na dokumentu
Nalaganje dokumenta...
Delna odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 10.a člena Zakona o tujcih ni v neskladju z Ustavo in o razveljavitvi 10.b člena Zakona o tujcih
OBJAVLJENO V: Uradni list RS 34-1301/2025, stran 3624 DATUM OBJAVE: 9.5.2025
VELJAVNOST: od 9.5.2025 / UPORABA: od 9.5.2025
RS 34-1301/2025
Verzija
1 / 1
Čistopis se uporablja od 9.5.2025 do nadaljnjega. Status čistopisa na današnji dan, 18.2.2026: AKTUALEN.
1301. Delna odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 10.a člena Zakona o tujcih ni v neskladju z Ustavo in o razveljavitvi 10.b člena Zakona o tujcih
Številka: U-I-52/22-15
U-I-202/23-12
Datum: 2. 4. 2025
D E L N A O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama skupine poslank in poslancev Državnega zbora in Varuha človekovih pravic, na seji 2. aprila 2025
o d l o č i l o:
1.
Drugi odstavek 10.a člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 91/21 - uradno prečiščeno besedilo, 95/21 - popr., 48/23 in 115/23) ni v neskladju z Ustavo.
2.
Člen 10b Zakona o tujcih se razveljavi.
3.
O preostalem delu zahteve skupine poslank in poslancev Državnega zbora bo Ustavno sodišče odločilo posebej.
O b r a z l o ž i t e v
A.
Navedbe skupine poslank in poslancev
1.
Skupina poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju prvi predlagatelj) zatrjuje, da so drugi do šesti odstavek 10.a člena in 10.b člen Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) v neskladju z načelom nevračanja (18. in 48. člen Ustave), s prepovedjo kolektivnih izgonov (34. člen Ustave), s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave), načelom pravne države (2. in 22. člen Ustave) in načelom enakosti (14. člen Ustave).
2.
Prvi predlagatelj z isto zahtevo izpodbija tudi določbe Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 16/17 - uradno prečiščeno besedilo in 54/21 - v nadaljevanju ZMZ-1), ki po vsebini niso povezane z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZTuj-2. Meni, da so šesta alineja desetega odstavka 9. člena, drugi stavek osmega odstavka 18. člena in prva alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ-1 v neskladju z 2., 14., 22., 35., 36., 37. in 56. členom Ustave. Prva alineja prvega odstavka 78. člena ZMZ-1 naj bi bila v neskladju s 32. členom Ustave.
3.
Prvi predlagatelj navaja, da je zakonodajalec v 10.a in 10.b členu ZTuj-2 uredil kompleksno krizo na področju migracij. Ureditev naj bi bila v bistvenem enaka zakonski ureditvi, ki jo je Ustavno sodišče razveljavilo z odločbo št. U-I-59/17 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 62/19, in OdlUS XXIV, 14). Navaja, da zakonodajalec z institutom »kompleksne krize« ni uredil razglasitve izrednega stanja, zato mora Ustavno sodišče zakonsko ureditev presojati skladno z merili ustavnosodne presoje, ki veljajo v običajnem stanju, ki ni izredno stanje. Tega dejstva ne spremeni niti ureditev v tretjem odstavku 10.a člena ZTuj-2, ki določa, da mora Državni zbor sprejeti odločitev o uveljavitvi posebnega režima iz 10.b člena ZTuj-2, upoštevajoč načelo sorazmernosti in stopnjo ogroženosti ustavno varovanih dobrin.
4.
Prvi predlagatelj zatrjuje, da je drugi odstavek 10.a člena ZTuj-2 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave). Meni, da zakonodajalec pojma »kompleksna kriza na področju migracij« ni vsebinsko napolnil. Sklicevanje na 20. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 - uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14, 55/17 in 163/22 - v nadaljevanju ZVRS) naj ne bi bilo zadostno. Ureditev naj bi omogočala, da ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, postopa arbitrarno.
5.
Z ureditvijo v drugem odstavku 10.b člena ZTuj-2 naj bi zakonodajalec taksativno omejil okoliščine, ki jih lahko tujci uveljavljajo v postopku pred policijo. S tem naj bi jim bilo onemogočeno, da uveljavljajo vse subjektivne razloge, ki bi lahko preprečevali predajo v sosednjo državo. Prvi predlagatelj nasprotuje drugi alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2, ki naj bi določala, da mora posameznik med drugim izkazati tudi, da iz utemeljenih razlogov v sosednji državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito. Prvi predlagatelj meni, da načelo nevračanja ne dovoljuje, da bi država dostop do postopka za priznanje mednarodne zaščite dodatno pogojevala z zahtevo, po kateri mora posameznik izkazati, da iz utemeljenih razlogov ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito v sosednji državi. Zato naj bi bila takšna ureditev v neskladju z 18. členom Ustave. Prvi predlagatelj nasprotuje tudi ureditvi v tretji in četrti alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2. Zakonska ureditev naj bi ob upoštevanju prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 dopuščala, da se mladoletniki brez spremstva in osebe v slabem zdravstvenem stanju, ki ne izrazijo namere za vložitev prošnje za mednarodno zaščito, nemudoma odstranijo z ozemlja Republike Slovenije, kar naj bi bilo v neskladju z 18. in 56. členom Ustave ter Konvencijo o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 - KOP). Na podlagi četrte alineje drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 naj bi policija po videzu, obnašanju in drugih okoliščinah preverila, ali je tujec mladoletnik, s tem pa naj bi bilo tujcem onemogočeno, da sami uveljavljajo to okoliščino. Zato naj mladoletne osebe ne bi imele dostopa do učinkovitega postopka.
6.
Prvi predlagatelj meni, da postopek iz drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 ne predvideva postopkovnih jamstev, ki so zagotovljena prosilcem na podlagi ZMZ-1 in s katerimi se zagotavlja učinkovita in resnična možnost, da tujci izrazijo potrebo po mednarodni zaščiti. Iz 10.b člena ZTuj-2 ne izhaja, da bi bila policija dolžna tujca seznaniti s posebnostmi postopka, ki se vodi v času trajanja kompleksne krize na področju migracij, in sicer katere okoliščine lahko navaja v tem postopku in kakšne dokaze je dolžan predložiti, da bi se lahko izognil vrnitvi v sosednjo državo. Ureditev ne predvideva, da mora biti tujec predhodno seznanjen s posledicami nezakonitega prestopa meje, o načinih morebitne vložitve prošnje za mednarodno zaščito in o možnostih posvetovanja s svetovalcem za begunce in možnostjo sporazumevanja s pomočjo tolmača. Člen 10b ZTuj-2 ne določa, da bi bila tujcu zagotovljena pravica do postopka v njegovem jeziku ob prisotnosti tolmača ali do pravne pomoči tako v postopku na prvi stopnji kot v pritožbenem postopku. Ureditev ne določa, da mora biti tujcu izdan sklep v jeziku, ki ga razume. Ker ureditev v 10.b členu ZTuj-2 izrecno ne predvideva zgoraj navedenih procesnih jamstev, naj tujcem ne bi bil zagotovljen dostop do poštenega in učinkovitega postopka, v katerem bi pristojni organ presodil, ali bi bilo z izgonom ali odstranitvijo tujca kršeno načelo nevračanja.
7.
Prvi predlagatelj meni, da vsi zgoraj navedeni razlogi pomenijo, da tujcem v postopku na podlagi 10.b člena ZTuj-2 ni zagotovljen dostop do učinkovitega in poštenega postopka, v katerem bi jim bila zagotovljena vsebinska presoja, da neposredna ali posredna vrnitev v izvorno državo ne bo ogrozila njihovih življenj ali svobode ali jih izpostavila nečloveškemu ravnanju. Zato naj bi bila navedena ureditev v neskladju z 18. in 48. členom Ustave.
8.
Prvi predlagatelj zatrjuje, da se bodo ukrepi iz 10.b člena ZTuj-2 uporabljali zoper večje skupine tujcev, ki se bodo znašli v podobni situaciji, saj bodo odstranjeni iz države brez postopka, v katerem bi jim bila zagotovljena individualna obravnava njihovih osebnih okoliščin. Izgon tujcev, ne da bi bili ti pred izgonom ob prisotnosti tolmača obveščeni o možnosti podaje prošnje za mednarodno zaščito, kaže na kolektivno naravo takega ravnanja, zato naj bi bila navedena ureditev v nasprotju s prepovedjo kolektivnih izgonov, ki so izrecno prepovedani v 4. členu Protokola št. 4 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP) in 19. členu Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 - v nadaljevanju Listina). Čeprav Ustava ne vsebuje izrecne prepovedi kolektivnih izgonov, naj bi bilo po stališču prvega predlagatelja varstvo zagotovljeno v 18. in 48. členu Ustave. Ureditev pa naj bi posegala tudi v pravico iz 34. člena Ustave.
9.
Prvi predlagatelj meni, da ureditev v tretjem odstavku 10.b člena ZTuj-2, po kateri vložitev pritožbe zoper sklep o zavrženju namere vložiti prošnjo za mednarodno zaščito ne zadrži izvršitve, ne zagotavlja učinkovitega pravnega sredstva. Zato naj bi bila navedena ureditev v neskladju s 25. členom Ustave.
10.
Prvi predlagatelj meni, da sta v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti tudi prva in četrta alineja drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2. Iz prve alineje drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 naj ne bi bilo razvidno, kateri organ ugotavlja obstoj sistemskih pomanjkljivosti v sosednji državi. Podobno nejasna naj bi bila tudi ureditev v četrti alineji drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2, ki dopušča, da policija po videzu, obnašanju ali drugih okoliščinah presodi, ali obravnava mladoletno osebo.
11.
Ureditev naj bi bila v neskladju tudi z načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave), saj bistveno slabše obravnava tujce, ki bi bili obravnavani na podlagi 10.b člena ZTuj-2, v primerjavi s tistimi, ki so obravnavani na podlagi ZMZ-1.
Navedbe Varuha človekovih pravic
12.
Varuh človekovih pravic (v nadaljevanju drugi predlagatelj) je podal mnenje o zahtevi za oceno ustavnosti ZTuj-2, ki jo je vložil prvi predlagatelj. Meni, da so določbe 10.b člena ZTuj-2, ki jih izpodbija prvi predlagatelj in ki urejajo postopanje z osebami, ki so izrazile namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, v nasprotju z Uredbo (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (UL L 180, 29. 6. 2013 - v nadaljevanju Dublinska uredba III), in Direktivo 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) (UL L 180, 29. 6. 2013 - v nadaljevanju Postopkovna direktiva II).
