Odločba o ugotovitvi, da bi z odložitvijo uveljavitve in z zavrnitvijo Zakona o Slovenskem državnem holdingu in Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank na referendumu nastale protiustavne posledice

3872. Odločba o ugotovitvi, da bi z odložitvijo uveljavitve in z zavrnitvijo Zakona o Slovenskem državnem holdingu in Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank na referendumu nastale protiustavne posledice

Številka:U-II-1/12-23
U-II-2/12-22

Datum:17. 12. 2012

Ustavno sodišče je v postopku po prvem odstavku 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 - uradno prečiščeno besedilo), začetem z zahtevama Državnega zbora, na seji 17. decembra 2012

Z odložitvijo uveljavitve in z zavrnitvijo Zakona o Slovenskem državnem holdingu (EPA 516-VI) na referendumu bi nastale protiustavne posledice.

Z odložitvijo uveljavitve in z zavrnitvijo Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (EPA 637-VI) na referendumu bi nastale protiustavne posledice.

Državni zbor je 6. 11. 2012 in 23. 11. 2012 na podlagi prvega in drugega odstavka 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) sprejel sklepa z zahtevama, naj Ustavno sodišče presodi, ali bi zaradi odložitve uveljavitve in zaradi zavrnitve Zakona o Slovenskem državnem holdingu (v nadaljevanju ZSDH) in Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (v nadaljevanju ZUKSB) na referendumih lahko nastale protiustavne posledice.

V zahtevi glede ZSDH Državni zbor navaja, da bi z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitve ZSDH na referendumu lahko nastale protiustavne posledice in stanje, ki ni v skladu s 1., 2., 3., 8., 34., 50., 51., 86., 87., 89., 90., 91. in 153. členom Ustave. Resno ogroženo naj bi bilo izvajanje celotnih poglavij Ustave, ki določajo državno ureditev Republike Slovenije ter človekove pravice in temeljne svoboščine. ZSDH bi moral biti uveljavljen v najkrajšem času, to je najkasneje novembra 2012; kasnejša uveljavitev naj bi njegove določbe v veliki meri izničila. Celo potrditev tega zakona na referendumu naj ne bi več mogla odpraviti protiustavnih posledic, saj v obdobju do izvedbe referenduma ne bi bilo mogoče izvesti nujno potrebnih ukrepov za maksimiranje vrednosti državnega premoženja in stabilizacijo javnih financ, kar bi onemogočilo financiranje državnih nalog, določenih z Ustavo. Takšno stanje po oceni Državnega zbora pomeni očitno protiustavnost, katere odprava naj bi bila nujna zaradi zavarovanja tako pomembnih ustavnih vrednot, kot sta socialna država in človekovo dostojanstvo.

Državni zbor navaja, da bo morala Republika Slovenija zaprositi za mednarodno finančno pomoč, če reformnih ukrepov ne bo uveljavila pravočasno. Meni, da bi zaveze v pogodbi o njeni dodelitvi pomenile poseg v ustavno načelo suverenosti. Prišlo bi do odločanja t. i. trojke, v kateri je poleg predstavnikov Evropske unije tudi predstavnik Mednarodnega denarnega sklada (v nadaljevanju MDS), ter tudi do odločanja parlamentov drugih držav članic Evropske unije, zaradi česar naj bi bili »diktirani« ukrepi pomoči v neskladju s 3.a členom Ustave. Poleg tega bi morala Slovenija do konca leta 2013 sprejeti predpise za prenos Direktive Sveta 2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic (UL L 306, 23. 11. 2011, str. 41 - v nadaljevanju Direktiva 2011/85/EU), zavezuje pa jo tudi medvladna pogodba o fiskalnem paktu, ki jo je Državni zbor ratificiral z Zakonom o ratifikaciji Pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji med Kraljevino Belgijo, Republiko Bolgarijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Madžarsko, Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Republiko Poljsko, Portugalsko republiko, Romunijo, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko, Republiko Finsko in Kraljevino Švedsko (Uradni list RS, št. 35/12, MP, št. 4/12 - v nadaljevanju MPSUUEMU).

Nepravočasen sprejem ukrepov v zvezi z upravljanjem državnega premoženja naj bi ogrozil tudi izpolnjevanje mednarodnih zavez Republike Slovenije glede javnofinančnega primanjkljaja. Državni zbor opozarja, da mora Slovenija na podlagi 3.a in 8. člena Ustave spoštovati zaveze, ki jih je dala svojim evropskim partnerjem v območju evra. Nespoštovanje zavez iz evropskega prava naj ne bi pomenilo le kršitve tega prava, ampak tudi neustavno stanje v okviru naše ustavne ureditve. Brez sprejema takojšnjih nujnih ukrepov naj ne bi bilo mogoče odpravljati čezmernega javnofinančnega primanjkljaja države in s tem zagotoviti izpolnjevanja obveznosti iz 119. in 126. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 83, 30. 3. 2010 - v nadaljevanju PDEU) tako, da bi se do konca leta 2013 zmanjšal javnofinančni primanjkljaj za 3 % bruto domačega proizvoda (v nadaljevanju BDP).

