Odločba o razveljavitvi 52. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 v zvezi z 38. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu

1162. Odločba o razveljavitvi 52. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 v zvezi z 38. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu

Številka: U-I-480/20-17

Datum: 11. 3. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Danijela Rebolja, Maribor, na seji 11. marca 2021

Člen 52 Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 175/20) v zvezi z 38. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 75/16) se razveljavi.

Odločitev iz 1. točke izreka se izvrši tako, da Nacionalna agencija Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu izpolnjevanje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka 14. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17) pri obstoječih visokošolskih zavodih preveri pri prvem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 75/16).

Predlagatelj na podlagi petega odstavka 21.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 52. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOPDVE). Pojasnjuje, da je bila z izpodbijano zakonsko določbo spremenjena prehodna določba 38. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis-K), ki je določala, da Nacionalna agencija Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju NAKVIS) pri obstoječih visokošolskih zavodih preveri izpolnjevanje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka 14. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis), ki je bil spremenjen z ZVis-K, pri prvem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda. Člen 52 ZlUOPDVE naj bi to zakonsko ureditev spremenil tako, da se izpolnjevanje novih strožjih pogojev preveri pri drugem naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda. Predlagatelj utemeljuje, da je do navedene spremembe prišlo brez utemeljitve in iz razlogov, ki niso povezani z omilitvijo posledic drugega vala epidemije COVID-19. Trdi, da je bilo z vključitvijo sporne spremembe zakonodaje v interventni zakon in sprejetjem Sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 175/20 – v nadaljevanju Sklep) volivcem in volivkam onemogočeno, da bi za zakon, ki vsebuje sporno določbo, vložili pobudo ter kasneje zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma. Predlagatelj zatrjuje kršitev drugega odstavka 3. člena, 44. člena in prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.

Predlagatelj trdi, da mora biti za izključitev možnosti razpisa referenduma o zakonih iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave izpolnjen pogoj nujnosti, kar pomeni, da je sprejetje zakona potrebno za zagotovitev nujnih ukrepov, katerih delovanje je učinkovito in hitro ter katerih delovanje bi razpis in izvedba referenduma preprečevala. (Glej opombo 1) Ker je pri teh zakonih izključeno predhodno sodno varstvo referenduma, naj bi 21.a člen ZRLI določil, da lahko naknadno ustavnosodno presojo zakona zahteva vsak volivec, z namenom, da ne bi zakonodajalec prekomerno uporabil instituta ustavne prepovedi referenduma in s tem posegel v pravico do referenduma. Predlagatelj se sklicuje na Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (EPA 1098-VIII) ter zatrjuje, da mora Državni zbor obstoj pogojev za uporabo prepovedi referenduma izkazati in utemeljiti z visoko stopnjo verjetnosti. Meni, da se mora prva alineja drugega odstavka 90. člena Ustave uporabljati ozko, izključno za zakone, katerih edina vsebina so ukrepi za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, vsi ukrepi pa morajo biti dobro utemeljeni. Vključitev drugih zakonskih določb, ki niso tovrstni nujni ukrepi, je po mnenju predlagatelja zloraba omejitve pravice do referenduma in je zato lahko predmet zahteve za oceno ustavnosti zaradi kršitve prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.