13.
Drugi predlagatelj je poleg mnenja o delu zahteve prvega predlagatelja vložil tudi zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2, ki ureja postopanje s tujci na področju migracij, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop ali se nezakonito nahajajo na območju izvajanja kriznega upravljanja in vodenja. Navaja, da je prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 v neskladju z 21., 22., 23. in 34. členom Ustave ter v nasprotju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU), ker ureja napotitev posameznika v sosednjo državo brez izdaje obrazložene odločbe. Ureditev v prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 naj bi predvidevala, da se v pravice posameznika poseže z ravnanjem oblastnih organov v neformalnem in hitrem postopku brez izdaje posamičnega akta. V postopku naj se ne bi ugotavljala identiteta posameznikov, ali gre za mladoletnike brez spremstva oziroma pripadnike kakšne druge ranljive skupine in ali tem osebam grozi nevarnost kršitve načela nevračanja. ZTuj-2 tudi ne predvideva, kako naj bi se postopalo, če sosednja država teh oseb ne bi sprejela. S postopanjem pristojnih organov, ki ga ureja prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2, posamezniku ni zagotovljen dostop do postopka, v katerem bi imel pravico do izjave in v katerem bi lahko oporekal napotitvi v sosednjo državo. To naj bi pomenilo, da bi se o pravici posameznika odločalo, ne da bi imel ta možnost izreči se o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. S takim ravnanjem naj bi bil posameznik obravnavan kot objekt oblastnega ravnanja. Posameznik naj bi bil prikrajšan za obrazloženo odločitev, ki bi mu omogočala razumeti razloge za zavrnitev vstopa v državo. Posameznik naj ne bi imel suspenzivnega pravnega sredstva in sodnega varstva. Ker naj tako postopanje ne bi imelo nobenih elementov pravnosti, naj bi bila sporna ureditev tudi v neskladju s pravico do dostojanstva iz 21. in 34. člena Ustave. Z ureditvijo v prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 pa naj bi se kršilo tudi načelo enakosti (14. člen Ustave).
14.
Drugi predlagatelj še meni, da je prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 tudi v nasprotju s pravom EU. Pravo EU naj bi urejalo postopek obravnave migrantov, ki niso prosilci za mednarodno zaščito, in naj bi urejalo obveznosti držav članic in institucij EU v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb. Drugi predlagatelj opozarja, da na podlagi 78. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 - v nadaljevanju PDEU) EU oblikuje skupno politiko o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti z namenom ponuditi ustrezen status vsem državljanom tretjih držav, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in zagotoviti skladnost z načelom nevračanja. Na podlagi prvega odstavka 79. člena PDEU EU oblikuje tudi skupno politiko priseljevanja, s katero zagotovi učinkovito upravljanje migracijskih tokov. Pravo EU naj bi dajalo poseben poudarek jamstvom, ki jih imajo posamezniki v navedenih postopkih. Pri tem naj bi bilo treba upoštevati tudi Listino. Država članica EU naj ne bi smela enostransko odstopiti od prava EU. Drugi predlagatelj meni, da je Republika Slovenija z ureditvijo v 10.a in 10.b členu ZTuj-2 zaobšla pravo EU.
15.
Del skupne azilne politike naj bi bila tudi Direktiva Sveta 2001/55/ES z dne 20. julija 2001 o najnižjih standardih za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb in o ukrepih za uravnoteženje prizadevanj in posledic za države članice pri sprejemanju takšnih oseb (UL L 212, 7. 8. 2001 - v nadaljevanju Direktiva o začasni zaščiti). Zakonodajalec in Vlada naj bi sprejetje sporne ureditve utemeljila tudi s tem, da se Evropska komisija, ki ima na podlagi Direktive o začasni zaščiti vlogo predlagatelja za sprožitev posebnega mehanizma na ravni EU, kljub prizadevanjem Republike Slovenije za ta ukrep ni odločila. Po mnenju drugega predlagatelja to ne more biti utemeljen razlog za enostransko ukrepanje države članice. Z ureditvijo v prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 naj bi se varovala le javni red in nacionalna varnost, ne da bi se pri tem upoštevale pravice razseljenih oseb.
16.
Vračanje tujcev, ki nezakonito bivajo na ozemlju držav članic EU, naj bi urejala Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 348, 24. 12. 2008 - v nadaljevanju Direktiva o vračanju). Iz Direktive o vračanju naj bi izhajalo, da vsi državljani tretjih držav, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop ali bivanje v državi članici, nezakonito bivajo in se za njih uporablja zgoraj navedena direktiva. Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je sprejelo več sodb, iz katerih izhaja, da se Direktiva o vračanju uporablja za osebe, ki jih ureja prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2. Direktiva o vračanju naj bi urejala skupne standarde in postopke pri obravnavi nezakonito bivajočih tujcev in naj bi zahtevala, da se državljanu tretje države zagotovi pravica do izjave, da se mu izda odločba o vrnitvi in da se mu zagotovi pravno sredstvo. Tega pa naj prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 ne bi določal.
17.
Iz 14. člena Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (kodificirano besedilo) (UL L 77, 23. 3. 2016 - v nadaljevanju Zakonik o schengenskih mejah), naj bi izhajalo, da se mora tujcu vstop zavrniti z utemeljeno odločitvijo, ki natančno določa razloge za zavrnitev. Odločitev naj bi začela učinkovati takoj, vendar naj bi tujci imeli pravico do pritožbe. Prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2 naj ne bi urejal enakega postopanja v času kompleksne krize na področju migracij, saj ne predvideva izdaje odločbe. Čeprav naj bi bilo državam članicam na podlagi drugega odstavka 2. člena Direktive o vračanju omogočeno, da na svojih zunanjih mejah še naprej uporabljajo poenostavljene postopke vračanja, pa bi države morale spoštovati četrti odstavek 4. člena Direktive o vračanju. Države članice naj bi bile dolžne spoštovati minimalna jamstva, ki jih določa Direktiva o vračanju, in sicer spoštovanje načela nevračanja, omejitve pri uporabi prisilnih ukrepov, možnost odložitve odstranitve zaradi fizičnega in duševnega stanja posameznika, možnost nujne zdravstvene oskrbe, upoštevanje potreb ranljivih skupin in spoštovanje pogojev pridržanja.
18.
Iz navedenega izhaja, da naj bi postopanje s tujci v času kompleksne krize bistveno odstopalo od postopanja, ki ga ureja pravo EU.
19.
Državni zbor na zahtevi prvega in drugega predlagatelja ni odgovoril.
Mnenje Vlade
20.
Vlada je podala mnenje le o zahtevi prvega predlagatelja. V mnenju navaja, da v 10.a in 10.b členu ZTuj-2 niso urejene običajne razmere, temveč gre za urejanje razmer, ko zaradi spremenjenih razmer na področju migracij nastane kompleksna kriza. Pojem kompleksna kriza naj bi zakonodajalec opredelil v 20. členu ZVRS. Kompleksna kriza naj bi se nanašala na krizne razmere v državi, vendar pri tem ne gre za tako visoko stopnjo sistemskega nedelovanja države, da bi bila potrebna razglasitev vojnega ali izrednega stanja. Potencialne vzroke za nastanek kompleksne krize naj bi opredelila Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 59/19 - v nadaljevanju Resolucija), iz katere naj bi izhajalo, da so nezakonite migracije ena izmed resnih in realnih groženj in tveganj za nacionalno varnost.
21.
Vlada navaja, da naj bi bil pritisk na zunanjo mejo EU, ki je hkrati državna meja med Republiko Hrvaško ter Bosno in Hercegovino oziroma Republiko Srbijo, velik in naj bi meja ostajala prepustna. Po drugi strani pa naj bi velik pritisk migrantov in predvsem sekundarnih migracij (migracije znotraj EU oziroma schengenskega območja) sosednje države članice EU izkoriščale za utemeljitev nadzora na notranjih mejah EU, kar naj bi posledično vplivalo na gospodarstvo ter ekonomski, politični in varnostni položaj Republike Slovenije. Te posledice naj bi bile posebej izrazite v primeru povečanega obsega migracij. Za spoprijemanje z množičnimi migracijskimi pritiski, s kakršnimi naj bi se posamezne države članice srečevale v letu 2015 in začetku leta 2016, naj (še vedno) ne bi bilo primernih rešitev in mehanizmov na ravni EU. Vlada poudarja, da veljavni pravni red, vključno z mednarodnimi pogodbami in sodno prakso sodišč, ni prilagojen novemu pojavu množičnih migracij, s katerim se lahko sooča posamezna država. V takšnih razmerah naj bi bila posamezna država nemočna. Zaradi te nepopolnosti pravnega reda in neusklajene oziroma odsotne enotne evropske politike na tem področju naj bi bile države prisiljene iskati lastne ukrepe za urejanje razmer v času kompleksne krize iz 20. člena ZVRS.
22.
Vlada navaja, da se je zakonodajalec z ureditvijo v 10.a in 10.b členu ZTuj-2 prilagodil spremenjenim razmeram. Prosilcem naj bi se poskušale zagotavljati pravice v obsegu, ki naj bi hkrati še zagotavljal notranjo varnost in javni red ter nemoteno izvajanje državnih funkcij. Rešitve v ZTuj-2 naj bi bile pripravljene ob spoštovanju načela sorazmernosti. Cilje, ki jih zasleduje izpodbijani zakon, naj bi bilo treba tehtati s pravico do mednarodne zaščite. Ob določenih okoliščinah naj bi se ta pravica smela omejiti.
23.
Vlada poudarja, da se ukrep iz 10.b člena ZTuj-2 nanaša izključno na osebe, ki bodo v Republiko Slovenijo vstopile iz drugih držav članic EU, v katerih naj bi veljali enaki standardi skupnega evropskega azilnega sistema kot v Republiki Sloveniji. To naj bi pomenilo, da ima oseba možnost za zaščito zaprositi v tej državi članici. Vlada poudarja, da prosilci za mednarodno zaščito nimajo pravice do izbire države članice, v kateri bo njihova vloga obravnavana. Izključni cilj osebe, ki potrebuje zaščito, naj bi bil, da jo poišče v zanjo prvi varni državi, ne pa, da je iskanje zaščite podrejeno drugim preferencam osebe. Sistem mednarodne zaščite naj bi bil podvržen številnim zlorabam s strani migrantov, ki zaščite dejansko ne potrebujejo, vlaganje prošenj za mednarodno zaščito v posameznih državah članicah pa naj bi jim odpiralo pot do želene ciljne države.
