Odločba o razveljavitvi Zakona o davku na nepremičnine in o ugotovitvi, da je Zakon o množičnem vrednotenju, kolikor se nanaša na množično vrednotenje nepremičnin zaradi obdavčevanja nepremičnin, v neskladju z Ustavo

832. Odločba o razveljavitvi Zakona o davku na nepremičnine in o ugotovitvi, da je Zakon o množičnem vrednotenju, kolikor se nanaša na množično vrednotenje nepremičnin zaradi obdavčevanja nepremičnin, v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-313/13-86

Datum: 21. 3. 2014

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, za­četem z zahtevami skupine poslank in poslancev Državnega zbora, Državnega sveta, Mestne občine Koper, ki jo zastopa Odvetniška družba Čeferin, o. p., d. o. o., Grosuplje, Združenja občin Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik Robert Smrdelj, in Skupnosti Občin Slovenije, ki jo zastopa generalna sekretarka Jasmina Vidmar, ter na pobudo Občine Rogašovci, ki jo zastopa Jože Korpič, odvetnik v Murski Soboti, po opravlje­ni javni obravnavi 27. februarja 2014, na seji 21. marca 2014

Zakon o davku na nepremičnine (Uradni list RS, št. 101/13) se razveljavi.

Zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 50/06 in 87/11) je v neskladju z Ustavo, kolikor se nanaša na množično vrednotenje nepremičnin zaradi obdav­čenja nepremičnin.

Do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremič­nin se uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine.

Na podlagi predpisov iz prejšnje točke pristojni organi za leto 2014 odmerijo nadomestilo za uporabo stavbnih ze­mljišč in pristojbino za vzdrževanje gozdnih cest od 1. 4. 2014 dalje v celoletni višini. Obveznost plačevanja davka na premo­ženje na podlagi predpisov iz prejšnje točke izreka nastopi s 1. 4. 2014.

Roki, ki so za zavezance določeni v predpisih iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine in so do objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije že potekli, potečejo 30. 4. 2014.

Roki, ki so za pristojne organe določeni v predpisih iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine in so za leto 2014 že potekli, potečejo 30. 6. 2014.

Mestna občina Koper nosi svoje stroške postopka.

Ta odločba učinkuje z dnem javne razglasitve.

1. Skupina poslancev Državnega zbora, Državni svet, Združenje občin Slovenije, Skupnost občin Slovenije in Mestna občina Koper so vložili zahteve, Občina Rogašovci pa pobudo, s katerimi izpodbijajo več določb Zakona o davku na nepre­mičnine (v nadaljevanju ZDavNepr), nekateri izmed njih pa Ustavnemu sodišču predlagajo razveljavitev celotnega zakona. Na zahteve in pobudo je odgovoril Državni zbor, Vlada pa je o njih podala mnenje. Čeprav vsi predlagatelji ne izpodbijajo vsake izmed presojanih zakonskih določb, Ustavno sodišče z namenom zagotoviti čim večjo preglednost in jasnost odločbe navedbe predlagateljev in pobudnice, podane v pisnih vlogah in na javni obravnavi, povzema nediferencirano in pri tem za vse uporablja pojem predlagatelji. Iz enakih razlogov Ustavno sodi­šče enovito (nediferencirano) povzema navedbe, s katerimi Dr­žavni zbor in Vlada nasprotujeta argumentaciji predlagateljev.

Navedbe predlagateljev

2. Prvi in drugi alineji 1. točke drugega odstavka 6. člena ZDavNepr, ki določata davčni stopnji 0,15 % za rezidenčne in 0,50 % za nerezidenčne stanovanjske nepremičnine in ki ju lahko glede na peti odstavek 6. člena ZDavNepr občine še zvišajo, očitajo predlagatelji neskladje s človekovo pravico do zasebne lastnine in dedovanja iz 33. člena Ustave ter s človekovo pravico do varnosti doma, povezano s pravico do osebnega dostojanstva. Tako določena višina obdavčitve premoženja samega (in ne njegovega donosa) naj bi namreč uničevala substanco obdavčenja in s tem omogočala njeno postopno zaplembo oziroma razlastitev. Zato in ker lastnike silita k prodaji in obremenitvi nepremičnin, izpodbijani normi po oceni predlagateljev nesorazmerno obremenjujeta lastninsko pravico. Še posebej očitno nesorazmeren poseg v lastnino naj bi pomenila 0,50-odstotna stopnja obdavčitve nerezidenčnih nepremičnin. Poleg tega je ta stopnja po oceni predlagateljev določena arbitrarno in je zato v neskladju tudi z 2. členom Ustave. Ne bi naj bila usmerjena v racionalnejše upravljanje stanovanjskih nepremičnin, temveč naj bi bil njen prikriti cilj davčno kaznovanje lastnikov več kot ene nepremičnine. Glede na značilnosti gradnje nepremičnin v preteklosti in dohodkovni položaj njihovih lastnikov naj bi ureditev posegala tudi v načelo socialne države iz 2. člena Ustave.

