-65/22-23

Datum: 17. 11. 2022

Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih na pobudi družbe NKBM, d. d., Maribor, ki jo zastopa Odvetniška družba Ketler & partnerji, o. p., d. o. o., Ljubljana, in družbe Addiko Bank, d. d., Ljubljana, ter drugih, ki jih vse zastopa Branka Sedmak, odvetnica v Ljubljani, na seji 17. novembra 2022

Zakon o omejitvi in porazdelitvi valutnega tveganja med kreditodajalci in kreditojemalci kreditov v švicarskih frankih (Uradni list RS, št. 17/22) se razveljavi.

Pobudnice, banke, ki imajo dovoljenje Banke Slovenije za opravljanje bančnih storitev, izpodbijajo Zakon o omejitvi in porazdelitvi valutnega tveganja med kreditodajalci in kreditojemalci kreditov v švicarskih frankih (v nadaljevanju ZOPVTKK) v celoti. Zatrjujejo njegovo neskladnost z 2. in 155. členom Ustave, ker naj bi zakon protiustavno povratno posegal v civilnopravna razmerja (kreditne pogodbe v švicarskih frankih), ki so že bila v celoti izpolnjena oziroma izčrpana, oziroma naj bi posegel v še veljavne kreditne pogodbe, pa tudi v kreditne pogodbe, o katerih je že bilo pravnomočno razsojeno. V slednjem primeru naj bi tako šlo tudi za neskladje s 158. členom Ustave. Neskladje ZOPVTKK z drugim odstavkom 14. člena Ustave naj bi bilo podano, ker naj bi zakonodajalec vse kreditne pogodbe v švicarskih frankih uredil enako in za vse predvidel, da vsebujejo nepošten oziroma nedopusten pogodbeni pogoj, kar po mnenju pobudnic ne drži. Taka ureditev naj ne bi upoštevala različnosti pravnih položajev in z njimi povezane pojasnilne dolžnosti, ki je bila v določenih primerih izpolnjena. Pobudnice naj bi prav tako bile prikrajšane za možnost sodnega varstva, da bi v sodnem postopku lahko dokazale, da pretvorba v posameznem primeru ni upravičena, ker je bila izpolnjena pojasnilna dolžnost. ZOPVTKK naj bi bil zaradi tega v neskladju s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Posameznim določbam ZOPVTKK pobudnice očitajo, da so pojmovno in vsebinsko nejasne ter terminološko neusklajene s področno zakonodajo. ZOPVTKK naj bi imel tudi pravno praznino, ker npr. ne določa roka, ko morajo kreditojemalcem vrniti podpisano pogodbo o ureditvi medsebojnih razmerij. Pobudnice menijo še, da je kršen 2. člen Ustave, ker je naložene obveznosti, objektivno gledano, nemogoče uresničiti v predpisanih rokih. Pri tem opozarjajo, da podatkov o vseh kreditojemalcih nimajo več, ker so jih morale glede na obstoječo zakonodajo uničiti.

Pobudnice menijo, da je zakonodajalec protiustavno posegel v pogodbeno svobodo, varovano v 35. členu Ustave, ko je kogentno določil prenovo kreditnih pogodb in vključitev valutne kapice v pogodbe. Za tak poseg pa naj zakonodajalec ne bi imel ustavno dopustnega cilja. Ureditev iz 6. člena ZOPVTKK, po kateri morajo kreditodajalci v škodo svojega premoženja poplačati morebitno preplačilo, skupaj z zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva nastanka preplačila, po mnenju pobudnic pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine, varovano v 33. in 67. členu Ustave. Šlo naj bi za odvzem premoženja brez nadomestila, kar je v nasprotju tudi s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). ZOPVTKK po mnenju pobudnic posega tudi v njihovo svobodno gospodarsko pobudo, varovano v 74. členu Ustave, pri čemer poseg ne more prestati testa sorazmernosti. ZOPVTKK nalaga kreditodajalcem številne obveznosti, od priprave predpisane dokumentacije do vrnitve preplačila in izročitve zemljiškoknjižnih dovolil, ureditve razmerij s poroki, prevzemniki dolgov itd. Na drugi strani zakonodajalec ni kreditojemalcem predpisal niti roka, do katerega morajo vrniti podpisane pogodbe o ureditvi medsebojnih razmerij. Tudi Evropska centralna banka (v nadaljevanju ECB) naj bi opozarjala, da je treba upoštevati pošteno porazdelitev bremena med vsemi deležniki, da se prepreči moralno tveganje v prihodnosti.