Spremembe postopka podaljšanja akreditacije visokošolskega zavoda iz 52. člena ZIUOPDVE po mnenju predlagatelja niso utemeljen, še manj pa nujen ukrep, s katerim bi se odpravljale posledice naravne nesreče, med katere se v skladu z 8. členom Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 97/10 – v nadaljevanju ZVNDN) uvršča tudi drugi val epidemije COVID-19. Niti predlog zakona in obrazložitev k predlogu izpodbijane zakonske določbe niti obrazložitev Sklepa naj ne bi vsebovali utemeljitve nujnosti izpodbijanega ukrepa oziroma naj bi bila ta obrazložitev povsem prazna, brez utemeljitve, ki jo zahtevata Ustava in ZRLI. Pri utemeljevanju, da ne gre za nujen ukrep, se predlagatelj sklicuje tudi na mnenje, ki ga je v postopku sprejemanja ZIUOPDVE glede izpodbijane zakonske določbe podala Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora, da zgolj s pavšalnim sklicevanjem na izredne razmere, ki so nastopile s pojavom širjenja nalezljive bolezni COVID-19, takšne sistemske spremembe ZVis ni mogoče v zadostni meri utemeljiti ter da je zato vprašljivo, ali takšna sprememba sploh spada v predlog zakona, ki ureja interventne ukrepe za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19. Predlagatelj navaja, da visokošolski zavodi za zakonske pogoje, ki jim morajo zadostiti, vedo že od novembra 2016, ter meni, da izpodbijanega ukrepa glede na trajanje trenutnih epidemioloških razmer v primerjavi s tem rokom ni mogoče v zadostni meri utemeljiti. Obenem naj bi izpodbijana določba v neenak položaj postavljala visokošolske zavode, ki so akreditacijo pridobili skladno s strožjimi pogoji, ter naj bi negativno vplivala na standarde in kvaliteto izobraževanja. Izpodbijani spremembi naj bi nasprotovale NAKVIS, ki pri pripravi spremembe postopka akreditacije visokošolskih zavodov ni sodelovala, ter Konfederacija sindikatov javnega sektorja in Konfederacija sindikatov Slovenije Pergam, ki sta v postopku sprejemanja ZIUOPDVE obe predlagali črtanje izpodbijanega člena, na spornost določbe pa naj bi Državni zbor opozorili tudi nekateri nekdanji rektorji Univerze v Ljubljani in druge strokovne avtoritete na področju visokošolskega izobraževanja ter Študentska organizacija Slovenije. Predlagatelj trdi, da epidemija ne vpliva na postopke podaljševanja akreditacije visokošolskih zavodov ter da na Univerzi v Ljubljani in Univerzi v Mariboru postopek podaljševanja akreditacij kljub epidemiološkim razmeram poteka brez večjih posebnosti, z večjo uporabo modernih komunikacijskih sredstev. Meni, da izpodbijani 52. člen ZIUOPDVE rešuje z epidemijo nepovezane probleme nedoseganja pogojev za podaljšanje akreditacije enega, točno določenega visokošolskega zavoda ter se pri tem sklicuje na poročanje v medijih.

Po mnenju predlagatelja je odsotnost kakršnekoli obrazložitve nujnosti sprejetja zakona v sami obrazložitvi zakona, še toliko bolj v smislu nujnosti za zagotovitev ukrepov za odpravo posledic naravnih nesreč, jasen pokazatelj, da sprejetje 52. člena ZIUOPDVE ni nujno za zagotovitev ukrepov za odpravo posledic naravnih nesreč na način, kot to predvideva prva alineja drugega odstavka 90. člena Ustave. Izpodbijana zakonska določba pa naj bi bila tudi v neskladju z drugim odstavkom 3. člena in 44. členom Ustave. Predlagatelj zato Ustavnemu sodišču predlaga, naj do končne odločitve zadrži izvrševanje 52. člena ZIUOPDVE, zadevo obravnava absolutno prednostno ter 52. člen ZIUOPDVE razveljavi.

Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Pojasnjuje, da so bila v postopku sprejemanja izpodbijane zakonske določbe izražena različna mnenja o skladnosti zakona z Ustavo. Povzema mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora in njeno stališče, na katero se sklicuje predlagatelj, ter utemeljitev Vlade v predlogu Sklepa, da je ZIUOPDVE dodatni in nujni začasni ukrep, s katerim bo omogočena takojšnja in učinkovita zagotovitev omilitve in odprave posledic epidemije tako za prebivalstvo kot za gospodarstvo. Pojasnjuje, da so poslanci ob obravnavi predloga ZIUOPDVE na 47. izredni seji 25. 11. 2020 navajali argumente v prid in proti izpodbijanemu 52. členu ZIUOPDVE. Poslanci nekaterih koalicijskih skupin naj bi predstavili stališče, da ZIUOPDVE prinaša mnogo dobrih rešitev, tudi za 14 fakultet, saj je COVID-19 zavrl normalno življenje, problem pa nastaja tudi pri visokih šolah in fakultetah, ki bi morale v teh letih še dopolniti programe, saj gre za sistem in proces, ki nista enostavna. Poudarili naj bi, da se izpodbijana določba nanaša na več fakultet, med drugim na Fakulteto za fizioterapijo, ki je izjemnega pomena, saj gre za deficitaren študij, ter izrazili kritiko nasprotovanja temu, da se prek izobraževalnih institucij ustvarja pluralna družba. Po mnenju teh poslancev naj bi ne bilo neustrezno, če se člen v ZIUOPDVE nanaša na proces akreditacije. Poslanci opozicijskih poslanskih skupin naj bi nasprotno oporekali tej zakonski določbi, saj naj bi šlo za nepotrebno vsebino zakona, ki naj ne bi imela nobene zveze z odzivom na epidemijo, temveč naj bi se nanašala na pogoje delovanja zasebne univerze, ki ji do sedaj ni uspelo urediti akreditacij, na ta način pa bo kljub temu, da pogojev ne izpolnjuje, prejemala javni denar. Zavzeli naj bi stališče, da je podeljevanje akreditacij visokošolskim zavodom, za kar je pristojna NAKVIS, namenjeno temu, da se oceni, ali imajo študentje, ki na določeni univerzi študirajo, program in pogoje, da bodo, ko bodo doštudirali, imeli kvalitetno izobrazbo, da se bodo lahko zaposlili in bodo kvaliteten kader, ter dodali, da trenutno kljub epidemiji akreditacija na dveh največjih univerzah, ljubljanski in mariborski, poteka. Državni zbor nadalje pojasnjuje, da je bil Odbor za izobraževanje, znanost, šport in mladino seznanjen s tem, da NAKVIS nasprotuje reševanju sistemskih problemov z zakonom, ki je izredne narave. Tudi rektorji treh največjih univerz naj bi v pismu rektorske konference zapisali, da izpodbijani ukrep z ničimer ne rešuje aktualnih problemov, povezanih z epidemijo, trajno pa posega v krovno sistemsko zakonodajo na področju visokega šolstva tudi za obdobje po krizi in v ničemer ne prispeva k dvigu kakovosti visokega šolstva. Državni zbor navaja, da je ZIUOPDVE sprejel skupaj s Sklepom, saj so prevladali argumenti, da gre za zakon o nujnih ukrepih za odpravo posledic naravnih nesreč iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Zato Državni zbor meni, da je zahteva za oceno ustavnosti ZIUOPDVE neutemeljena.

O zahtevi je podala mnenje Vlada, ki meni, da niso podane procesne predpostavke za obravnavo zahteve. Vlada trdi, da volivec kot privilegirani predlagatelj, ki vlaga zahtevo za oceno ustavnosti, nastopa de iure imperii, ki mu je v interesu, da izvrševanje oblasti ob sprejemanju nujnih ukrepov za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč poteka čim bolj učinkovito in hitro. Vlada meni, da je glede na to vložitev zahteve po petem odstavku 21.a člena ZRLI predvidena le v primerih, kadar bi Državni zbor kljub sprejetju ugotovitvenega sklepa o nedopustnosti referenduma slednjega vseeno razpisal in tako nedopustno podaljšal postopek sprejemanja nujnih zakonodajnih ukrepov, ni pa dopustna v primerih, ko Državni zbor zakonodajnega referenduma ne razpiše, saj v tem primeru ne gre za kršitev drugega odstavka 90. člena Ustave, temveč za spoštovanje te ustavne določbe. Drugačna razlaga razširitve kroga privilegiranih legitimiranih oseb za vložitev zahteve bi po mnenju Vlade pomenila, da bi glas enega samega volivca preglasil glasove večine poslancev Državnega zbora, ki so sprejeli sklep, da gre za zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč. To po mnenju Vlade očitno ne zadosti načelu sorazmernosti ter sistemu zavor in ravnovesij, niti to ni bil namen zakonodajalca pri spreminjanju 90. člena Ustave in pri spreminjanju ZRLI.