3. Višja stopnja obdavčitve za nerezidenčne nepremični­ne iz druge alineje 1. točke drugega odstavka 6. člena in prvega odstavka 7. člena ZDavNepr je po mnenju predlagateljev v neskladju s 14. členom Ustave. Brez razumnega, v naravi stvari utemeljenega razloga naj bi namreč neenako obremenjevala lastnike stanovanjskih nepremičnin, ki so enaka stanovanjska vprašanja rešili na bistveno enak način. Ureditev naj bi pose­gala tudi v avtonomijo posameznika pri odločanju o tem, kako bo užival sadove dela. Poleg tega po oceni predlagateljev različna obdavčitev stanovanj ne temelji na njihovi dejanski uporabi, temveč na prijavi stalnega prebivališča, to pa je po mnenju predlagateljev tudi glede na stališče Ustavnega sodi­šča iz odločbe št. U-I-253/13 z dne 13. 2. 2014 (Uradni list RS, št. 15/14) ustavno nedopusten razlog za različno obdavčitev. S tako ureditvijo naj bi bili državljani Republike Slovenije diskrimi­nirani tudi v primerjavi z osebami, ki niso slovenski državljani, saj naj bi slednji lahko pridobili status rezidenčnosti na več kot eni nepremičnini.

4. Neskladnost s 14. členom Ustave, sklicujoč se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-147/12 z dne 29. 5. 2013 (Uradni list RS, št. 52/13), očitajo predlagatelji tudi: (1) različni določitvi davčne stopnje za energetske nepremičnine ter za druge poslovne in industrijske nepremičnine iz tretje in četrte alineje drugega odstavka 6. člena ZDavNepr; (2) petemu od­stavku 10. člena ZDavNepr, ki določa zgornjo mejo obdavčitve le za kmetijska zemljišča, ne pa tudi za zemljišča za dejavnost podjetnikov in obrtnikov; (3) drugi alineji osmega odstavka 4. člena ZDavNepr, ki nosilca osebne služnosti določa za davčnega zavezanca le, če je služnost vpisana na celotni ne­premičnini; (4) prvi alineji osmega odstavka 4. člena ZDavNepr, ki določa, da je zavezanec za plačilo davka lizingojemalec in ne lastnik nepremičnine; (5) 8. členu ZDavNepr, ki pri davčnih oprostitvah razlikuje med stavbami za javno rabo s posebno vsebino in namenom, ki ne ustvarjajo dodane vrednosti (npr. šole, vrtci, zdravstveni zavodi), ter sakralnimi objekti in kultur­nimi spomeniki; (6) 11. členu ZDavNepr, ki določa znižanje davka le za stanovanjske nepremičnine določene kategorije zavezancev, ne pa za nepremičnine teh oseb za kmetijsko in poslovno rabo; (7) 4. točki prvega odstavka 8. člena ZDavNepr, ki omogoča davčno oprostitev humanitarnih organizacij, inva­lidskih pa ne. Ureditev, po kateri invalidske organizacije niso oproščene nepremičninskega davka, po oceni predlagateljev tudi ni v skladu s 33. in 67. členom Ustave.

5. ZDavNepr oziroma njegova 6. in 7. člen, ki določata davčne stopnje in obdavčitev nelegalnih gradenj, naj bi neso­razmerno posegala v pravico zavezancev, ki opravljajo podje­tniško oziroma gospodarsko dejavnost, do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP) ter do svo­bodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Izpodbijana ureditev po trditvah predlagateljev namreč nima omejitev, ki bi preprečile, da nepremičninski davek ne bo povzročil izničenja zavezancev ali da ne bo nesorazmerno posegel v koristi, ki jih ti zavezanci pridobivajo s poslovanjem.

