Odločba o delni razveljavitvi prvega odstavka 106. člena Zakona o mednarodni zaščiti, o zavrženju pobude ter razveljavitvi sodb Vrhovnega in Upravnega sodišča

3267. Odločba o delni razveljavitvi prvega odstavka 106. člena Zakona o mednarodni zaščiti, o zavrženju pobude ter razveljavitvi sodb Vrhovnega in Upravnega sodišča

Številka: U-I-189/14-13
Up-663/14

Datum: 15. 10. 2015

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi, v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo A. B., C., ki ga zastopa svetovalka za begunce Ana Rugelj, Ljubljana, na seji 15. oktobra 2015

V prvem odstavku 106. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 83/12 in 111/13) se črta vejica in se razveljavi besedilo: »in sicer v okviru razlogov, podanih v prošnji za mednarodno zaščito, na podlagi katerih ji je bila že priznana subsidiarna zaščita«.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 38. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 111/13) se zavrže.

Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 245/2014 z dne 30. 7. 2014 in sodba Upravnega sodišča št. I U 544/2014 z dne 4. 6. 2014 se razveljavita in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je zavrnilo pritožnikovo prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite. Upravno sodišče je zavrnilo tožbo. Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožbo.

Zoper navedene akte je pritožnik vložil ustavno pritožbo. Zatrjuje, da izpodbijani akti temeljijo na protiustavni zakonski določbi prvega odstavka 106. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ), ki v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite ne omogoča presoje vseh razlogov, zaradi katerih mu subsidiarna zaščita ne bi smela prenehati. Zato naj bi bile s sodbama Upravnega in Vrhovnega sodišča kršene pravice iz 17., 18., 22., 23., 34. in 35. člena Ustave. Pritožnik predlaga razveljavitev izpodbijanih sodb in začasno zadržanje izvršitve odločbe MNZ.

Pritožnik je vložil tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 106. člena ZMZ in 38. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-D). Pristojni organ naj bi bil dolžan na podlagi prvega odstavka 106. člena ZMZ v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite preveriti zgolj obstoj tistih razlogov, podanih v prošnji za mednarodno zaščito, na podlagi katerih je bila pritožniku že priznana subsidiarna zaščita, prosilec pa naj ne bi smel uveljavljati dodatnih razlogov in navajati dodatnih okoliščin. S tem naj ne bi bila omogočena presoja okoliščin, da oseba, ki bo vrnjena v izvorno državo, ne bo izpostavljena resni škodi. Zato naj bi bil prvi odstavek 106. člena ZMZ v neskladju s 17., 18., 22., 23., 34. in 35. členom Ustave ter 3. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Pobudnik meni, da je taka ureditev tudi v neskladju z 22. in 25. členom Ustave ter 13. členom EKČP. Prosilec, ki pridobi subsidiarno zaščito, se praviloma ne pritoži zoper odločitev, čeprav se ne strinja z razlogi, ki jih je pristojni organ upošteval pri podelitvi statusa. Z izpodbijano ureditvijo naj bi bilo posamezniku onemogočeno, da bi v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite uveljavljal razloge, ki jih je navedel že v prošnji. Pobudnik zatrjuje tudi, da je izpodbijana ureditev v neskladju z Direktivo Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL L 304, 30. 9. 2004, str. 12–23). Pri tem se tudi sklicuje na sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju Sodišče EU) v združenih zadevah Aydin Salahadin Abdulla in drugi proti Zvezni republiki Nemčiji, C-175/08, C-176/08, C-178/08 in C-179/08, z dne 2. 3. 2010.

Pobudnik zatrjuje tudi protiustavnost 38. člena ZMZ-D, ki določa, da se vsi postopki, ki so se začeli po prejšnjem zakonu, nadaljujejo in končajo po določbah tega zakona. Pobudnik je prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite vložil pred začetkom veljavnosti ZMZ-D. V skladu s prejšnjo ureditvijo bi moral pristojni organ upoštevati vse razloge, ki jih je pobudnik navedel v prošnji za mednarodno zaščito. Z izpodbijano ureditvijo naj bi bilo poseženo v pobudnikove pridobljene pravice. Ureditev pa naj bi bila še v neskladju z 22. in 25. členom Ustave ter 13. členom EKČP.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-189/14, Up-663/14 z dne 18. 9. 2014 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo in odločilo, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvršitev odločbe MNZ. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o tem obvestilo Vrhovno sodišče in MNZ. Z istim sklepom je sklenilo tudi, da v obravnavo sprejme pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 106. člena ZMZ.