24.
Ukrep iz 10.a in 10.b člena ZTuj-2 naj bi bil uveden, preden bi lahko potencialno nastopile razmere, ki bi neposredno ogrozile obstoj države in zato zahtevale razglasitev izrednega stanja v skladu z 92. členom Ustave. Po mnenju Vlade naj bi bilo treba javni red in notranjo varnost države v vsakem primeru zavarovati. Protiustavno in nedopustno naj bi bilo z ukrepanjem čakati tako dolgo, da bi bil lahko neposredno ogrožen obstoj države. Država naj v tem primeru ne bi več mogla zagotavljati človekovih pravic niti državljanom niti tujcem. Zato Vlada meni, da je treba pri oceni ustavnosti 10.a in 10.b člena ZTuj-2 izhajati iz okoliščin, ki ukrep narekujejo. Takšnega ravnanja Republiki Sloveniji ne preprečujeta ne mednarodno pravo ne pravo EU. Tega ne preprečuje niti Ustava, saj prav ta narekuje sorazmerno ukrepanje v takšnih primerih. Po mnenju Vlade morebitno arbitrarno postopanje preprečuje tudi postopek sprejemanja odločitve o uporabi 10.b člena ZTuj-2, kjer končno odločitev sprejme Državni zbor z večino glasov vseh poslancev na predlog Vlade. Vlada in Državni zbor postopata na podlagi utemeljenega in obrazloženega predloga ministrstva, pristojnega za notranje zadeve. Izpodbijane določbe zakona glede na vse navedeno po mnenju Vlade zasledujejo legitimen cilj, ukrepi pa so nujni, primerni in sorazmerni.
25.
Vlada navaja, da je zakonodajalec upošteval odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, saj naj bi ureditev dopuščala, da vloži prošnjo za mednarodno zaščito tudi tujec, ki v postopku verjetno in tehtno izkaže, da mu v sosednji državi članici grozi nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja in da iz utemeljenih razlogov v tej državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito. Šlo naj bi za podoben standard, ki ga pri uporabi koncepta varne tretje države v prvem odstavku 55. člena predvideva ZMZ-1. Tujcu naj bi bilo omogočeno, da v postopku navede vse okoliščine, ki naj bi bile ob upoštevanju ustavnosodne presoje in sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) upoštevne z vidika načela nevračanja. Iz sodne prakse SEU naj bi izhajalo, da so sistemske pomanjkljivosti azilnega sistema ključna ovira pri predaji tujca drugi državi članici EU. Pri določitvi dokaznega standarda glede osebnih okoliščin tujca, ki bi bile relevantne z vidika načela nevračanja, naj bi zakonodajalec upošteval, da se ukrep iz drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 nanaša na tujca, ki v času kompleksne krize vstopi v Republiko Slovenijo iz sosednje države in izrazi namen podati prošnjo za mednarodno zaščito.
26.
Vlada poudarja, da izpodbijana ureditev v ZTuj-2 dopušča zgolj napotitev posameznikov v varno državo, v varni državi pa naj posameznik ne bi mogel biti podvržen kršitvi načela nevračanja. Poudarja še, da vse države članice EU štejejo za varne države. Za države članice EU naj bi veljali enaki standardi skupnega evropskega azilnega sistema, hkrati naj bi bile tudi vse članice EU države podpisnice Konvencije o statusu beguncev ter Protokola o statusu beguncev (Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60, Uradni list SFRJ, MP, št. 15/67, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 - v nadaljevanju Ženevska konvencija). Tudi iz Dublinske uredbe III naj bi izhajalo, da vse države članice EU spoštujejo načelo nevračanja in zato štejejo za varne države. Dublinska uredba III naj bi temeljila na načelu medsebojnega zaupanja, da so azilni sistemi v državah članicah EU v skladu s standardi, ki jih določa pravo EU. V tretjem odstavku 10.b člena ZTuj-2 naj bi bili predvideni varovalni mehanizmi, ki naj bi varovali še posebej ranljive skupine. Vlada meni, da se v postopku odločanja po Dublinski uredbi III ne presoja vsaka pomanjkljivost azilnega postopka v posamezni državi članici EU, temveč le tiste pomanjkljivosti, ki pomenijo kršitev prepovedi nečloveškega ravnanja. Zato mora prosilec obstoj teh okoliščin tudi verjetno izkazati.
27.
Vlada poudarja, da 10.b člen ZTuj-2 ohranja individualno obravnavo tujca. Iz sodne prakse ESČP naj bi izhajalo, da je pri presoji z vidika 4. člena Protokola št. 4 k EKČP bistveno, da imajo posamezniki v postopku obravnave dejansko možnost navesti razloge, s katerimi nasprotujejo svoji odstranitvi, in da obstajajo zadostna jamstva. Vlada meni, da 10.b člen ZTuj-2 zagotavlja zadostno stopnjo individualizacije postopka in da ukrep iz 10.b člena ZTuj-2 v situaciji kompleksne krize omogoča ustavnoskladno izvajanje.
28.
Vlada tudi zavrača trditve o neskladnosti 10.b člena ZTuj-2 s 25. členom Ustave. Navaja, da zakonska ureditev omogoča vložitev pravnih sredstev, ki naj bi jih posamezniki lahko vložili tako na ozemlju Republike Slovenije kot izven njega. Zato Vlada meni, da odsotnost odložilnega učinka pravnega sredstva ne pomeni kršitve 25. člena Ustave.
29.
Vlada tudi meni, da ureditev v ZTuj-2 ni v neskladju z 22. členom Ustave, saj predvideva individualno obravnavo vsakega tujca, izdajo upravnega akta in pravno sredstvo v obsegu, ki je po mnenju Vlade v izjemni situaciji, za katero je predviden, še sorazmeren. Policija pa naj bi imela možnost preveriti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembna glede na osebne okoliščine posamezne osebe.
30.
Ustavno sodišče je mnenje Vlade poslalo prvemu predlagatelju, ki pa nanj ni odgovoril.
B. - I.
Obseg presoje in procesna vprašanja
31.
Prvi predlagatelj navaja, da izpodbija drugi do šesti odstavek 10.a člena in 10.b člen ZTuj-2. Vendar iz njegovih navedb izhaja, da nasprotuje le drugemu odstavku 10.a člena in 10.b členu ZTuj-2. Zato je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj ne izpodbija tretjega do šestega odstavka 10.a člena ZTuj-2. Drugi predlagatelj navaja, da izpodbija prvi odstavek 10.b člena ZTuj-2. Glede na navedeno bo Ustavno sodišče opravilo presojo ustavnosti drugega odstavka 10.a člena in 10.b člena ZTuj-2.
32.
Drugi predlagatelj je skupaj z zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 10.b člena ZTuj-2 podal tudi mnenje o zahtevi prvega predlagatelja za oceno ustavnosti drugega odstavka 10.a člena in 10.b člena ZTuj-2. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da se Ustavno sodišče z mnenjem Varuha človekovih pravic sicer seznani, ga pa ne šteje za del navedb prvotnega vlagatelja, zato teh navedb drugega predlagatelja ne more upoštevati pri presoji ustavnosti drugega odstavka 10.a člena in 10.b člena ZTuj-2.1
33.
Ustavno sodišče je na podlagi 6. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 - v nadaljevanju ZUstS) in ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 - uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 - ZPP) ocenilo, da je del zahteve prvega predlagatelja, ki se nanaša na oceno ustavnosti drugega odstavka 10.a člena in na 10.b člen ZTuj-2, zrel za odločitev. Ustavno sodišče bo z delno odločbo odločilo o delu zahteve prvega predlagatelja in o zahtevi drugega predlagatelja, ker gre za odločanje o vsebinsko povezanih vprašanjih. O delu zahteve prvega predlagatelja, ki se nanaša na oceno ustavnosti šeste alineje desetega odstavka 9. člena, drugi stavek osmega odstavka 18. člena in prvo alinejo prvega odstavka 78. člena ZMZ-1, bo Ustavno sodišče odločilo posebej (3. točka izreka).
B. - II.
Opis zakonske ureditve v 10.a in 10.b členu ZTuj-2
34.
Člen 10a ZTuj-2 določa:
»(1)
Ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, redno spremlja razmere na področju migracij, predvsem na podlagi informacij državnih organov, drugih držav članic Evropske unije in tretjih držav, institucij Evropske unije ter mednarodnih in medvladnih organizacij, ki delujejo na področju migracij.
(2)
Če ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, na podlagi informacij organov in institucij iz prejšnjega odstavka oceni, da je v Republiki Sloveniji zaradi spremenjenih razmer na področju migracij ali drugih okoliščin iz šestega odstavka 20. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 - uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 38/10 - ZUKN, 8/12, 21/13, 47/13 - ZDU-1G, 65/14 in 55/17) nastala kompleksna kriza, Vladi Republike Slovenije predlaga, da na podlagi osmega odstavka 20. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 - uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 38/10 - ZUKN, 8/12, 21/13, 47/13 - ZDU-1G, 65/14 in 55/17) sprejme odločitev o izvajanju kriznega upravljanja in vodenja v kompleksni krizi.
(3)
V okviru kriznega upravljanja in vodenja kompleksne krize lahko Vlada Republike Slovenije na podlagi utemeljenega in obrazloženega predloga ministrstva, pristojnega za notranje zadeve, predlaga Državnemu zboru Republike Slovenije, da upoštevajoč načelo sorazmernosti in stopnjo ogroženosti ustavno varovanih dobrin odloči o uporabi 10.b člena tega zakona, in sicer najdlje za obdobje šestih mesecev, in določi območje izvajanja tega ukrepa. Državni zbor Republike Slovenije lahko na predlog Vlade Republike Slovenije po istem postopku podaljša uporabo 10.b člena tega zakona, vsakič za največ šest mesecev, če za to še vedno obstajajo razlogi. Državni zbor Republike Slovenije sprejme odločitev z večino glasov vseh poslancev.