6. Členu 5 ZDavNepr, ki določa davčno osnovo, 10. členu ZDavNepr, ki določa, kako davčni organ odmeri davek, in 14. členu ZDavNepr, ki ureja pravna sredstva zoper odločbo o odmeri davka, predlagatelji očitajo neskladje s 14., 22., 23. in 25. členom Ustave. Ker se po njihovih trditvah višina davčne osnove (to je posplošena tržna vrednost nepremičnine, ugo­tovljena s predpisi o množičnem vrednotenju nepremičnin in vpisana v registru nepremičnin) in drugi elementi, pomembni za nastanek davčne obveznosti, ugotavljajo in spreminjajo le na podlagi uradnih evidenc, naj stranke ne bi imele možnosti navajanja dejstev in predlaganja dokazov za varovanje svojih pravic. Spremembo podatkov o dejstvih, pomembnih za odme­ro davka, lahko po navedbah predlagateljev zavezanec zgolj predlaga upravnemu organu, ki vodi evidenco o teh dejstvih, torej zunaj davčnega postopka. Pri tem pa naj ta organ o tem, ali bo podatek spremenil ali ne, ne bi odločal v upravnem postopku, o tem naj ne bi izdal odločbe ali sklepa in zoper to naj zavezanec ne bi imel pravnega sredstva in ne sodnega varstva. Izpodbijana ureditev naj bi tako izvotlila pravici davčnih zavezancev do izjave in do poštenega postopka, saj naj bi jim v celoti odrekala možnost sodelovanja v postopku pred izdajo davčne odločbe. Zavezanec je po navedbah predlagateljev z vsebino odločanja o svoji davčni obveznosti seznanjen šele s prejemom davčne odločbe, ki je tedaj že izvršljiva. Zoper to odločbo po oceni predlagateljev 14. člen ZDavNepr ne nudi učinkovitega pravnega sredstva. Ne bi naj namreč omogočal instančnega nadzora in ne preverjanja pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja (zlasti vrednosti nepremičnine). Posledica tega naj bi bila tudi neučinkovitost sodnega varstva. Ker naj izpodbijana ureditev ne bi omogočala, da stranke še pred od­mero davka s podajanjem dejstev in dokazov v svojo korist pre­prečijo nepravilno odmero davka - zlasti preveliko odstopanje med dejansko vrednostjo nepremičnine in njeno posplošeno tržno vrednostjo (bodisi kot posledico napak pri ugotovitvi in presoji dejstev bodisi kot posledico napak pri samem modelu vrednotenja ali pri uporabi modela v konkretnem primeru) - ali da to storijo v postopkih s pravnimi sredstvi, naj bi izpodbijana ureditev omogočala ustavno nedopustne neenakosti pri ob­davčenju. Zato naj bi bila tudi v neskladju s 14. členom Ustave. Neskladje te ureditve s prvim odstavkom 14. člena Ustave in 1. členom Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10 - v nadaljevanju Protokol št. 12) utemeljujejo predlagatelji s sklicevanjem na domnevno neenakost lastnikov nepremičnega premoženja v primerjavi z lastniki drugih oblik premoženja. Le lastniki nepremičnin naj bi bili namreč obdav­čeni glede na abstraktno določeno vrednost premoženja, ne pa glede na njegovo dejansko vrednost. Prav tako naj bi bil pri odmeri drugih davkov, ki tudi zajemajo kompleksno dejansko stanje in zelo veliko število zavezancev (na primer dohodnina), zagotovljen dokazni postopek na prvi stopnji. Slednje po oceni predlagateljev odpira vprašanje neskladja izpodbijane ureditve, ki takega postopka ne zagotavlja, s 14. členom Ustave.