Pobuda je bila na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUstS poslana Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Državni zbor v odgovoru navaja, da je bila izpodbijana določba z ZMZ-D spremenjena tako, da se v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite preverja le obstoj razlogov, na podlagi katerih je bila osebi priznana subsidiarna zaščita. Pogoje za priznanje mednarodne zaščite naj bi pristojni organ preveril v enotnem postopku, v katerem se primarno presojajo pogoji za priznanje statusa begunca, in šele če ti niso izpolnjeni, pristojni organ presoja pogoje za priznanje subsidiarne zaščite. To naj bi pomenilo, da so z odločbo o priznanju subsidiarne zaščite pravnomočno zavrnjeni razlogi za priznanje statusa begunca. Ob obstoju več utemeljenih razlogov za priznanje subsidiarne zaščite naj bi se ta priznala iz vseh razlogov. To pomeni, da so z odločbo o priznanju statusa subsidiarne zaščite zaradi enega utemeljenega razloga pravnomočno zavrnjeni morebitni drugi razlogi za subsidiarno zaščito, iz katerih ta ni bila priznana. Ureditev, po kateri bi se v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite ponovno preverjali vsi razlogi, navedeni v prošnji, bi bila v nasprotju s samim bistvom postopka podaljšanja subsidiarne zaščite, tj. preveriti, ali po poteku obdobja, za katero je bila subsidiarna zaščita priznana, še vedno obstajajo razlogi, zaradi katerih je bila zaščita priznana. Takšna ureditev naj bi bila v nasprotju z ekonomičnostjo postopka in bi izvotlila namen tega instituta. Državni zbor tudi meni, da so očitki pobudnika o kršitvi pravice do učinkovitega pravnega sredstva neutemeljeni. Pritožnik naj bi imel možnost vložiti tožbo zoper odločbo o priznanju subsidiarne zaščite, s katero bi lahko nasprotoval razlogom za priznanje statusa subsidiarne zaščite. Državni zbor še poudarja, da pravnomočna zavrnitev prošnje za podaljšanje subsidiarne zaščite ni izvršilni naslov za vrnitev prosilca v izvorno državo. O njegovi obveznosti vrnitve v izvorno državo naj bi se odločalo v posebnem postopku v skladu z Zakonom o tujcih (Uradni list RS, št. 45/14 – uradno prečiščeno besedilo in 90/14 in – v nadaljevanju ZTuj-2), v katerem naj bi veljalo načelo nevračanja tujca v državo, v kateri bi bilo njegovo življenje ali svoboda ogrožena. Po mnenju Državnega zbora izpodbijana določba tudi ni v nasprotju z Direktivo 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev) (UL L 337, 20. 12. 2011, str. 9–26 – v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva II). Državni zbor meni, da so določbe Kvalifikacijske direktive II in ZMZ vsebinsko enake. Stališč Sodišča EU v sodbi v združenih zadevah Aydin Salahadin Abdulla in drugi naj ne bi bilo mogoče analogno uporabiti v postopku o podaljšanju subsidiarne zaščite, ker naj statusa begunca in subsidiarne zaščite ne bi bila primerljiva.

Vlada v mnenju navaja, da se v postopku za priznanje mednarodne zaščite presoja le, ali je oseba upravičena do mednarodne zaščite na podlagi ZMZ. Zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito pa naj ne bi pomenila, da bo oseba tudi dejansko vrnjena v izvorno državo. Pravnomočno zavrnjena prošnja za mednarodno zaščito naj bi pomenila le, da se oseba obravnava po ZTuj-2, ki ureja položaj in pravice tujcev. S prenosom Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 348, 24. 12. 2008, str. 98–107) naj bi se v nacionalnem pravnem redu vzpostavila jasna ločitev med postopki za priznanje mednarodne zaščite in postopki vračanja tujcev. V postopku vračanja tujca, ki naj bi se vodil na podlagi ZTuj-2, naj bi bile varovane mednarodne obveznosti, povezane z vračanjem tujcev, vključno s spoštovanjem načela nevračanja. Zato naj bi spoštovanje načela nevračanja postalo bistveno šele v postopku odstranitve po ZTuj-2.