(4)
V predlogu iz prejšnjega odstavka ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, pripravi oceno razmer zaradi nastale kompleksne krize iz drugega odstavka tega člena ter vpliv na stopnjo ogroženosti ustavno varovanih temeljnih družbenih vrednot, navedenih v šestem odstavku 20. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 - uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 38/10 - ZUKN, 8/12, 21/13, 47/13 - ZDU-1G, 65/14 in 55/17), zlasti glede učinkovitega delovanja pravne in socialne države, zagotavljanja javnega reda in miru, učinkovitega delovanja gospodarstva, zaščite zdravja in življenja prebivalstva ter stopnje varnosti. Pri oceni upošteva razmere v državah, iz katerih tujci nameravajo vstopiti ali so vstopili v Republiko Slovenijo, in stanje na področju migracij v državah v regiji, število nezakonito prebivajočih tujcev in tujcev z odločbo o dovolitvi zadrževanja v Republiki Sloveniji, število prosilcev za mednarodno zaščito in oseb s priznano mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, nastanitvene in integracijske zmožnosti Republike Slovenije za vse omenjene kategorije tujcev, možnost izvajanja zakona, ki ureja mednarodno zaščito, in druge dejavnike, ki bi lahko vplivali na ogroženost ustavno varovanih temeljnih družbenih vrednot.
(5)
Vlada Republike Slovenije o izvajanju 10.b člena tega zakona mesečno poroča Državnemu zboru Republike Slovenije. Takoj ko prenehajo razlogi iz drugega odstavka tega člena in izvajanje 10.b člena tega zakona ni več potrebno, ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, Vladi Republike Slovenije predlaga, da Državnemu zboru Republike Slovenije predlaga, da odloči o predčasnem prenehanju uporabe 10.b člena tega zakona. Državni zbor Republike Slovenije sprejme odločitev z večino glasov vseh poslancev.
(6)
O razlogih, uporabi in prenehanju uporabe 10.b člena tega zakona Vlada Republike Slovenije obvesti generalnega sekretarja Sveta Evrope, generalnega sekretarja Organizacije združenih narodov, visokega komisarja Združenih narodov za begunce in Evropsko komisijo.«
35.
Člen 10b ZTuj-2 določa:
»(1)
Če Državni zbor Republike Slovenije sprejme odločitev iz tretjega odstavka prejšnjega člena, policija tujcu, ki ne izpolnjuje pogojev za vstop, ne dovoli vstopa, tujca, ki je po uveljavitvi te odločitve nezakonito vstopil v Republiko Slovenijo in se na območju, na katerem se izvaja ta člen, nahaja nezakonito, pa privede do državne meje in ga napoti v državo, iz katere je nezakonito vstopil.
(2)
Če tujec, ki poskuša nezakonito vstopiti na mejnem prehodu ali je že nezakonito vstopil na ozemlje Republike Slovenije iz sosednje države in se nahaja na območju, na katerem se ta člen izvaja po uveljavitvi odločitve Državnega zbora Republike Slovenije iz tretjega odstavka prejšnjega člena, izrazi namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, policija ugotavlja identiteto tujca v skladu z zakonom, ki ureja naloge in pooblastila policije, in ne glede na določbe zakona, ki urejajo mednarodno zaščito, preveri, ali:
-
je bilo ugotovljeno, da v sosednji državi, iz katere je tujec vstopil, obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi s postopkom mednarodne zaščite in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja;
-
je tujec v postopku individualno, verjetno in tehtno izkazal, da njemu osebno v sosednji državi grozi resnična nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja in da iz utemeljenih razlogov v tej državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito;
-
individualno zdravstveno stanje tujca ali njegovega družinskega člana očitno onemogoča napotitev v sosednjo državo;
-
gre po videzu, obnašanju ali drugih okoliščinah za mladoletnika brez spremstva.
(3)
Če policija po izvedenem postopku ugotovi, da v primeru tujca iz prejšnjega odstavka niso podane okoliščine iz prejšnjega odstavka, policija namero podati prošnjo za mednarodno zaščito s sklepom zavrže. Zoper sklep je dovoljena pritožba, ki ne zadrži izvršitve. O pritožbi odloča ministrstvo, pristojno za notranje zadeve. V primeru obstoja ene izmed okoliščin iz prejšnjega odstavka tujcu dovoli vložitev prošnje za mednarodno zaščito in ravna skladno z določbami zakona, ki ureja mednarodno zaščito, ki urejajo predhodni postopek.
(4)
Na podlagi izvršljivega sklepa iz prejšnjega odstavka policija tujca privede do državne meje in ga napoti v sosednjo varno državo, iz katere je tujec vstopil. Če sosednja varna država, iz katere je tujec vstopil, tujca ne sprejme na ozemlje, se sklep razveljavi, tujca pa obravnava v skladu z določbami zakona, ki ureja mednarodno zaščito.
(5)
Po uveljavitvi odločitve Državnega zbora Republike Slovenije iz tretjega odstavka prejšnjega člena policija pri obravnavi oseb iz tega člena opusti izvajanje postopkov o prekršku za prekrške po zakonu, ki ureja nadzor državne meje, in tem zakonu.«
36.
Člena 10a in 10b ZTuj-2 urejata ravnanje države v času kompleksne krize na področju migracij. V 10.a členu ZTuj-2 sta urejena opredelitev kompleksne krize na področju migracij in postopek, po katerem se ugotovi obstoj takega stanja. Iz prvega odstavka 10.a člena ZTuj-2 izhaja, da je ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, dolžno redno spremljati razmere na področju migracij. Če ugotovi nastanek kompleksne krize zaradi spremenjenih razmer na področju migracij ali drugih okoliščin iz šestega odstavka 20. člena ZVRS, predlaga Vladi, naj na podlagi osmega odstavka 20. člena ZVRS sprejme odločitev o izvajanju kriznega upravljanja in vodenja v kompleksni krizi.2 Med ukrepi, katerih cilj sta učinkovito odzivanje na kompleksno krizo na področju migracij in njeno obvladovanje in ki jih lahko sprejme Vlada, je tudi njen predlog Državnemu zboru, naj odloči o uporabi 10.b člena ZTuj-2 (tretji odstavek 10.a člena ZTuj-2).
37.
Državni zbor odloči o uporabi 10.b člena ZTuj-2 z večino glasov vseh poslancev. Pri sprejetju odločitve mora upoštevati načelo sorazmernosti in stopnjo ogroženosti ustavno varovanih dobrin. Določiti mora tako čas trajanja ukrepa, ki je lahko najdlje šest mesecev, kot tudi območje izvajanja tega ukrepa (tretji odstavek 10.a člena ZTuj-2). Trajanje ukrepa lahko po istem postopku podaljša, vsakič za največ šest mesecev, če za to še vedno obstajajo razlogi (tretji odstavek 10.a člena ZTuj-2). V petem odstavku 10.a člena ZTuj-2 je urejena možnost predčasnega prenehanja tega ukrepa.
38.
V 10.b členu ZTuj-2 je urejen poseben pravni režim, ki nastopi v času kompleksne krize na področju migracij. Zakonodajalec ureja dve skupini oseb. V prvem odstavku 10.b člena ZTuj-2 je uredil poseben režim obravnave tujcev, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop v Republiko Slovenijo ali pa so nezakonito vstopili na ozemlje Republike Slovenije. V drugem do petem odstavku 10.b člena ZTuj-2 pa je uredil poseben režim obravnave tujcev, ki izrazijo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito.
39.
Zakon glede na različne dejanske okoliščine določa različno ravnanje policije s tujci, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop ali se nezakonito nahajajo na ozemlju Republike Slovenije. Policija tujcu, ki se nahaja na meji in ne izpolnjuje pogojev za vstop, ne dovoli vstopa. Tujca, ki je po uveljavitvi odločitve Državnega zbora nezakonito vstopil v Republiko Slovenijo in se nahaja na območju, kjer se po odločitvi Državnega zbora izvaja navedeni ukrep, pa privede do državne meje in ga napoti v državo, iz katere je nezakonito vstopil. V času kompleksne krize policija tujcem, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop ali nezakonito vstopijo v državo in ne izrazijo namere podati prošnjo za mednarodno zaščito, fizično prepreči vstop v Republiko Slovenijo ali jih fizično odstrani z ozemlja Republike Slovenije. Ta skupina tujcev ne prejme posamičnega akta, iz katerega bi izhajala oblastna odločitev policije o prepovedi vstopa v Republiko Slovenijo ali o odstranitvi z ozemlja Republike Slovenije.
40.
V drugem odstavku 10.b člena ZTuj-2 je zakonodajalec določil poseben režim obravnave tujcev, ki so poskušali nezakonito vstopiti na ozemlje Republike Slovenije na mejnem prehodu oziroma so že nezakonito vstopili na ozemlje Republike Slovenije in so izrazili namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, ko Državni zbor sprejme odločitev iz tretjega odstavka 10.a člena ZTuj-2. Zakonodajalec je v drugem odstavku 10.b člena ZTuj-2 začasno in na določenem območju nadomestil določbe ZMZ-1, ki urejajo ravnanje z namero podati prošnjo za mednarodno zaščito. Pristojni organi morajo v času veljavnosti odločitve Državnega zbora iz tretjega odstavka 10.a člena ZTuj-2 namero posameznika podati prošnjo za mednarodno zaščito obravnavati na podlagi drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2 in ne na podlagi ZMZ-13 ali na podlagi Dublinske uredbe III, ki ureja postopek določanja odgovorne države članice.4
41.