Vlada trdi, da niso izpolnjene procesne predpostavke iz 24.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) za vsebinsko obravnavo zahteve, saj naj očitane protiustavnosti predpisa ne bi bilo mogoče utemeljiti zgolj s trditvijo, da je predpis protiustaven, temveč bi moral predlagatelj navesti, s katero določbo Ustave naj bi bil predpis v neskladju in razloge za tak očitek, zahteve pa naj tudi ne bi bilo mogoče utemeljiti z navedbami o protiustavnem oziroma nezakonitem ravnanju posameznih subjektov. Obravnavana zahteva po mnenju Vlade ne vsebuje nobene pravno upoštevne trditve v skladu z izhodišči ustavnega spora, ki se ga poslužuje predlagatelj. Vlada pri tem trdi, da kršitve prvega odstavka 90. člena Ustave, ker Državni zbor 40.000 volivcem ni omogočil uveljaviti njihove pravice zahtevati razpis referenduma zoper zakon, ki ne ureja nujnih ukrepov za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, ni mogoče uveljavljati na podlagi petega odstavka 21.a člena ZRLI, temveč ob izpolnjevanju procesnih predpostavk za vložitev običajne pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona v skladu z ZUstS, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre. Ustavnemu sodišču predlaga, naj zahtevo zavrže, oziroma podredno, naj pobudo kot očitno neutemeljeno zavrne.

Predlagatelj se je izjavil o odgovoru Državnega zbora in mnenju Vlade. Državnemu zboru očita, da v svojem odgovoru ne odgovarja na dejstva in argumente, ki dokazujejo protiustavnost 52. člena ZIUOPDVE, temveč zgolj povzema različna mnenja o ustavni skladnosti zakona, ki so bila podana v postopku njegovega sprejemanja, ter zgolj iz dejstva, da je koalicijska večina v Državnem zboru sprejela ZIUOPDVE in Sklep, izpelje, da je zahteva za oceno ustavnosti neutemeljena. Predlagatelj temu stališču nasprotuje in trdi, da je tudi nevarno za demokratično ureditev, saj se možnost pravice do referenduma omeji zgolj z mnenjem večine v Državnem zboru. Zatrjuje, da je trditev Državnega zbora, da iz dejstva, da sta bila ZIUOPDVE in Sklep sprejeta, izhaja, da »so prevladali argumenti«, nevzdržna, ter meni, da to izhaja tudi iz povzetka mnenj, izraženih v zakonodajnem postopku, ki jih v odgovoru navaja Državni zbor, do katerih se predlagatelj tudi ponovno opredeljuje.

Vladi predlagatelj oporeka, da popolnoma napačno razlaga ustavnopravno ureditev in pravico volivca do sodnega varstva, ter utemeljuje nasprotno razlago. Trdi, da Vlada v odgovoru ni z ničimer utemeljila, da 52. člen ZIUOPDVE spada med nujne ukrepe iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Predlagatelj vztraja, da pomeni vključitev zakonske določbe, ki ni nujen ukrep za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, v zakon, katerega večinska vsebina so tovrstni ukrepi, nedopusten in nesorazmeren poseg v pravico vseh državljanov do referenduma, v neposredno oblast ljudstva in neposredno sodelovanje državljanov pri upravljanju javnih zadev.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-480/20 z dne 18. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 13/21) na podlagi 39. člena ZUstS do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvrševanje izpodbijanega 52. člena ZIUOPDVE v zvezi z 38. členom ZVis-K, ki ga izpodbijana zakonska določba spreminja. Določilo je tudi način izvršitve odločitve o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijane zakonske določbe, tako da se do končne odločitve Ustavnega sodišča prekinejo postopki za podaljšanje akreditacij visokošolskim zavodom po 51.r členu in ne vodijo postopki izredne evalvacije visokošolskih zavodov po 51.š členu ZVis.