Vlada pojasnjuje, da sprememba 106. člena z ZMZ-D ne pomeni nove ureditve, temveč naj bi šlo zgolj za redakcijsko spremembo zakonskega besedila, s katero naj bi bilo jasno določeno, da se presoja upravičenosti do podaljšanja subsidiarne zaščite nanaša zgolj na razloge, zaradi katerih je bila subsidiarna zaščita osebi priznana, ne pa tudi na razloge, ki jih je oseba uveljavljala v prošnji za priznanje mednarodne zaščite. Postopek podaljšanja subsidiarne zaščite naj bi bil specifičen postopek, ki je bil leta 2008 uveden zaradi začasne narave statusa subsidiarne zaščite. Iz same narave postopka naj bi izhajajo, da se lahko pri podaljšanju subsidiarne zaščite presojajo le tisti razlogi, zaradi katerih je bil status primarno priznan. Oseba s priznano subsidiarno zaščito pa bi lahko morebitne nove razloge uveljavljala z novo prošnjo v novem postopku. Postopek podaljšanja subsidiarne zaščite naj bi bil namenjen zgolj presoji, ali še obstajajo razlogi, na podlagi katerih je bila osebi že priznana subsidiarna zaščita. Navedeni postopek naj bi bil v primerjavi s postopkom priznanja mednarodne zaščite manj zapleten in kratkotrajen. Če bi oseba lahko v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite navajala zopet iste ali nove razloge, bi vsi postopki podaljšanja subsidiarne zaščite postali prav tako zapleteni in dolgotrajni kot postopki priznanja mednarodne zaščite. To pa naj bi bilo v neskladju z načelom ekonomičnosti postopka.

Vlada tudi meni, da so očitki pritožnika o neskladnosti 106. člena ZMZ s Kvalifikacijsko direktivo II in s sodno prakso Sodišča EU neutemeljeni. Poudarja, da je Sodišče EU v sodbi v združenih zadevah Aydin Salahadin Abdulla in drugi razlagalo določbe, ki urejajo prenehanje statusa begunca. Zato po mnenju Vlade stališča Sodišča EU v tej zadevi ne morejo biti upoštevna. Po mnenju Vlade pri presoji izpodbijane določbe tudi ne more biti upošteven 44. člen Kvalifikacijske direktive II (pravilno 44. člen Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev), UL L 180, 29. 6. 2013, str. 60–95 – v nadaljevanju Postopkovna direktiva II), ki ureja postopek za odvzem mednarodne zaščite, saj naj rok za prenos v nacionalno zakonodajo še ne bi potekel. Ne glede na navedeno pa po mnenju Vlade iz 44. člena Postopkovne direktive II ni mogoče sklepati, da je treba v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite preverjati nove elemente ali ugotovitve.

Vlada se ne strinja s stališčem pobudnika, da je 106. člen ZMZ v neskladju s pravico do učinkovitega pravnega varstva (25. člen Ustave) in da je bilo z njim poseženo v pridobljene pravice pobudnika.

Vlada zavrača tudi očitke o protiustavnosti 38. člena ZMZ-D. Pritožnik naj ne bi mogel očitkov o protiustavnosti zakonske ureditve utemeljiti z navedbo, da se zoper odločbo o podelitvi subsidiarne zaščite ni pritožil, čeprav se ni strinjal z razlogi obrazložitve. Prosilci za mednarodno zaščito imajo pravico do brezplačne pravne pomoči svetovalcev za begunce. Pritožnik je torej zoper odločbo o priznanju subsidiarne zaščite imel možnost sodnega varstva, ki pa ga ni izkoristil, čeprav je imel zagotovljeno brezplačno pravno pomoč in podporo usposobljenih pooblaščencev.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana pobudniku, ki nanju ni odgovoril.

Pobudnik zatrjuje, da prvi odstavek 106. člen ZMZ, ki ureja postopek za podaljšanje in zavrnitev subsidiarne zaščite, ne omogoča spoštovanja t. i. načela nevračanja (non-refoulment). Navedena določba naj ne bi omogočala upoštevanja vseh razlogov, ki bi lahko vplivali na podaljšanje subsidiarne zaščite. Zato naj bi bil prvi odstavek 106. člena ZMZ v neskladju s 17., 18., 34. in 35. členom Ustave ter 3. členom EKČP.

Načelo nevračanja (non-refoulment) je mednarodnopravno načelo, ki prepoveduje državi odstranitev, izgon ali izročitev prosilca državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.1