Neustavnost obstoječe ureditve Državni zbor utemeljuje z navedbami, da so se pri izvajanju Zakona o upravljanju kapitalskih naložb (Uradni list RS, št. 38/10, 18/11, 77/11 in 22/12 - v nadaljevanju ZUKN) pojavile anomalije in nepreglednosti, zaradi česar naj bi Republika Slovenija izgubila verodostojnost v tujini. ZSDH naj bi kot del reform prispeval k odpravi tega stanja in k izboljšanju gospodarskega okolja ter stabilizaciji javnih financ. Ker je Slovenija te reforme napovedala, naj bi bila uveljavitev ZSDH nujen korak k izboljšanju bonitetne ocene države. Državni zbor zatrjuje, da obstoječa ureditev v ZUKN in njeno izvajanje v praksi omogočata zlorabe, kar naj bi razvrednotilo državno premoženje. Agencija za upravljanje kapitalskih naložb Republike Slovenije (v nadaljevanju AUKN) naj bi preveč izkoriščala svoj neodvisni položaj in v nasprotju s sprejetimi usmeritvami Vlade delovala v škodo državnega premoženja in s tem davkoplačevalcev. Iz tega naj bi sledilo, da zaradi slabšega gospodarskega stanja v državi ni zagotovljeno izvajanje ustavne pravice do varstva dela in do socialne varnosti (66. in 50. člen Ustave). Ker naj AUKN ne bi dosegala optimalne donosnosti iz naslova upravljanja z državnim premoženjem, kar naj bi vplivalo na stanje v gospodarstvu, na blagostanje v državi in na možnosti za zaposlovanje, po mnenju Državnega zbora ZUKN posega tudi v 34. člen Ustave, ki vsakomur zagotavlja pravico do dostojanstva in varnosti.

Državni zbor navaja tudi, da je obstoječa ureditev iz ZUKN v neskladju z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). ZSDH naj bi predvideval dodatne pristojnosti Državnega zbora. To naj bi v večji meri upoštevalo načelo delitve oblasti.

Veljavna ureditev naj bi bila v neskladju z načelom usklajenosti pravnih aktov iz 153. člena Ustave, ker naj ne bi v zadostni meri upoštevala Smernic Organizacije za gospodarsko sodelovaje in razvoj (v nadaljevanju OECD) za korporativno upravljanje družb v državni lasti.

Po mnenju Državnega zbora naj bi oteženo zadolževanje države na mednarodnih finančnih trgih in posledično ogroženo financiranje iz javnih sredstev pomenilo kršitev Ustave, ker naj bi tako stanje že posegalo v ustavno zagotovljeni socialno varnost in človekovo dostojanstvo. Ogroženo financiranje iz javnih sredstev, ki naj bi dosegalo tako stopnjo, da naj država ne bi bila več sposobna financirati obveznosti, ki jih državljanom in drugim upravičencem zagotavljata 50. in 51. člen Ustave, naj bi kršilo načelo socialne države iz 2. člena Ustave in posegalo v položaj Slovenije kot demokratične republike (1. člen Ustave), ki temelji na človekovem dostojanstvu. V takem položaju naj bi bila veljavna ureditev v ZUKN, ki ne omogoča učinkovitega in preglednega upravljanja z državnim premoženjem, neskladna z ustavno pravico do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine, saj naj Republika Slovenija določenemu delu prebivalstva ne bi mogla zagotavljati niti življenjski, kaj šele socialni minimum, ki je višji.

Državni zbor navaja tudi, da zahteva skupine poslank in poslancev za razpis referenduma o ZSDH ne izpolnjuje z Ustavo določenih pogojev za razpis referenduma, saj naj ne bi vsebovala 30 lastnoročnih podpisov poslank in poslancev. Zato naj bi že razpis referenduma na podlagi takšne zahteve povzročil protiustavne posledice. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-II-1/12 z dne 15. 11. 2012 zahtevalo od Državnega zbora, naj sporoči, ali obstaja zahteva za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o ZSDH, ki so ji priloženi lastnoročni podpisi najmanj 30 poslank in poslancev v skladu s prvim odstavkom 15. člena ZRLI in z drugim odstavkom 113. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 - uradno prečiščeno besedilo in 105/10 - v nadaljevanju PoDZ-1). Predsednik Državnega zbora je 22. 11. 2012 sporočil, da zahteva za razpis referenduma o ZSDH s priloženimi podpisi tretjine poslank in poslancev Državnega zbora obstaja.