7. Člen 5 ZDavNepr, ki ureja davčno osnovo, in 6. člen ZDavNepr, ki ureja davčne stopnje, naj bi bila v neskladju s 147., 2., 14., 33., 67. in 120. členom Ustave. Po mnenju pre­dlagateljev 147. člen Ustave zahteva, da morata biti davčna osnova in davčna stopnja določeni z zakonom, oziroma prepo­veduje njuno določitev s podzakonskim aktom organa lokalne skupnosti z odločitvijo Vlade ali ministrstva. Izpodbijana člena naj bi glede določitve davčne osnove - to je posplošene tržne vrednosti nepremičnine - napotovala na Zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin (v nadaljevanju ZMVN), ta pa naj bi določitev višine davčne osnove ter merila in kriterije za njen izračun prepuščal podzakonskim predpisom. ZMVN naj bi določal nekatere podatke in lastnosti nepremičnin, ki se uporabljajo za ugotovitev posplošene tržne vrednosti, hkrati pa naj bi napotoval na metode množičnega vrednotenja in modele za vrednotenje. Določitev metod in modelov naj bi prepuščal ministrstvom, Vladi pa naj bi prepuščal dokončno določitev podatkov, pomembnih za določitev posplošene tržne vrednosti. Tako naj bi zakon napotoval le na posamezne elemente vre­dnotenja, ki jih v celoti določa Vlada z ministrstvi in v sodelo­vanju z lokalnimi skupnostmi, zato naj bi bila določitev davčne osnove glede na modele in metode vrednotenja ter podatke, ki se upoštevajo pri vrednotenju, izključno v pristojnosti Vlade, ne da bi zakon Vladi za to določil predvidljive pogoje in omejit­ve. ZMVN naj torej med drugim ne bi določal: (1) da se mora množično vrednotenje nasloniti na mednarodne standarde in kateri so ti standardi; (2) katere so metode za oblikovanje mo­delov vrednotenja, kdo jih sprejema in v skladu s čim; (3) kako se ugotavljata ponudba in povpraševanje ter kdo in po kakšni metodologiji ju ugotavlja; (4) kriterijev, po katerih se upošteva součinkovanje posameznih elementov na množično vrednote­nje. Izpodbijana ureditev naj bi bila iz istih razlogov neskladna tudi s 33. in 67. členom Ustave, kajti le zakon naj bi smel dolo­čiti poseg v lastnino in način njenega uživanja. Ker naj ZMVN (v devetem odstavku 10. člena) ne bi določno opredelil, katere pripombe lastnikov naj se upoštevajo pri vrednotenju nepremič­nin, naj bi bila izpodbijana 5. in 6. člen ZDavNepr neskladna tudi z 2. in 120. členom Ustave. Dopuščala naj bi namreč široko polje arbitrarnosti in diskrecije pri odločitvi upravnega organa, ki je dokončna in privede do določitve vrednosti nepremičnine, zoper katero ni možnosti ugovora. Zaradi pomanjkljivih zakon­skih kriterijev je vrednotenje nepremičnin in s tem določitev davčne osnove po oceni predlagateljev premalo predvidljivo in zato neskladno z 2. členom Ustave. Pomanjkanje zakonskih kriterijev, po katerih bi se pripombe lastnikov enakopravno upo­števale, pa po mnenju predlagateljev v neskladju s 14. členom Ustave ne omogoča enakopravnosti vseh lastnikov nepremič­nin pri odmeri davka.

8. Členu 15 ZDavNepr, ki nekaterim zavezancem omo­goča, da namesto plačila davka na nepremičnini, ki je predmet obdavčitve, davčnemu organu predlagajo ustanovitev zastavne pravice ter prepovedi odtujitve in obremenitve te nepremičnine, očitajo predlagatelji neskladje z 2., 14., 23. in 33. členom Usta­ve. Ne bi naj bilo jasno, ali se norma nanaša tudi na podjetnike in kmete in ali se nanaša tudi na nepremičnine za kmetijsko in podjetniško dejavnost. Če se ne nanaša na vse navedene osebe in predmete, naj bi bil 15. člen ZDavNepr v neskladju tudi z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Izpodbijana določba naj bi v neskladju s 33. členom Ustave dopuščala, da zavezanci - najemniki denacionaliziranih stanovanj - svoj davčni dolg za­varujejo s tujo nepremičnino in da namesto zavezancev davčni dolg plača lastnik nepremičnine. Ker naj lastniki nepremičnine zoper obremenitev njihove nepremičnine v tujo korist ne bi imeli pravnega sredstva in sodnega varstva, naj bi bila izpodbijana norma tudi v neskladju s 23. členom Ustave. Lastniki denacio­naliziranih stanovanj naj bi bili v neskladju s 14. členom Ustave tudi v neenakovrednem položaju v primerjavi z drugimi lastniki.

9. Členi 5 (davčna osnova), 6 (davčne stopnje) in 33 (prenehanje veljavnosti predpisov) ZDavNepr so po mnenju predlagateljev v neskladju z 2., 14., 33. in 67. členom Ustave. Predlagatelji opozarjajo, da 33. člen ZDavNepr ukinja plačeva­nje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in pristojbine za uporabo gozdnih cest, medtem ko ne ukinja obveznosti plačevanja katastrskega dohodka. S tem naj bi zakonodajalec arbitrarno razlikoval med lastniki kmetijskih in lastniki stavbnih zemljišč, lastniki kmetijskih zemljišč pa naj bi bili obremenjeni z dvojno dajatvijo.

10. Členu 6 ZDavNepr, ki določa davčne stopnje, in 8. členu istega zakona, ki opredeljuje davčne oprostitve, očitajo predlagatelji med drugim neskladje z 2. in 14. členom Ustave, ker določata davčno oprostitev le za sakralne objekte, ne pa za druge objekte, v katerih se prav tako izvaja verska dejavnost.