Nesorazmerne so po mnenju pobudnic tudi sankcije, ki jih je predpisal zakonodajalec za kršitev zakonskih določb, med katerimi je predpisan celo odvzem dovoljenja banki za opravljanje bančnih storitev. Taka sankcija je po prepričanju pobudnic tudi v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU). Določbe o sankcijah in nadzoru naj bi bile poleg tega nejasne in naj bi odstopale od načela individualizacije sankcij, predpisovale naj bi objektivno odgovornost za prekrške in omogočale novo (dvojno) globo za isto kršitev.

Pobudnice posebej uveljavljajo, da je ZOPVTKK v neskladju s pravom EU. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila nedovoljeno omejitev prostega pretoka kapitala ter svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Posebej sporna naj bi bila možnost odvzema dovoljenja, saj je prezrto, da je v določenih primerih za odvzem dovoljenja izključno pristojna ECB. Tudi sicer pravo EU varuje pred retroaktivno veljavo pravnih aktov ter pred posegi v pravico do zasebne lastnine in svobodo poslovanja. Zato je izpodbijana ureditev v neskladju ne le z Ustavo, temveč tudi s pravom EU, še posebej pa z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina).

Državni zbor v odgovoru na pobudi navaja, da so bili v zakonodajnem postopku ustrezno pretehtani tudi argumenti o protiustavnosti ZOPVTKK. Iz obrazložitve predloga zakona naj bi izhajalo, da ZOPVTKK obravnava problem množičnega oškodovanja potrošnikov tako, da se za kreditojemalce odpravi nepošten pogoj v kreditnih pogodbah v švicarskih frankih z omejitvijo valutnega tveganja in se omogoči, da dolg pošteno odplačajo pod pogoji, ki so jih ob sklenitvi kreditne pogodbe lahko upravičeno in v dobri veri pričakovali. Tako naj bi bil njegov glavni namen zaščita potrošnikov, ki so najeli kredit v švicarskih frankih, preprečevanje nepoštenih poslovnih praks kreditnih institucij ter preprečevanje dolžniške krize. Za uresničitev navedenih ciljev je bilo treba po mnenju Državnega zbora vzpostaviti ravnotežje med strankami kreditnih pogodb, ki je bilo porušeno, in sicer z znižanjem finančne obremenitve kreditojemalcev, ki so najeli kredit v švicarskih frankih, ter z določitvijo obveznosti delnega povračila plačil, ki so bila opravljena na podlagi nepoštenih pogodbenih pogojev. Predlagatelj (Državni svet) naj bi v zakonodajnem gradivu ocenil, da ureditev zasleduje ustavno dopusten cilj, ki je v vzpostavitvi spoštovanja načel pravne in socialne države, spoštovanju načel prirejenosti strank v obligacijskih razmerjih ter varstva potrošnikov kot dejansko šibkejše stranke v zadevnem pogodbenem razmerju. Teh ciljev naj ne bi bilo mogoče doseči na drug način kot z vzpostavitvijo novega ravnotežja v razmerju med strankami kreditnih pogodb, kar je mogoče le z zakonodajnim posegom. Sodna pot naj bi bila neučinkovita in dolgotrajna, mnogi potrošniki pa se nanjo ne (z)morejo spustiti zaradi finančnih in drugih posledic, izhajajočih iz teh pogodb.

Retroaktivnost določb zakona naj bi bila zgolj navidezna, saj ne posega v veljavna pravna razmerja, ampak v razmerjih, ki so obremenjena z neveljavnostjo, vzpostavlja položaj, ki bi ob spoštovanju veljavne zakonodaje moral obstajati že od začetka. Državni zbor meni, da javnemu interesu ni bilo mogoče zadostiti drugače, saj je bilo zaradi zamolčanja pomembnih podatkov, ki so bistveno vplivali na odločitev potrošnikov za sklenitev pogodbe, nevzdržno porušeno ravnotežje med pogodbenimi strankami kreditnih pogodb v švicarskih frankih, sklenjene pogodbe pa ne odražajo prave volje potrošnikov. Ker naj bi bil položaj kreditodajalcev in kreditojemalcev bistveno neuravnotežen, ne more iti za poseg v pridobljene pravice kreditojemalcev. Retroaktivni učinki naj bi bili omejeni, saj retroaktivno učinkujejo le določbe o valutni kapici, ostale določbe pa so postopkovne narave in gledajo naprej. Pri plačilih, ki še niso zapadla, pa gre po mnenju Državnega zbora kvečjemu za poseg v pričakovanje bank in ne za retroaktivnost. Državni zbor pojasnjuje še, da je bil očitek glede retroaktivnosti ureditve ob obravnavi predloga zakona na seji matičnega delovnega telesa in seji Državnega zbora zavrnjen z dodatno navedbo predlagatelja, da v tem primeru ne gre za retroaktivnost, temveč za razglasitev ničnosti pogodb in ponovno vzpostavljanje pogodb na podlagi pogojev, ki niso škodljivi. Podprto naj bi bilo tudi stališče predlagatelja, da poseg v pogodbena razmerja ni prekomeren, saj se z mehanizmom valutne kapice le minimalno posega v pogodbe, obenem pa se odpravlja neravnotežje z vidika prevzetih tveganj. Kreditodajalcem pa naj bi se zagotovilo, da dobijo dohodek, primerljiv dohodku iz kreditov v evrih. Obenem naj bi bil tak poseg tudi dopusten skladno s 155. členom Ustave, saj zakon lahko določi, da imajo njegove posamezne določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega (nesorazmerno) v pridobljene pravice. Očitki bank, da zakon posega v njihove pridobljene pravice, naj bi bili utemeljeni. Ustavno sodišče naj bi se namreč že izreklo, da pridobljene pravice ne uživajo absolutnega varstva in da je po ustaljeni ustavnosodni presoji vanje mogoče posegati v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave.