Tujca, ki izrazi namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, obravnava policija. Ta izvede identifikacijski postopek in ugotovi identiteto tujca v skladu z zakonom, ki ureja naloge in pooblastila policije. Po izvedenem identifikacijskem postopku policija presodi, (1) ali tujec5 poskuša nezakonito vstopiti na ozemlje Republike Slovenije na mejnem prehodu oziroma je že nezakonito vstopil na ozemlje Republike Slovenije, (2) ali je vstopil iz sosednje države članice EU (Republika Hrvaška, Republika Madžarska, Republika Avstrija ali Italijanska republika) in (3) ali se nahaja na območju, ki je opredeljeno v odločitvi Državnega zbora iz tretjega odstavka 10.a člena ZTuj-2 (prvi stavek tretjega odstavka 10.a člena ZTuj-2). Če so izpolnjeni pogoji iz drugega stavka drugega odstavka 10.b člena ZTuj-2, policija v nadaljevanju preveri še, ali (1) je bilo ugotovljeno, da v sosednji državi, iz katere je tujec vstopil, obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi s postopkom mednarodne zaščite in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja; (2) je tujec v postopku individualno, verjetno in tehtno izkazal, da njemu osebno v sosednji državi grozi resnična nevarnost mučenja, nečloveškega ali poniževalnega ravnanja in da iz utemeljenih razlogov v tej državi ni mogel zaprositi za mednarodno zaščito; (3) individualno zdravstveno stanje tujca ali njegovega družinskega člana očitno onemogoča napotitev v sosednjo državo; (4) gre po videzu, obnašanju ali drugih okoliščinah za mladoletnika brez spremstva. Če so podane zgoraj navedene okoliščine, se tujcu dovoli vložitev prošnje za mednarodno zaščito in se ravna skladno z določbami ZMZ-1, ki urejajo predhodni postopek (tretji odstavek 10.b člena ZMZ-1). Če policija ugotovi, da niso podane zgoraj naštete okoliščine, s sklepom zavrže namero podati prošnjo za mednarodno zaščito. Zoper sklep je dovoljena pritožba, ki pa ne zadrži izvršitve (drugi stavek tretjega odstavka 10.b člena ZTuj-2). Policija tujca na podlagi izvršljivega sklepa privede do državne meje in ga napoti v sosednjo varno državo, iz katere je vstopil. Če sosednja varna država tujca ne sprejme na ozemlje, se sklep razveljavi in se tujec obravnava na podlagi ZMZ-1 (četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2).
B. - III.
Presoja drugega odstavka 10.a člena ZTuj-2
42.
Prvi predlagatelj navaja, da zakonodajalec v drugem odstavku 10.a člena ZTuj-2 ni določno opredelil pojma »kompleksna kriza na področju migracij«, zato naj bi zakonska ureditev omogočala prosto razlago navedenega pojma in arbitrarno odločanje ministrstva, pristojnega za notranje zadeve. Ustavno sodišče lahko navedene očitke prvega predlagatelja presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave).
43.
Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov med drugim zahteva, da so pojmi opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegova vsebina (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.6 Ustavno sodišče je tudi večkrat opozorilo, da čim pomembnejša je varovana dobrina, tem bolj poudarjena je zahteva po določnosti zakona.7
44.
Zakonodajalec je dejansko stanje, ki zahteva posebno pripravljenost državnih organov in možnost sprejemanja posebnih ukrepov, opredelil s pojmom »kompleksna kriza na področju migracij«. Jezikovna razlaga tega pojma pove, da gre za stanje, ko so selitve ljudi iz enega kraja v drugega, povezane tudi z drugimi med seboj prepletenimi večplastnimi okoliščinami, povzročile neugodno ter težko rešljivo stanje v državi.
45.
Zakonodajalec se pri opredelitvi navedenega dejanskega stanja sklicuje na 20. člen ZVRS. Čeprav prvi predlagatelj trdi, da se pri razlagi pojma kompleksna kriza ni mogoče nasloniti na 20. člen ZVRS, ki na splošno ureja kompleksno krizo v državi, tem navedbam Ustavno sodišče ne more slediti. Iz drugega odstavka 10.a člena ZTuj-2 izhaja, da je zakonodajalec v 10.a členu ZTuj-2 urejal primerljivo dejansko stanje, kot ga ureja 20. člen ZVRS. Zakonodajalec se tako pri opredelitvi dejanskih okoliščin, ki opisujejo dejansko stanje, ki ga zakonodajalec želi urejati, kot tudi pri urejanju postopanja pristojnih organov sklicuje na 20. člen ZVRS. Zato je pri razlagi navedenega pojma treba upoštevati šesti odstavek 20. člena ZVRS. Drugi odstavek 10.a člena ZTuj-2 pomeni specialno ureditev v razmerju do splošne ureditve v 20. členu ZVRS. To jasno izhaja iz tretjega odstavka 10.a člena ZTuj-2, iz katerega izhaja, da je možnost uporabe 10.b člena ZTuj-2 zgolj eden od ukrepov, ki jih lahko država sprejme v okviru kriznega upravljanja. Takšno razlago potrjuje tudi zakonodajno gradivo pri sprejemanju Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 57/21 - v nadaljevanju ZTuj-2F).8
46.
Iz šestega odstavka 20. člena ZVRS izhaja, da za kompleksno krizo štejejo pojav, dogodek ali situacija hujšega ogrožanja temeljnih družbenih vrednot in hujše naravne ali druge nesreče ter s tem povezane velike negotovosti in razmeroma kratek čas za ukrepanje, ki presega odzivne zmožnosti posameznih ministrstev, vladnih služb in podsistemov sistema nacionalne varnosti. Pri tem temeljne družbene vrednote vključujejo ohranjanje neodvisnosti, suverenosti, ozemeljske celovitosti države, spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ustavno demokracijo, učinkovito delovanje pravne in socialne države, zagotavljanje javnega reda in miru, učinkovito delovanje gospodarstva, zaščito zdravja in življenja prebivalcev ter visoko stopnjo varnosti, učinkovito varovanje okolja, ohranjanje naravnih in zagotavljanje strateških virov ter ohranjanje kulturne dediščine. Zakonodajalec je v šestem odstavku 20. člena ZVRS na splošno opredelil varovane dobrine in stopnjo ogroženosti teh dobrin. V četrtem odstavku 10.a člena ZTuj-2 pa je zakonodajalec podrobneje določil dobrine, ki bi lahko bile ogrožene z nastankom kompleksne krize na področju migracij. Določil je, da mora sporno dejansko stanje vplivati na učinkovito delovanje pravne in socialne države, zagotavljanje javnega reda in miru, učinkovito delovanje gospodarstva, zaščito zdravja in življenja prebivalstva in na stopnjo varnosti. Ob upoštevanju šestega odstavka 20. člena ZVRS je določena tudi stopnja ogroženosti varovanih dobrin. Navedene dobrine morajo biti hujše ogrožene. Jezikovna razlaga tega pojma pove, da mora biti podana visoka stopnja ogroženosti teh dobrin.
47.
Iz zakonodajnega gradiva pri sprejemanju Zakona o spremembah Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 55/17 - ZVRS-I) izhaja, da je namen 20. člena ZVRS opredeliti dejansko stanje, ki zahteva krizno upravljanje zaradi kompleksne krize.9 Krizno stanje namreč ogroža temeljne vrednote in pomeni, da je zaradi neugodnih razmer omejen čas za odločanje in ukrepanje. Pretekle informacije o dejanskem stanju in sedanji informacijsko-komunikacijski kanali so le omejeno uporabni. Osebe, ki so pristojne za krizno upravljanje in vodenje, so zelo psihično obremenjene, saj imajo lahko njihove morebitne napačne odločitve težke posledice. Zato je pomembno, da je dejansko stanje, ki pomeni nastanek kompleksne krize, tudi formalno opredeljeno. Iz Predloga ZVRS izhaja, da je pojem kriza opredeljen že v nekaterih drugih predpisih in dokumentih.10 Skupne značilnosti, ki opredeljujejo pojem kriza, so, da gre za stanje, ki pomeni ogrožanje temeljnih vrednot, preseganje zmožnosti posameznih podsistemov sistema nacionalne varnosti oziroma nezmožnosti obvladovanja ogrožanja z običajnimi sredstvi, dejavnostmi ali ukrepi, zaradi česar nastanejo potreba po uvedbi in izvajanju posebnih kriznih ukrepov ter nujnost, negotovost in potreba po hitrem odločanju in ukrepanju. Iz Predloga ZVRS tudi izhaja, da pojem kompleksna kriza ne vključuje pojavov, situacij in dogodkov, ki jih lahko samostojno upravlja in obvladuje eno ministrstvo ali podsistem sistema nacionalne varnosti. Prav tako pojem kompleksna kriza ne vključuje pojavov, situacij in dogodkov, ki pomenijo povečano tveganje za napad na državo, za neposredno vojno nevarnost ali neposredni vojaški napad na državo oziroma splošno ali veliko nevarnost, ki ogroža obstoj države, zaradi česar je treba razglasiti vojno oziroma izredno stanje. Kompleksna kriza torej presega odzivne zmožnosti posameznih ministrstev in podsistemov sistema nacionalne varnosti in je v njej potrebno usklajeno delovanje vseh organov, medtem ko dogodek, ob katerem je razglašeno izredno stanje, lahko presega celo odzivne zmožnosti države oziroma družbe, ne samo ministrstva ali podsistema sistema nacionalne varnosti.11
48.
Zakonodajalec je v četrtem odstavku 10.a člena ZTuj-2 opredelil dejanske okoliščine, ki jih morajo pri pripravi ocene stopnje ogroženosti ustavno varovanih dobrin zaradi kompleksne krize na področju migracij spremljati pristojni organi. Pristojno ministrstvo mora upoštevati razmere v državah, iz katerih tujci nameravajo vstopiti ali so vstopili v Republiko Slovenijo, in stanje na področju migracij v državah v regiji, število nezakonito prebivajočih tujcev in tujcev z odločbo o dovolitvi zadrževanja v Republiki Sloveniji, število prosilcev za mednarodno zaščito in oseb s priznano mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, nastanitvene in integracijske zmožnosti Republike Slovenije za vse omenjene kategorije tujcev, možnost izvajanja zakona, ki ureja mednarodno zaščito, in druge dejavnike, ki bi lahko vplivali na ogroženost ustavno varovanih temeljnih družbenih vrednot. S tem je zakonodajalec opredelil dejanske okoliščine, ki so na področju migracij upoštevne pri oceni, ali konkretno dejansko stanje pomeni nastanek kompleksne krize.
49.
Iz navedenega izhaja, da pomeni kompleksna kriza na področju migracij stanje, ko bi zaradi povečanega obsega migracij v regiji, odziva drugih sosednjih držav na povečani obseg migracij, večjega števila nezakonitih vstopov v državo in večjega števila vloženih prošenj za mednarodno zaščito bili huje ogroženi učinkovito delovanje pravne in socialne države, zagotavljanje javnega reda in miru, učinkovito delovanje gospodarstva, zaščita zdravja in življenja prebivalstva ter stopnja varnosti. Navedena ogroženost varovanih dobrin mora biti tako visoke stopnje, da ministrstvo, ki je pristojno za migracije, razmer ne more več obvladovati samostojno in je zato treba upravljanje prenesti na Vlado, ki zagotovi usklajeno krizno upravljanje vseh pristojnih organov. Vendar pa kompleksna kriza še ni stanje, ki bi zahtevalo razglasitev izrednega stanja.