S tem naj bi zakonodajalec neenakopravno obravnaval upra­vičence do davčne oprostitve, saj naj bi pri nekaterih drugih upravičencih določil popolno oprostitev plačila davka, ki je ve­zana na celotno dejavnost upravičenca in ne le na njen del (na primer nepremičnine humanitarnih organizacij, mednarodnih organizacij in tujih držav). Ker naj bi izpodbijana ureditev neu­temeljeno razlikovala med zadevami izključno verske narave, ki sodijo v notranje zadeve verske skupnosti, naj bi bila tudi v ne­skladju s 7. členom Ustave. Obdavčitev nepremičnin, v katerih se izvaja verska dejavnost, naj bi v neskladju s 7. in 1. členom Ustave posegala v nemoteno opravljanje verskih dejavnosti, verske skupnosti pa naj bi silila v prodajo in zapiranje sakral­nih objektov. Prav tako naj bi omejila uresničevanje svobode vesti in veroizpovedi ter omejila oziroma ukinila bogoslužne, vzgojno-izobraževalne in karitativne dejavnosti. Z obdavčitvijo nepremičnin verskih skupnosti pa naj bi bili verniki dvojno ob­davčeni. Zato naj bi bila izpodbijana ureditev tudi v neskladju z 41., 42., 50. in 51. členom Ustave, z načelom socialne države iz 2. člena Ustave in z načelom prepovedi diskriminacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave.

11. V petem odstavku 6. člena ZDavNepr vsebovana možnost občine, da za 50 % poveča davčno breme, naj bi bila arbitrarna, pomenila naj bi neenakopravno obdavčitev verskih skupnosti, saj bi se ta v različnih občinah lahko razlikova­la. Zato je po oceni predlagateljev ta norma v neskladju z 2. členom, 7. členom v zvezi s 14. členom ter 39., 41., 42., 50. in 51. členom Ustave.

12. Člen 2 ZDavNepr določa, da pripadajo prihodki od davka občinam in državnemu proračunu. Člen 9 ZDavNepr pa podrobneje ureja delitev davka med občino in državnim proračunom, in sicer tako, da prejmejo občine 50 % davka za nepremičnine na njihovem območju (določena izjema velja glede davka od gozdnih zemljišč), 50 % od odmerjenega davka pa gre v državni proračun. Po mnenju predlagateljev občinam s tem v neskladju s 142. členom Ustave ni zagotovljen avtonomni lastni vir financiranja (kakršnega so imele doslej), saj je nepre­mičninski davek vir ne le občine, temveč tudi države. Lastni vir po oceni predlagateljev občinam ni zagotovljen tudi zato, ker slednje nimajo vpliva na elemente tega davka (na določanje njegove višine, način odmere in izterjave, oprostitve). Poleg tega naj bi se z uveljavitvijo ZDavNepr sredstva občinam - med njimi predlagateljici Mestni občini Koper drastično - zmanjšala. Nastalo nesorazmerje med finančnimi viri in nalogami občin naj bi nedopustno posegalo v finančno avtonomijo občin, s tem pa tudi v njihovo funkcionalno avtonomijo ter zmožnost izvrševanja lokalne samouprave, kar naj bi pomenilo neskladje s 142., 9., 138. in 140. členom Ustave ter 9. členom Evrop­ske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 - v nadaljevanju MELLS). Ker naj višina davka zaradi možnosti znižanj in odloženih plačil ne bi bila predvidljiva, naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju tudi z 2. členom Ustave. Predlagatelji navajajo, da bo 60 občin po uveljavitvi ZDavNepr prejemalo manj prihodkov, kot so jih prejele na podlagi prej ve­ljavnih dajatev. To po njihovi oceni pomeni neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave zaradi neenakopravnega položaja teh občin in njihovih občanov v primerjavi z drugimi 152 obči­nami in njihovimi prebivalci.

13. Člen 6 ZDavNepr, ki ureja davčne stopnje, naj bi z vidika 9., 138., 140. in 142. člena Ustave ter 9. člena MELLS občinam preozko dopuščal možnost z aktivnim ravnanjem vpli­vati na lastne finančne vire in s tem samostojno urejati zadeve iz pristojnosti lokalne skupnosti. Poleg tega naj možnost zviša­nja zaradi že tako visoko določenih stopenj ne bi bila realna. Občinam pa naj ne bi omogočala presoje, ali odmeriti davek, v kolikšni višini, kako ga izterjati, koga oprostiti ipd. S tem naj bi izpodbijana norma krnila instrumente občinske prostorske in ekonomske politike ter tako občinam jemala izvirno pristojnost urejanja prostora in možnost ustvarjati pogoje za gospodarski razvoj.