Glede zatrjevanih kršitev svobodne gospodarske pobude in pogodbene avtonomije strank Državni zbor navaja, da se je predlagatelj v obrazložitvi predloga zakona do teh trditev opredelil in pojasnil, da sta ti omejeni z načelom vestnosti in poštenja ter da se v skladu z drugim odstavkom 74. člena Ustave gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Javna korist naj bi se odražala ne le v spoštovanju temeljnih načel obligacijskega prava, temveč tudi z varovanjem pravic potrošnikov. Dejstvo, da zakon ni prepovedoval sklepanja kreditov z valutno klavzulo, po mnenju Državnega zbora ne pomeni, da sklenjene kreditne pogodbe ne vsebujejo nepoštenih pogojev v smislu Direktive Sveta 93/13/EGS z dne 5. aprila 1993 o nedovoljenih pogojih v potrošniških pogodbah (UL L 95, 21. 4. 1993, str. 29–34 v nadaljevanju Direktiva 93/13/EGS). Državni zbor pojasnjuje še, da sta bila v okviru razprave poudarjena socialna funkcija lastnine, ki izhaja iz 67. člena Ustave, in javni interes, ki ga je v tem primeru mogoče prepoznati tako, da se tveganje pravično porazdeli med kreditodajalce in kreditojemalce. Ocenjeno naj bi bilo tudi, da izvajanje zakona ne bi predstavljalo tveganja za slovenski finančni oziroma bančni sektor.

Svoje mnenje o zahtevi je poslala tudi Vlada, ki meni, da sta pobudi utemeljeni. ZOPVTKK učinkuje retroaktivno, saj posega tako v že realizirane pogodbe in pogodbe, o katerih so sodišča že pravnomočno razsodila in se opredelila do vprašanj, ali konkretna kreditna pogodba vsebuje nepoštene pogodbene pogoje, kot tudi v pogodbe, ki še veljajo. Za tak poseg po mnenju Vlade ni izkazan javni interes iz več razlogov. Prvič, pogodbe v švicarskih frankih se iztekajo in ne pomenijo problematike, ki bi zahtevala sistemsko reševanje z zakonom. Drugič, posebno varstvo potrošnikov je zagotovljeno z Obligacijskim zakonikom (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – v nadaljevanju OZ) in Zakonom o potrošniških kreditih (Uradni list RS, št. 77/16 – v nadaljevanju ZPotK-2). Vlada opozarja na mnenje ECB in Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, ki naj bi obe izpostavili retroaktivno učinkovanje ZOPVTKK. Vlada se prav tako strinja z očitkom pobudnic, da je ZOPVTKK v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker se nanaša le na kredite, nominirane v švicarskih frankih, ne pa tudi na kredite, nominirane v drugih tujih valutah. Prekomeren naj bi bil tudi poseg v pravico do sodnega varstva, ker je v pristojnosti sodišč, da presojajo poštenost pogodbenih pogojev, vselej v okoliščinah konkretnega primera. Zato po mnenju Vlade ravnanje bank ne more biti predmet zakonskega urejanja. Poleg tega tudi Vlada opozarja, da je ureditev odvzema dovoljenja za opravljanje bančnih storitev v neskladju s pravom EU, pri čemer posebej poudarja, da je bil bonitetni nadzor prenesen na ECB, ki je sedaj pristojna za odvzem takega dovoljenja, in ne več Banka Slovenije. Vlada meni še, da so določbe ZOPVTKK med seboj tako prepletene oziroma soodvisne, da je treba razveljaviti celoten zakon.