50.
Zakonodajalec je varovane dobrine in stopnjo ogroženosti teh dobrin opredelil z nedoločnimi pravnimi pojmi. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da uporaba nedoločnih pojmov sama po sebi ne pomeni kršitve načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov.12 Vendar v primerih, ko zakonodajalec ne more predvideti vseh bodočih konkretnih in življenjskih primerov, ki jih norma ureja, sme uporabiti nedoločne pravne pojme. Vsebina zakonskih pojmov se določi glede na cilj urejanja zakonske materije v vsakem konkretnem primeru njene uporabe posebej. Organ, ki uporablja pravno normo, mora vsebino v njej vsebovanega nedoločenega pravnega pojma določiti tako, da je skladna z voljo zakonodajalca, izraženo v normi. Vsebina pojma kompleksna kriza je nujno povezana z oceno posamezne konkretne situacije, ki jo bosta ocenila pristojno ministrstvo in Vlada. Ministrstvo in Vlada pa morata ob upoštevanju vseh bistvenih okoliščin konkretnega primera in zakonskih meril odločiti na najprimernejši, z zakonom skladen način. V takem primeru pojmu ni mogoče očitati nedoločnosti.13
51.
Iz navedenega izhaja, da je mogoče z jezikovno, sistematično, zgodovinsko in namensko razlago ugotoviti vsebino pojma kompleksna kriza na področju migracij. Zato drugi odstavek 10.a člena ZTuj-2 ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave (1. točka izreka).
B. - IV.
Presoja drugega do četrtega odstavka 10.b člena ZTuj-2, ki urejajo obravnavo tujcev, ki so podali namero vložiti prošnjo za mednarodno zaščito
Vpliv prava EU na presojo
52.
Drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 urejajo postopek obravnave posameznikov, ki izrazijo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, in postopek predaje teh oseb sosednji državi članici EU v času kompleksne krize na področju migracij.
53.
Drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 sodijo na področje, na katerem si EU deli pristojnost z državami članicami (točka (j) drugega odstavka 4. člena PDEU).14 Na podlagi prvega odstavka 78. člena PDEU EU oblikuje skupno politiko o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti z namenom ponuditi ustrezen status vsem državljanom tretjih držav, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in zagotoviti skladnost z načelom nevračanja. Ta politika mora biti v skladu z Ženevsko konvencijo ter drugimi ustreznimi pogodbami. Na podlagi drugega odstavka 78. člena PDEU sta Evropski parlament in Svet sprejela več uredb in direktiv, ki urejajo azilno politiko EU. V skladu s tretjim odstavkom 78. člena PDEU lahko Svet na predlog Evropske komisije v primeru izrednih razmer v eni ali več državah članicah EU zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav sprejme začasne ukrepe v korist zadevnih držav članic. Iz 80. člena PDEU izhaja, da pri izvajanju politik na področju azilne politike in migracij velja načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami EU, tudi na finančnem področju.
54.
Del skupne azilne politike je tudi Direktiva o začasni zaščiti, ki določa najnižje standarde za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb iz tretjih držav, ki se ne morejo vrniti v svojo matično državo, in podpira uravnoteženje prizadevanj med državami članicami pri sprejemanju teh oseb in posledic takega sprejema. Iz druge uvodne izjave Direktive o začasni zaščiti izhaja, da je treba v primerih množičnega prihoda razseljenih oseb oblikovati izredne programe, da bi tem osebam lahko ponudili takojšnjo začasno zaščito. Iz sedme, osme in devete uvodne izjave te direktive izhaja, da mora biti v takih primerih na ravni EU dosežen sporazum o začasni zaščiti razseljenih oseb na podlagi solidarnosti med državami članicami. Sprejeti morajo biti ukrepi za uravnoteženje prizadevanj med državami članicami pri sprejemanju teh oseb in posledic njihovega sprejema. Iz Direktive o začasni zaščiti izhaja, da morajo biti ukrepi pri obravnavi množičnih prihodov razseljenih oseb sprejeti na ravni EU kot enotni pravni instrument, saj so vsi ukrepi povezani in medsebojno odvisni. Njihova učinkovitost je soodvisna tudi od solidarnosti držav članic EU.
55.
Namen Direktive o začasni zaščiti je določiti najnižje standarde za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb iz tretjih držav, ki se ne morejo vrniti v svojo matično državo, in podpirati uravnoteženje prizadevanj med državami članicami pri sprejemanju teh oseb in posledic takega sprejema. Z zaščito se želi zlasti preprečiti, da bi zaradi množične hkratne predložitve prošenj za pridobitev statusa begunca prišlo do preobremenitve sistema, namenjenega dodeljevanju mednarodne zaščite, kar je v interesu tako teh razseljenih oseb kot tudi drugih oseb, ki prosijo za mednarodno zaščito.15 Začasna zaščita je izraz solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami pri izvajanju azilne politike in se uporabi izjemoma v primerih množičnih prihodov razseljenih oseb. Upravičenci pridobijo manjši obseg pravic v primerjavi z osebami, ki jim države priznajo mednarodno zaščito na podlagi Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev) (UL L 337, 20. 12. 2011 - v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva II).16
56.
Na podlagi 5. člena Direktive o začasni zaščiti obstoj množičnega prihoda razseljenih oseb ugotovi Svet s sklepom, ki se sprejme s kvalificirano večino na predlog Evropske komisije. Ta sklep temelji med drugim na pregledu stanja in obsega premikov razseljenih oseb ter na oceni smotrnosti uveljavljanja začasne zaščite, upoštevajoč zmogljivosti za nujno pomoč in delovanje na terenu, ali neustreznosti takšnih ukrepov. Navedeni sklep učinkuje tako, da morajo države članice EU skupini oseb, ki je opredeljena v sklepu Sveta, od datuma, določenega v sklepu, zagotoviti začasno zaščito.17
57.
Kasneje sprejeta Dublinska uredba III določa merila in mehanizme za določitev države članice, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ter postopek predaje in sprejema prosilcev med državami članicami EU. V 33. členu Dublinske uredbe III so urejeni mehanizmi za zgodnje opozarjanje in pripravljenost na krize ter njihovo obvladovanje, če se ugotovi, da bi lahko bila ovirana uporaba Dublinske uredbe III zaradi velike nevarnosti posebnega pritiska na azilni sistem države članice in/ali zaradi težav v delovanju azilnega sistema države članice.18 Iz tretjega odstavka 33. člena Dublinske uredbe III izhaja, da lahko država članica v primeru množičnega prihoda državljanov tretjih držav, ki bi želeli dobiti zaščito, po lastnem preudarku in na lastno pobudo pripravi preventivni akcijski načrt in naknadne revizije tega načrta. Država članica lahko pri pripravi načrta zaprosi za pomoč Evropsko komisijo, druge države članice, Agencijo EU za azil (v nadaljevanju EUAA) in druge ustrezne agencije EU. Iz drugega do četrtega odstavka 33. člena Dublinske uredbe III izhaja, da so države članice dolžne sprejeti vse potrebne ukrepe za soočanje z razmerami posebnega pritiska na njen sistem, še preden se razmere poslabšajo. Vendar mora država članica pri sprejemanju ukrepov sodelovati z Evropsko komisijo. Ta mora skupaj z EUAA in Evropskim parlamentom sodelovati pri obvladovanju kriznih razmer in sprejemati solidarnostne ukrepe.
58.
Iz sodne prakse SEU izhaja, da prihod izjemno velikega števila državljanov tretjih držav, ki bi želeli pridobiti mednarodno zaščito, ne more vplivati na razlago ali uporabo Dublinske uredbe III. SEU je sprejelo stališče, da je zakonodajalec EU upošteval, da lahko pride do takega položaja, in je zato državam članicam dal na voljo instrumente za to, da bi se lahko nanj primerno odzvale, ni pa določil, da se v tem primeru uporabi posebna ureditev za določitev odgovorne države članice.19
59.
Postopek obravnave tujcev, ki vstopijo na območje EU z namenom pridobiti mednarodno zaščito, ureja Postopkovna direktiva II. SEU je sprejelo stališče, da čeprav so države članice pristojne, da na podlagi 72. člena PDEU sprejmejo primerne ukrepe za zagotovitev javnega reda in miru na svojem ozemlju ter svoje notranje in zunanje varnosti, pa iz tega ne izhaja, da so taki ukrepi v celoti zunaj področja uporabe prava EU. PDEU v natančno določenih primerih določa izrecna odstopanja, ki se lahko uporabijo v položajih, ki bi lahko ogrozili javni red ali javno varnost. Zato PDEU ne vsebuje splošne izjeme, ki bi vse ukrepe, sprejete zaradi javnega reda ali javne varnosti, izvzemala iz uporabe prava EU. Izjemo iz 72. člena PDEU je treba razlagati ozko. Člena 72 PDEU ni mogoče razlagati tako, da državam članicam priznava pravico do odstopanja od določb prava EU že zgolj s sklicevanjem na obveznosti, ki jih te imajo glede vzdrževanja javnega reda in zagotavljanja notranje varnosti. Splošno sklicevanje na ogrožanje javnega reda ali notranje varnosti, ki ga je povzročil množični prihod državljanov tretje države, ne zadošča, da bi se na podlagi 72. člena PDEU odstopalo od zahtev Postopkovne direktive II.20
60.
EU je tudi nedavno prenovila skupni evropski azilni sistem, s katerim je določila minimalne standarde za obravnavo vseh prosilcev za mednarodno zaščito. Sprejela je več uredb, s katerimi na novo ureja področje azilne politike. Med drugim je sprejela tudi Uredbo (EU) 2024/1351 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o upravljanju azila in migracij, spremembi uredb (EU) 2021/1147 in (EU) 2021/1060 ter razveljavitvi Uredbe (EU) št. 604/2013 (UL L 2024/1351, 22. 5. 2024 - v nadaljevanju Uredba o upravljanju), ki v II. delu ureja skupne okvire za upravljanje azila in migracij. Skupni ukrepi, ki jih EU in države članice sprejmejo na področju upravljanja azila in migracij, temeljijo na načelu solidarnosti in pravične delitve odgovornosti. Iz drugega odstavka 3. člena Uredbe o upravljanju izhaja, da se v okviru EU zagotavlja celoviti pristop k upravljanju azila in migracij z doslednim izvajanjem politik upravljanja azila in migracij. Iz 7. člena Uredbe o upravljanju izhaja, da morajo države članice oblikovati nacionalne strategije, s katerimi zagotovijo zmogljivosti za učinkovito izvajanje sistema upravljanja azila in migracij v popolnem skladu s svojimi obveznostmi iz prava EU in mednarodnega prava, pri tem pa upoštevajo svoje specifične razmere, zlasti geografsko lego. Države članice se pri oblikovanju nacionalnih strategij lahko posvetujejo s pristojnimi institucijami EU. Iz 8. člena Uredbe o upravljanju izhaja, da Evropska komisija pripravi dolgoročno evropsko strategijo za upravljanje azila in migracij.