14. Člen 4 ZDavNepr za davčne zavezance med drugim določa tudi občine oziroma upravljavce občinskih nepremičnin. S tem naj bi država občinam v neskladju s 140. členom Ustave naložila novo nalogo, ne da bi jim za to zagotovila potrebna sredstva. Ta dodatno naložena obveznost po prepričanju pre­dlagateljev v neskladju z 9. členom MELLS posega v finančne vire občin in zmanjšuje sorazmernost uresničevanja lokalne samouprave. Predlagatelji navajajo, da ti davčni zavezanci zagotavljajo dobrine in storitve, ki so predmet človekovih pra­vic in temeljnih svoboščin in ki bodo zaradi izpodbijane norme prekomerno davčno obremenjene. Zato po njihovem mnenju izpodbijana določba občane različnih občin postavlja v neenak položaj in je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in z načelom socialne države iz 2. člena Ustave.

15. Člena 25 in 26 ZDavNepr določata, da prihodek od davka v letih 2014 do 2016 (z določeno izjemo) pripada državi, ta pa del tega prihodka odstopi občinam, tako da vsaka prejme enak znesek, kot ga je leta 2012 sama odmerila za nadome­stilo za uporabo stavbnega zemljišča. Izpodbijana ureditev naj bi v neskladju s 14. členom Ustave neenako obravnavala občine in prebivalce različnih občin zgolj glede na to, ali in kako je občina leta 2012 odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Po trditvah predlagateljev tako na primer občine, ki leta 2012 niso odmerile nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (npr. Občina Rogašovci), ne bodo dobile ničesar, čeprav bodo lastniki nepremičnin iz te občine - med njimi tudi sama občina - plačali davek. Prav tako naj bi 25. in 26. člen ZDavNepr prebivalcem različnih občin v neskladju s 138. členom Ustave onemogočala z vidika financiranja enako­pravno uresničevanje pravice do lokalne samouprave.

16. Člena 25 in 26 ZDavNepr sta po oceni predlagate­ljev tudi v neskladju s 142. členom Ustave. Po eni strani naj bi namreč omogočala financiranje občin v neskladju s pogoji financiranja iz 142. člena Ustave. Po drugi strani pa naj bi bila 25. in 26. člen ZDavNepr v neskladju z zahtevo po finančni avtonomiji občin, vsebovano v isti določbi Ustave, v neskladju z zahtevo po funkcionalni samostojnosti občin iz 140. člena Ustave in v neskladju z 9. členom MELLS. Določila naj bi na­mreč, da je v letih 2014 do 2016 ta davek kvečjemu odstopljeni davčni vir in ne lastni vir financiranja občine, poleg tega pa naj ne bi opredelila, kdaj mora država ta vir odstopiti. Sklicujoč se tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74) predlagatelji poudarjajo, da tak odstopljeni vir financiranja, ki torej pripade državi, ta pa nato sredstva prenese občinam, ob dejstvu, da ZDavNepr hkrati ukinja dosedanje lastne vire financiranja ob­čin, povzroča ustavno nedopustno odvisnost občine od države.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade

17. Stopnja obdavčenja stanovanjskih rezidenčnih nepre­mičnin po oceni Državnega zbora in Vlade skladno s stališčem Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-91/98 z dne 16. 7. 1999 (Uradni list RS, št. 61/99, in OdlUS VIII, 196) ne pomeni posega v zasebno lastnino iz 33. člena Ustave. Izpodbijani davek naj namreč skupaj z drugimi davčnimi obremenitvami ne bi ogrožal bistva lastnine, saj naj bi bila stopnja primerno nizka, za davčne zavezance z nizkimi dohodki pa naj bi bile določene ustrezne olajšave.

18. Tudi stopnja davka za nerezidenčno stanovanje je po oceni Vlade in Državnega zbora v okvirih gospodarske in socialne funkcije lastnine. Razlikovanje med rezidenčnimi in nerezidenčnimi nepremičninami je po njunih navedbah v skladu z drugim odstavkom 14. člena Ustave stvarno utemeljeno glede na namen uporabe: prve so namenjene prebivanju, druge pa niso nujne, temveč se uporabljajo ekonomsko neracionalno (la­stnik zanje ne prejema rente). Cilja tega razlikovanja naj bi bila spodbujanje ekonomsko racionalnega upravljanja stanovanj, zlasti spodbujanje tržnega oddajanja, pa tudi višja obdavčitev luksuza.