V zahtevi, ki se nanaša na ZUKSB, Državni zbor navaja, da bi odložitev uveljavitve ali zavrnitev tega zakona na referendumu lahko povzročila stanje, ki ni v skladu s 1., 2., 3., 8., 50., 51. in 153. členom Ustave, resno pa bi bilo ogroženo tudi izvajanje celotnih poglavij Ustave, ki določajo državno ureditev Republike Slovenije ter človekove pravice in temeljne svoboščine. Državni zbor zatrjuje, da je pravočasen sprejem reformnih ukrepov, med katere spada tudi sanacija bančnega sistema, zaradi padanja bonitetnih ocen Slovenije nujen, saj bo morala Slovenija sicer zaprositi za mednarodno finančno pomoč iz evropskega sklada za zagotavljanje finančne stabilnosti. Z zaprosilom za mednarodno finančno pomoč, v katero je vključen tudi MDS, naj bi prišlo do ustavno nedopustnega posega v suverenost države zunaj obsega, določenega s 3.a členom Ustave.

Neustavnost obstoječe zakonske ureditve Državni zbor utemeljuje z navedbo, da veljavna ureditev ne ureja možnosti za reševanje nastalega položaja v slovenskem bančnem sistemu, kar je vzrok za padanje bonitetnih ocen Republike Slovenije. Posledično naj bi bile omejene možnosti najemanja posojil in zato ogroženo financiranje iz javnih sredstev. Zatrjuje, da je obstoječa nestabilnost javnih financ tako huda, da Republika Slovenija ni več sposobna financirati obveznosti, ki jih državljanom in drugim upravičencem zagotavljata zlasti 50. in 51. člen Ustave, kar ima za posledico tudi kršitev načela socialne države iz 2. člena Ustave. Po mnenju Državnega zbora takšno stanje pomeni tudi poseg v položaj Republike Slovenije kot demokratične republike (1. člen Ustave) in poseg v človekovo dostojanstvo njenih državljanov. Zaradi oteženega zadolževanja, ki je posledica nenehnega padanja bonitetnih ocen in ki ima svoj vzrok prav v položaju bančnega sistema, naj namreč država ne bi mogla več zagotavljati socialni minimum niti sedanjim niti prihodnjim generacijam, pri določenem delu prebivalstva pa naj bi bil ogrožen že življenjski minimum za preživetje. Poleg pravic, ki jih Ustava izrecno zagotavlja kot človekove pravice, naj bi bile ogrožene še druge pravice, pri katerih Ustava zavezuje državo k določenemu aktivnemu ravnanju (npr. 49., 52. in 66. člen Ustave). Zaradi oteženega zadolževanja oziroma skorajšnje nezmožnosti zadolževanja naj država svojih obveznosti ne bi več mogla izpolnjevati niti z ustvarjanjem javnofinančnega primanjkljaja, ki je že v tem trenutku čezmeren. Zaradi nezmožnosti zadolževanja naj država ne bi mogla zagotavljati socialnih in drugih pravic, zaradi česar naj bi prišlo tudi do kršitve drugega odstavka 148. člena Ustave.

Državni zbor navaja tudi, da bo brez sprejema takojšnjih nujnih ukrepov, kot jih vsebuje ZUKSB, prišlo do nadaljnjega padca bonitetnih ocen tako države kot bank, kar bi lahko onemogočilo tudi refinanciranje bank pri Evropski centralni banki (v nadaljevanju ECB) in s tem povzročilo likvidnostno krizo bank, ker naj bi bila trenutno sredstva ECB edini preostali vir likvidnosti bank. Nastopil naj bi problem vračanja posojil, ki jih je Republika Slovenija prejela od Evropske investicijske banke (v nadaljevanju EIB), padla naj bi tudi kredibilnost poroštev države.

Državni zbor zatrjuje, da je le z ukrepi, ki jih določa ZUKSB, mogoče zaustaviti negativni trend padanja bonitetnih ocen, do katerega prihaja prav zaradi težav v slovenskem bančnem sistemu. Sprejem ZUKSB naj bi ponovno omogočil nujno potrebno zadolževanje države za zagotavljanje socialne varnosti. Pri tem posebej opozarja na pomembnost pravočasne uveljavitve reformnih ukrepov, saj naj bi ZUKSB učinkovito odpravil in preprečil nastanek še hujših neustavnih posledic le pod pogojem, da bo uveljavljen v najkrajšem možnem času. Že uveljavitev Zakona po odločitvi na referendumu, do katerega naj bi predvidoma prišlo šele v prvem četrtletju leta 2013, naj bi njegove učinke v veliki meri izničila.