61.
EU je sprejela tudi Uredbo (EU) 2024/1359 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o ravnanju v kriznih razmerah in primeru višje sile na področju migracij in azila ter spremembi Uredbe (EU) 2021/1147 (UL L 2024/1359, 22. 5. 2024 - v nadaljevanju Krizna uredba). Iz 1. člena Krizne uredbe izhaja, da obravnava krizne razmere, vključno z instrumentalizacijo, in primere višje sile na področju migracij in azila v EU z začasnimi ukrepi. Iz tretje uvodne izjave Krizne uredbe izhaja, da je njen namen urediti soočanje EU in držav članic z migracijskimi izzivi in oblikovanje različnih orodij za odzivanje na vse vrste situacij. Namen Krizne uredbe je zagotoviti učinkovito uporabo načela solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami ter prilagoditev ustreznih pravil o azilnem postopku, da bi imele države članice in EU na voljo ustrezna pravna orodja za hiter odziv v kriznih razmerah (šesta uvodna izjava). Iz sedemindvajsete uvodne izjave izhaja, da bi morali v kriznih razmerah solidarnostni ukrepi za obravnavanje teh razmer presegati ukrepe iz Uredbe o upravljanju. Vendar pa iz devete in desete uvodne izjave izhaja, da Krizna uredba ne določa odstopanj in jamstev niti glede materialnih pogojev za sprejem niti glede postopkovnih jamstev. Iz 2. člena Krizne uredbe izhaja, da lahko država članica v kriznih razmerah pred Evropsko komisijo vloži prošnjo za koriščenje solidarnostnih ukrepov, ki bi omogočili ustrezno upravljanje kriznih razmer in odobritev morebitnih odstopanj od ustreznih pravil o azilnem postopku ob hkratnem zagotavljanju spoštovanja temeljnih pravic prosilcev. Iz 3. člena Krizne uredbe izhaja, da Evropska komisija, kadar presodi, da se država članica sooča s kriznimi razmerami, sprejme izvedbeni sklep. Evropska komisija nato pripravi predlog za izvedbeni sklep Sveta, s katerim se državi članici odobri uporaba določenih odstopanj od pravil o azilnem postopku in določi načrt solidarnostnega odziva.21
62.
Iz navedenega izhaja, da že veljavno pravo EU na področju azilne politike ureja položaj, ko bi lahko zaradi množičnega prihoda državljanov tretjih držav, ki bi podali namero vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, nastala kompleksna kriza. Država članica mora krizne razmere na področju migracij reševati v sodelovanju z EU in njenimi institucijami. Država je dolžna spremljati razmere in pravočasno sprejemati ukrepe za soočanje s kriznimi razmerami, vključno z uporabo vseh instrumentov, ki državi zagotavljajo možnost koriščenja solidarnih ukrepov v okviru EU. Vendar pa to ne pomeni, da sme država članica neodvisno od pravil prava EU sprejemati ukrepe, ki bi zmanjševali pravice in jamstva, ki jih določa pravo EU.
63.
Tudi iz pravnih aktov, s katerimi je EU prenovila azilni sistem, izhaja, da bo morala država članica pri reševanju morebitnih množičnih prihodov migrantov, ki bi lahko povzročili krizne razmere v državi, sodelovati z institucijami EU. Čeprav se Krizna uredba in Uredba o upravljanju še ne uporabljata22 in zato v tem trenutku še nimata pravno obvezujoče narave,23 ni nepomembno, da je prenovljen azilni sistem urejen predvsem z uredbami. Iz drugega odstavka 288. člena PDEU izhaja, da so uredbe zavezujoče v celoti in se neposredno uporabljajo v vseh državah članicah. Neposredna uporaba uredbe pomeni, da za njeno uveljavitev in uporabo v korist tistih, ki jih ureja, ali proti njim ni potreben nikakršen predpis, s katerim bi bila sprejeta v nacionalno pravo,24 razen če zadevna uredba dopušča državam članicam, da same sprejmejo zakonske, regulativne, upravne in finančne ukrepe, zato da bi zagotovile učinkovito uporabo določb te uredbe. To pomeni, da je načeloma izključena možnost, da bi država članica sprejela ali obdržala vzporedne nacionalne predpise.25 Države članice ne smejo sprejeti notranjih predpisov, ki bi lahko vplivali na obseg uredbe, in ne smejo ovirati neposrednega učinka uredb.26
64.
Iz navedenega izhaja, da drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 segajo na področje urejanja prava EU, saj urejajo postopanje z osebami, ki so podale namero vložiti prošnjo za mednarodno zaščito v času kriznih razmer na področju migracij. Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja zahteva, da morajo vsi državni organi, tudi Ustavno sodišče, pravo EU pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljati v skladu s pravno ureditvijo te organizacije. Ustavno sodišče mora pri presoji predpisov, ki spadajo na področje prava EU, upoštevati 3.a člen Ustave. Na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave mora upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU. Države članice EU skladno s prvim odstavkom 51. člena Listine uporabljajo tudi določbe Listine, ko izvajajo pravo EU.27Ker drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-1 segajo na področje urejanja prava EU, mora Ustavno sodišče pri opredeljevanju vsebine človekovih pravic in temeljnih svoboščin upoštevati primarno pravo EU, zlasti Listino, veljavno sekundarno pravo EU in sodno prakso SEU. Kljub temu da uredbe iz prenovljenega azilnega sistema v času odločanja Ustavnega sodišča še niso zavezujoče, mora Ustavno sodišče v največji možni meri zagotoviti, da ne bi z razlago Ustave ogrožalo polnega učinka uredb iz prenovljenega azilnega sistema po začetku njihove uporabe.28
Načelo nevračanja (18. člen Ustave)
65.
Drugi do četrti odstavek 10.b člena ZTuj-2 urejajo postopanje s tujci, ki izrazijo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito in postopek predaje teh oseb sosednji državi članici EU, zato so pri presoji Ustavnega sodišča upoštevne zahteve, ki izhajajo iz načela nevračanja. Člen 18 Ustave določa, da nihče ne sme biti podvržen mučenju, nečloveškemu ali ponižujočemu kaznovanju ali ravnanju. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da 18. člen Ustave prepoveduje, da bi bila oseba, glede katere obstaja resnična nevarnost, da bo v primeru vrnitve v državo, iz katere je prišla, izpostavljena mučenju, nečloveškemu ali ponižujočemu kaznovanju ali ravnanju (v nadaljevanju nečloveško ravnanje), izročena tej državi oziroma izgnana vanjo.29 Spoštovanje načela nevračanja je torej varovano v okviru 18. člena Ustave.
66.
Ustavno sodišče mora pri presoji zakonske ureditve z vidika 18. člena Ustave upoštevati, da je načelo nevračanja varovano tudi s 3. členom EKČP. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je vsebina 3. člena EKČP zajeta v 18. členu Ustave, zato mora Ustavno sodišče pri presoji z vidika 18. člena Ustave upoštevati tudi sodno prakso ESČP.30
67.
V 4. členu Listine je urejena prepoved mučenja, ki določa, da nihče ne sme biti podvržen mučenju ali nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju. Varstvo v primeru odstranitve, izgona ali izročitve je zagotovljeno tudi z drugim odstavkom 19. člena Listine. V skladu s to določbo Listine se nihče ne sme odstraniti iz države, izgnati iz države ali izročiti državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju. Člen 18 Listine priznava pravico do azila ob upoštevanju Ženevske konvencije, s čimer je zajeto tudi načelo nevračanja iz 33. člena Ženevske konvencije.31
68.
SEU je sprejelo stališče, da skupni evropski azilni sistem temelji na popolni in splošni uporabi Ženevske konvencije in zagotovitvi, da nihče ne bo poslan nazaj na območje, na katerem bi lahko bil ponovno preganjan.32 Temeljna pravica, ki je zagotovljena s 3. členom EKČP, je del splošnih načel prava EU.33 SEU je sprejelo stališče, da prepoved nečloveškega ali ponižujočega ravnanja iz 4. člena Listine ustreza tisti iz 3. člena EKČP ter da sta v tem okviru njena vsebina in obseg v skladu s tretjim odstavkom 53. člena Listine enaka kot tista, ki ju določa EKČP.34 Navedlo je, da je pravica iz 4. člena Listine absolutne narave.35 SEU je tudi sprejelo stališče, da je treba pri razlagi 4. člena in drugega odstavka 19. člena Listine upoštevati sodno prakso ESČP.36
69.
Načelo nevračanja (non-refoulment) je mednarodnopravno načelo, ki prepoveduje državi odstranitev iz države, izgon iz države ali izročitev posameznika državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen nečloveškemu ravnanju. Posamezniku, ki zaprosi za zaščito, načelo nevračanja zagotavlja pravico dostopa do poštenega in učinkovitega postopka, v katerem mora pristojni organ presoditi, ali bi bilo z odstranitvijo, izgonom ali izročitvijo posameznika to načelo lahko kršeno.37 Zagotovljena mu mora biti podrobna in natančna presoja, ki vključuje tudi oceno, da odstranitev iz države ne bo ogrozila njegovega življenja ali svobode oziroma ga izpostavila nečloveškemu ravnanju.38 Odstranitev posameznika, ki zatrjuje, da potrebuje zaščito, iz države brez podrobne in natančne presoje njegovih trditev, da obstaja resna nevarnost, da bo zaradi odstranitve iz države podvržen nečloveškemu ravnanju, pomeni kršitev načela nevračanja.39 Če država po vsebini ne preuči domnevnih tveganj za nastanek ravnanj, ki so v nasprotju s 3. členom EKČP, preden posameznika odstrani iz države, s tem krši postopkovne obveznosti iz 3. člena EKČP.40
70.