19. Za vsa razlikovanja med različnimi kategorijami ne­premičnin in davčnih zavezancev po mnenju Državnega zbora in Vlade obstajajo ustavno dopustni razlogi. Tako naj bi bile le energetske nepremičnine v primerjavi z drugimi industrijskimi nepremičninami podvržene nekaterim koncesijskim in okoljskim dajatvam, poleg tega naj bi bile že doslej nižje obdavčene kot podobne poslovne ali industrijske nepremičnine. Tudi zgornja meja obdavčenja kmetijskih in gozdnih zemljišč naj bi bila do­ločena zaradi zagotavljanja obdavčitve podobne predhodni, pri tem pa naj bi bila pomembna še nesorazmerno visoka vrednost kmetijskih in gozdnih zemljišč v nekaterih conah zaradi špeku­lativnih pričakovanj. Razlikovanje med obdavčitvijo nepremič­nine v lasti posojilojemalca in tiste, ki je v lasti lizingojemalca, naj bi izhajalo iz pravne narave te pogodbe. V zvezi z različnim urejanjem oprostitev Državni zbor in Vlada navajata, da se je zakonodajalec v okviru ustavno dopustne proste presoje odločil, da bo nepremičnine, namenjene za določene splošno koristne dejavnosti, obravnaval bolj ugodno, pri tem pa je vsako vrsto davčne oprostitve določil na podlagi razumnega in stvar­no utemeljenega razloga. Ker naj invalidske organizacije ne bi zasledovale enako širokega splošnokoristnega dobrodelnega namena kot humanitarne, naj ti dve vrsti organizacij ne bi bili v enakem položaju. Rezidenčna stanovanja naj bi ZDavNepr obravnaval ugodneje glede davčne stopnje in glede možnosti njenega znižanja, ker naj bi bile te nepremičnine ključne z vidi­ka posameznikove eksistence.

20. Davčna stopnja za poslovne nepremičnine naj bi bila določena skladno z gospodarsko in ekološko funkcijo lastnine. Tovrstne nepremičnine naj bi se po definiciji uporabljale za pridobivanje dohodkov, zato naj bi bila zmožnost tega premo­ženja za pokrivanje iz njega izhajajočih obveznosti višja, te nepremičnine pa naj bi bile tudi bolj obremenjujoče za okolje.

21. Državni zbor in Vlada zavračata tudi zatrjevano ne­skladje ureditve postopka odmere davka in pravnega sredstva z Ustavo. Pojasnjujeta, da davčna osnova ni individualna, temveč posplošena tržna vrednost nepremičnine, vpisana v registru nepremičnin na določen datum. V skladu s to poseb­nostjo naj bi bilo urejeno tudi uveljavljanje pravnega sredstva, določenega v 14. členu ZDavNepr. Pritožbeni razlogi naj ne bi bili omejeni, pač pa naj bi bila posebnost pritožbenega po­stopka zgolj to, da pritožbene razloge na prvi stopnji preveri organ, pristojen za vodenje in popravljanje podatkov v regi­stru nepremičnin (Geodetska uprava Republike Slovenije - v nadaljevanju GURS). GURS naj bi tako preverila pritožbene navedbe, ki se nanašajo na (ne)pravilnost podatkov v registru, na katerih temelji davčna osnova (o lastnikih in o nepremičnini), in pritožbene navedbe k sami davčni osnovi - posplošeni tržni vrednosti nepremičnine. Zoper odločitev o pritožbi naj bi bilo zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

22. Državni zbor in Vlada v zvezi z očitki o protiustavno­sti postopka odmere davka opozarjata na razlikovanje med individualnim in množičnim vrednotenjem nepremičnin ter na množičnost postopkov vsakoletne odmere davka. Pojasnju­jeta, da je posplošena tržna vrednost nepremičnin skladno z ZMVN določena s postopki in metodami množičnega vredno­tenja - to so statistične in druge analitične metode obdelave podatkov o trgu nepremičnin, ki z upoštevanjem pravil in metod ocenjevanja vrednosti nepremičnin prek modelov vrednotenja sistematično in poenoteno določijo vrednost večjemu številu nepremičnin na določen datum. To po oceni Državnega zbora in Vlade pomeni, da posplošena ocena vrednosti ni abstraktna, temveč je določena na podlagi dejanskih in empirično podprtih podatkov o trgu nepremičnin in upošteva najpomembnejše elemente vrednosti nepremičnine (praviloma lokacijo, velikost, starost, obnovo, kakovost). Oprta naj bi bila na preverljive in zanesljive modele in podatke. Zato naj bi vsem nepremičninam zagotavljala enako obravnavo in naj ne bi kršila načela ena­kosti. Ob popolnih in pravilnih podatkih v registru nepremičnin naj bistvena odstopanja ocenjene vrednosti od tržne ne bi bila mogoča (razen v okviru statistično dovoljenega), ker naj bi bili modeli vrednotenja dovolj statistično zanesljivi. Poleg tega naj bi se ti modeli skladno z ZMVN oblikovali v več nadzornih in usklajevanih postopkih, vključno s preverjanjem pri lastnikih prek poskusnega izračuna. Ugovor lastnikov na tak poskusni izračun vrednosti, ki se nanaša na model vrednotenja, naj bi bilo mogoče preveriti z metodami vrednotenja. Podatke o nepremičnini v registru nepremičnin pa naj bi skladno z Zako­nom o evidentiranju nepremičnin (Uradni list RS, št. 47/06 - v nadaljevanju ZEN) kadar koli popravil lastnik sam, prav tako naj bi imel možnost dokazati, kdo je dejanski lastnik. Ker imajo torej lastniki po ZMVN pred uveljavitvijo modelov vrednotenja možnost preveriti njihovo pravilnost in ugovarjati poskusnemu izračunu posplošene tržne vrednosti, po ZEN pa imajo mo­žnost kadar koli (z vsemi dokazili ali samo z izjavo) uskladiti podatke o svoji nepremičnini z dejanskim stanjem, lahko po oceni Državnega zbora in Vlade pomembno vplivajo na po­splošeno tržno vrednost nepremičnine. To naj bi pomenilo, da ima stranka v postopkih pred izdajo odločbe o odmeri davka možnost vplivanja na dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo odločbe. V kombinaciji s tem naj bi možnost urejanja podatkov o nepremičnini v okviru pritožbenega postopka zoper odločbo o odmeri davka zagotavljala primerno pravno varstvo lastnikov. Pri tem Državni zbor in Vlada opozarjata, da je ZDavNepr za leto 2014 predpisal obvezno obveščanje lastnikov o podatkih o nepremičninah in o njihovi posplošeni tržni vrednosti s pripisa­nim izračunom davka, in sicer na način, ki lastnikom omogoča ureditev stanja v registru nepremičnin pred odmero davka.