Na podlagi prvega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče za pojasnila zaprosilo tudi ECB in Banko Slovenije. Slednja je navedla, da je tudi sama na Ustavno sodišče naslovila zahtevo za presojo ustavnosti ZOPVTKK, ki se vodi pod opr. št. U-I-76/22, in da pritrjuje očitkom pobudnic. Ponavlja tudi svoje očitke iz zahteve. Med drugim posebej poudarja, da je 11. člen ZOPVTKK v neskladju z načelom neodvisnosti Banke Slovenije, zagotovljenim s 152. členom Ustave in 130. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), in s prepovedjo monetarnega financiranja, določeno v 123. členu PDEU. Ker 12. člen ZOPVTKK nalaga Banki Slovenije obvezen začetek postopka za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev, naj bi bil v neskladju s točko (a) prvega odstavka 4. člena in petim odstavkom 14. člena Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL L 287, 29. 10. 2013, str. 63–89), in ker hkrati določa nov obvezen razlog za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev, naj bi bil v neskladju tudi z Direktivo 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL L 176, 27. 6. 2013, str. 338–436). Pri tem ni upoštevano načelo sorazmernosti, tj. da ugotovljenih kršitev ni mogoče odpraviti z drugimi (milejšimi) ukrepi nadzora, in je hkrati omejena svoboda bank do ustanavljanja in opravljanja finančnih storitev po PDEU.

Odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade in pojasnila Banke Slovenije so bili posredovani pobudnicam, ki so se do njih opredelile. Pobudnica družba NKBM se v celoti strinja z mnenjem Vlade in pojasnili Banke Slovenije, nasprotuje pa trditvam v odgovoru Državnega zbora. Opozarja, da niso vse pogodbe nične oziroma neveljavne zaradi nepoštenega pogodbenega pogoja, v pravno odločilnem obdobju so bile take kreditne pogodbe dopustne in so imele tudi izrecno zakonsko podlago. Pobudnica meni, da je zmotno prepričanje Državnega zbora, da lahko presoja veljavnost pogodbenih razmerij med posamezniki, to je lahko le naloga sodišč v vsakem posamičnem primeru. Opozarja na sodbo Sodišča EU v zadevi Marc Gómez del Moral Guasch proti Bankia SA, (Glej opombo 1) iz katere naj bi izhajalo, da mora sodišče države članice preveriti jasnost in razumljivost pogodbenega pogoja. Pobudnica poudarja, da gre pri učinkih ZOPVTKK za pravo retroaktivnost in ne le za navidezno, pri čemer vztraja, da je retroaktiven celoten zakon. Tudi sicer meni, da pomeni odgovor Državnega zbora le podvajanje stališč predlagatelja iz predloga zakona.

Pobudnice družba Addiko Bank in druge se strinjajo z mnenjem Vlade in stališči Banke Slovenije, še posebej o neskladju izpodbijane ureditve s pravom EU. Glede tega menijo, da Ustavno sodišče naj ne bi moglo odločiti o zahtevi Banke Slovenije brez predložitve zadeve Sodišču EU v predhodno odločanje. Odgovoru Državnega zbora pa pobudnice nasprotujejo in menijo, da izhaja iz napačne predpostavke o nepoštenosti denominacije v švicarskih frankih oziroma valutne klavzule. Taka pogodbena določila so bila in so še zmeraj ne le dovoljena, temveč tudi zakonsko urejena. O (ne)poštenosti pogodbenega pogoja lahko odloča le sodišče v pravdi in ne Državni zbor. Iz sodne prakse Sodišča EU naj bi izhajalo, da imajo ne le potrošniki, temveč tudi trgovci pravico do sodnega varstva in s tem pravico do sodne presoje (ne)poštenosti pogodbenega pogoja. Zato naj bi bil ZOPVTKK v neskladju tudi s 47. členom Listine. Pobudnice menijo, da ne gre le za navidezno, temveč za pravo retroaktivnost, saj je zakonodajalec za nazaj sicer veljavno sklenjene pogodbe označil za neveljavne. Prav tako se ne strinjajo, da ZOPVTKK temelji na enakih merilih kot ZPotK-2, saj ta ureja pravico zahtevati pretvorbo kredita in ne obveznost pretvorbe, poleg tega velja pretvorba za naprej in ne za nazaj kot ZOPVTKK. Dodajo še, da naj ZOPVTKK vprašanja referenčne obrestne mere ne bi urejal in s tem omogočil naložitev še večjega bremena na kreditodajalce. Pobudnice tako vztrajajo pri razveljavitvi ZOPVTKK v celoti.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-64/22, U-I-65/22 z dne 10. 3. 2022 začasno zadržalo izvrševanje ZOPVTKK do svoje končne odločitve.