Nepravočasna uveljavitev ZUKSB naj bi zaradi višje cene poznejše izvedbe ukrepov ogrozila tudi izpolnjevanje mednarodnih zavez Slovenije glede javnofinančnega primanjkljaja. Brez sprejema takojšnjih nujnih ukrepov naj ne bi bilo mogoče odpravljati čezmernega javnofinančnega primanjkljaja države in s tem zagotoviti izpolnjevanja obveznosti iz 3.a člena Ustave in 126. člena PDEU tako, da bi država do konca leta 2013 zmanjšala javnofinančni primanjkljaj za 3 % BDP. Prav tako naj zaradi tega ne bi bilo mogoče zagotoviti izpolnitve obveznosti iz 8. člena Ustave. Zakonodajalec je namreč že ratificiral MPSUUEMU, na podlagi katerega je treba zagotoviti spoštovanje fiskalnega pravila o uravnoteženem proračunu. Državni zbor opozarja tudi, da mora Republika Slovenija do konca leta 2013 sprejeti predpise za prenos Direktive 2011/85/EU.

Ustavno sodišče je zahtevo Državnega zbora, ki se nanaša na ZSDH, poslalo v odgovor skupini poslank in poslancev Državnega zbora, ki so vložili zahtevo za razpis referenduma o ZSDH (v nadaljevanju vlagatelj zahteve za razpis referenduma o ZSDH), ki je nanjo odgovorila. Navaja, da niso izpolnjene materialne predpostavke za prepoved referenduma, ker naj Državni zbor ne bi izkazal protiustavnosti obstoječe ureditve, ki bi jo glede na ustaljeno ustavnosodno presojo moral izkazati. Pri tem se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11) in št. U-II-3/11 z dne 8. 12. 2011 (Uradni list RS, št. 109/11). Trditve Državnega zbora naj bi se nanašale le na neučinkovitost obstoječe pravne ureditve, ki naj bi jo ZSDH odpravil in zagotovil večjo skladnost s smernicami OECD. Vlagatelj zahteve za razpis referenduma o ZSDH se ne strinja s stališčem Državnega zbora, da so bile med zakonodajnim postopkom z amandmaji odpravljene pomanjkljivosti ZSDH, na katere je opozoril OECD. Še več, meni, da je ZSDH v neskladju s smernicami OECD. Zatrjuje tudi, da je ureditev v ZSDH v neskladju s prvim odstavkom 146. člena in 148. členom Ustave. Pojasnjuje svoje videnje razlogov za sprejem navedenega zakona in svoj predlog zakonske ureditve upravljanja z državnim premoženjem, ki je bil kot takšen tudi predložen v zakonodajno odločanje in ki naj bi zagotovil učinkovito in pregledno upravljanje z državnim premoženjem v posebni državni družbi za upravljanje, vendar vladajoča koalicija tega predloga ni podprla. Posebej opozarja na to, da se bodo na holding prenesle tudi kapitalske naložbe države v bankah, ki naj bi se v bližnji prihodnosti soočile s sanacijo; ta bo zahtevala njihovo dokapitalizacijo. Ker naj sredstva za dokapitalizacijo v proračunu za leti 2013 in 2014 ne bi bila predvidena, naj bi moral ta sredstva zagotavljati holding. Vlagatelj zahteve za razpis referenduma o ZSDH zatrjuje, da ZSDH ne sodi v okvir ukrepov, ki bi bili povezani s finančno stabilizacijo v državi. Na holding naj bi se prenesle tudi nepremičnine v državni lasti, pri čemer naj za nekatere izmed njih ne bi bilo primerno, da bi jih upravljal holding. Meni, da so izpolnjene vse formalne predpostavke za razpis referenduma. Postopek, v katerem Ustavno sodišče odloča o tem, ali bi lahko zaradi razpisa zakonodajnega referenduma nastale protiustavne posledice, naj ne bi bil namenjen ugotavljanju, ali so izpolnjeni procesni pogoji za njegov razpis, ker o tem odloča predsednik Državnega zbora v skladu s poslovniško ureditvijo Državnega zbora, ki je odraz njegove avtonomije pri urejanju teh vprašanj. Ustavnemu sodišču predlaga, naj odloči, da z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitve ZSDH na referendumu ne bi nastale protiustavne posledice.