23. V zvezi z očitki zoper določenost davčne osnove Dr­žavni zbor in Vlada navajata, da so zakonske rešitve skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo dovolj določne. Izpodbijana ureditev se po njuni oceni z vidika varovanja pravic davčnih zavezancev ustrezno sklicuje na zakonski predpis (ZMVN). ZMVN po oceni Državnega zbora in Vlade določa vse bistvene kriterije in merila, na katerih podlagi se s podzakonskim aktom določi končna višina posplošene tržne vrednosti nepremičnine, in sicer določa: da se modeli vrednotenja oblikujejo glede na ponudbo in povpraševanje na trgu; da se določijo z metodami množičnega vrednotenja in te metode opredeljuje; da mora biti vrednotenje oprto na mednarodne standarde ocenjevanja, na čim več podatkov o trgu nepremičnin in njihovo statistično obdelavo; vzpostavitev in objavo meril za preverjanje kako­vosti vrednotenja; vrste podatkov, ki se bodo upoštevale pri vrednotenju.

24. Možnost zavarovanja obveznosti iz 15. člena ZDavNepr je po navedbah Državnega zbora in Vlade jasno urejena in je na voljo zavezancem - upravičencem do socialne pomoči ali varstvenega dodatka, ki so lastniki katere koli vrste nepremičnine (tudi poslovne). Skladno z ureditvijo stvarnega prava in prisilne izterjave obveznih terjatev naj se davčni dolg ne bi mogel niti zavarovati niti poplačati s premoženjem osebe, ki ni davčni dolžnik, brez soglasja te osebe.

25. Hkratna obdavčitev katastrskega dohodka in pose­dovanja nepremičnine po oceni Državnega zbora in Vlade ne pomeni podvajanja davčnega bremena. Iz ustaljene ustavno­sodne presoje pa naj bi izhajalo, da se posamezni subjekti in objekti obdavčenja med seboj ne izključujejo in so v okviru enotnega davčnega sistema lahko večkratno obdavčeni z raz­ličnimi davščinami (odločbi št. U-I-299/96 z dne 12. 12. 1996, Uradni list RS, št. 5/97, in OdlUS V, 177, in št. U-I-72/00 z dne 13. 3. 2003, Uradni list RS, št. 31/03, in OdlUS XII, 15).

26. Neskladje s 7. členom Ustave Državni zbor in Vlada zavračata z argumentom, da tudi po stališču Evropskega so­dišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) iz svobode vesti in vere ne izhaja pravica verskih skupnosti do ugodnej­šega davčnega položaja. Tudi glede na presojo Ustavnega sodišča naj ustavnopravni položaj verskih skupnosti ne bi terjal niti državnega financiranja teh skupnosti niti njihove ugodnejše davčne obravnave. Zakonodajalec naj bi ustavno dopustno ugodneje obravnaval humanitarne organizacije zaradi splošno koristnega načina rabe njihovih nepremičnin, zagotovljenega z zahtevami o poslovanju in lastništvu teh organizacij po Zakonu o humanitarnih organizacijah (Uradni list RS, št. 98/03 - ZHO).