Načelo nevračanja prepoveduje tako neposredno vračanje (refoulement direct) kot posredno vračanje (refoulemen indirect), pri katerem je prosilec izročen državi, v kateri zanj sicer neposredno ne obstaja resna nevarnost, da bo podvržen nečloveškemu ravnanju, vendar obstaja možnost, da bo iz te države izročen državi, v kateri zanj obstaja resna nevarnost, da bo izpostavljen nečloveškemu ravnanju.41 Država sme posameznika predati tretji državi brez presoje, ali bi predaja v to državo ogrozila njegovo življenje ali svobodo oziroma ga izpostavila nečloveškemu ravnanju, samo v primeru, če je tretja država varna (t. i. koncept varne tretje države). Kadar država uporabi koncept varne tretje države, mora pred predajo posameznika zaradi spoštovanja načela nevračanja oceniti varnost tretje države.42
71.
Varnost tretje države lahko država oceni v vsakem konkretnem primeru ali pa na splošno. Pri splošnem pristopu ocena varnosti tretje države temelji na načelu medsebojnega zaupanja.43 Vendar pa meddržavno zaupanje ne sme biti absolutno.Prosilec mora imeti možnost, da domnevo o varnosti tretje države izpodbije. V posameznem postopku mora imeti možnost dokazati, da tretja država zanj konkretno ni varna.44 Tudi domneva o varnosti držav članic EU je izpodbojna.45 Okoliščina, da država predaja posameznika drugi državi članici EU, ne more vplivati na obseg zaščite, ki ga zagotavlja načelo nevračanja iz 18. člena Ustave. Tudi pri predaji posameznika drugi državi članici EU mora biti zagotovljena natančna in individualna presoja posameznikove situacije. Pristojni organi in sodišča morajo v primeru, ko prosilec zatrjuje, da država članica EU konkretno zanj ni varna, presojati vse okoliščine, ki so pomembne z vidika spoštovanja načela nevračanja.46
72.
ESČP je sprejelo stališče, da se dolžnost države, da posameznika ne izpostavi resničnemu tveganju, da bo izpostavljen ravnanju v nasprotju s 3. členom EKČP, v primerih vrnitve v tretjo državo izpolni drugače kot v primerih vrnitve v izvorno državo. V primeru izgona v izvorno državo pristojni organi preverijo, ali je prošnja za mednarodno zaščito utemeljena, in v skladu s tem obravnavajo domnevna tveganja v izvorni državi. V primeru vrnitve v tretjo državo je njihovo glavno vprašanje, ali bo imel posameznik dostop do ustreznega postopka za priznanje mednarodne zaščite v tretji državi. Poleg tega mora država izgona preveriti še pogoje pridržanja ali življenjske pogoje prosilcev za mednarodno zaščito v državi sprejema.47 Načela, ki izhajajo iz sodne prakse ESČP glede ocene tveganj v izvorni državi prosilca, se smiselno uporabljajo tudi za preučitev vprašanja, ali je tretja država, v katero bo predan prosilec, varna.48
73.
Če država pred odstranitvijo ne oceni pogojev v tretji državi ter zlasti dostopnosti in zanesljivosti njenega azilnega sistema, to pomeni kršitev postopkovnih obveznosti iz 3. člena EKČP.49 Država izgona sme posameznika odstraniti iz države, ne da bi vsebinsko obravnavala njegovo prošnjo za mednarodno zaščito, le če bo tretja država prejemnica dolžna vsebinsko obravnavati to prošnjo.50 V vseh primerih odstranitve prosilca v tretjo vmesno državo, ne da bi bila prošnja vsebinsko obravnavana, je dolžnost države izgona, da temeljito presodi, ali obstaja resnično tveganje, da se prosilcu v tretji državi prejemnici onemogoči dostop do ustreznega postopka, ki bi ga zaščitil pred vračanjem. Če se ugotovi, da obstoječa jamstva v zvezi s tem niso zadostna, iz 3. člena EKČP izhaja dolžnost, da se prosilec ne sme odstraniti v zadevno tretjo državo.51
74.
Čeprav so prosilci za mednarodno zaščito dolžni navesti in utemeljiti individualne okoliščine, ki jih nacionalni organi ne morejo poznati, morajo pristojni organi na lastno pobudo opraviti posodobljeno oceno dostopnosti in delovanja azilnega sistema države sprejemnice ter zaščitnih ukrepov, ki jih ta sistem zagotavlja v praksi. ESČP je sprejelo stališče, da je država dolžna po uradni dolžnosti v zadostni meri upoštevati razpoložljive splošne informacije o tretji državi in njenem azilnem sistemu.52 Država mora oceno opraviti ob upoštevanju dejstev, ki so organom znana v času izgona, in ne sme zgolj domnevati, da bo prosilec v tretji državi sprejemnici obravnavan v skladu s standardi EKČP, temveč mora preveriti, kako organi države v praksi uporabljajo svojo zakonodajo s področja mednarodne zaščite.53
75.
Pri tem ESČP posebno pozornost namenja tudi presoji ravnanj držav, ki zavračajo vstop tujcev v državo na meji ali pa tujce vračajo v tretje države v kratkem časovnem obdobju po vstopu. ESČP poudarja, da posamezniku ni treba izrecno zaprositi za azil, prav tako ni treba, da je želja po azilu izražena v posebni obliki.54 ESČP je poudarilo pomen tolmačenja za dostop do postopkov za priznanje mednarodne zaščite, usposabljanja uradnikov, ki jim omogoča odkrivanje in razumevanje prošenj za azil,55 in pomanjkanje dostopa do ustrezne pravne pomoči.56
76.
Pogoje za uporabo koncepta varne tretje države, ki torej pomeni, da država ne krši načela nevračanja, čeprav posameznika preda drugi državi, ne da bi opravila vsebinsko presojo, ali bi predaja v to državo povzročila tveganje, da bo posameznik izpostavljen nečloveškemu ravnanju, ureja tudi pravo EU.57 Pogoje za predajo drugi državi članici EU, ne da bi prva država članica ob upoštevanju Kvalifikacijske direktive II in Postopkovne direktive II po vsebini odločila o prošnji za mednarodno zaščito, ureja Dublinska uredba III. Pogoje za izročitev prosilca, ne da bi bila država članica dolžna po vsebini odločiti o prošnji za mednarodno zaščito (koncept varne tretje države), državam, ki niso države članice, pa ureja Postopkovna direktiva II.
77.
Predaja posameznika med državami članicami EU na podlagi Dublinske uredbe III pomeni uporabo koncepta varne tretje države, pri katerem je varnost tretje države (države članice EU) določena na splošno. SEU je sprejelo stališče, da pravo EU temelji na osnovni premisi, da vsaka država članica z vsemi drugimi državami članicami deli vrsto skupnih vrednot, na katerih temelji EU, in priznava, da jih druge države članice delijo z njo. Ta premisa pomeni in utemeljuje obstoj vzajemnega zaupanja med državami članicami v zvezi s priznavanjem teh vrednot in torej spoštovanjem prava EU, s katerim se te vrednote izvajajo. Pravni sistemi držav članic so zmožni zagotoviti enakovredno in učinkovito varstvo temeljnih pravic, priznanih z Listino, zlasti s 1. in 4. členom, ki določata eno temeljnih vrednot EU in njenih držav članic.58 Zato je treba v okviru skupnega evropskega azilnega sistema in zlasti Dublinske uredbe III, ki temelji na načelu medsebojnega zaupanja in želi z racionalizacijo prošenj za mednarodno zaščito pospešiti njihovo obravnavanje v interesu prosilcev in udeleženih držav, domnevati, da je obravnavanje prosilcev za tako zaščito v vsaki državi članici v skladu z zahtevami Listine in Ženevske konvencije.59
78.
Vendar pa meddržavno zaupanje ne sme biti absolutno.Prosilec mora imeti možnost, da domnevo o varnosti države članice izpodbije. V posameznem postopku mora imeti možnost dokazati, da država članica EU zanj konkretno ni varna.60 Okoliščina, da država predaja posameznika drugi državi članici EU, ne more vplivati na obseg zaščite, ki ga zagotavlja načelo nevračanja. Tudi pri predaji posameznika drugi državi članici EU mora biti zagotovljena natančna in individualna presoja posameznikove situacije. Pristojni organi in sodišča morajo v primeru, ko prosilec zatrjuje, da država članica EU konkretno zanj ni varna, presojati vse okoliščine, ki so pomembne z vidika spoštovanja načela nevračanja.61
79.
Iz sodne prakse SEU izhaja, da je predajo posameznika drugi državi članici EU mogoče opraviti le v okoliščinah, v katerih predaja ne more povzročiti dejanske nevarnosti, da bi se z zadevno osebo ravnalo nečloveško ali ponižujoče v smislu 4. člena Listine.62 SEU je sprejelo stališče, da organi države članice, vključno z njenimi sodišči, pri predaji ne smejo zanemariti presoje elementov, s katerimi je mogoče izkazati, da bi predaja lahko pomenila dejansko nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu 4. člena Listine.63
80.
SEU je poudarilo, da prepoved predaje posameznika drugi državi članici EU na podlagi drugega pododstavka drugega odstavka 3. člena Dublinske uredbe III izhaja iz splošne in absolutne prepovedi, ki je določena v 4. členu Listine. Iz nje izhaja, da se predaja prosilca v to državo članico ne izvede v vseh okoliščinah, v katerih obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da bo prosilec med predajo ali po njej izpostavljen taki nevarnosti.64 Za namene uporabe 4. člena Listine ni pomembno, ali resna nevarnost, da bo zadevna oseba izpostavljena nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju zaradi predaje odgovorni državi članici na podlagi Dublinske uredbe III, nastane ob predaji, med postopkom za priznanje mednarodne zaščite ali po njem.65
81.
SEU je tudi sprejelo stališče, da se država članica EU v skladu s 4. členom Listine pri presoji ne sme omejiti na to, da upošteva zgolj izjave tretje države, ali na to, da je ta država sprejela mednarodne pogodbe, ki načeloma zagotavljajo spoštovanje temeljnih pravic. Pristojni organ se mora za namen te preveritve opreti na objektivne, zanesljive, natančne in ustrezno posodobljene elemente, ki lahko med drugim izhajajo iz mednarodnih sodnih odločb, kot so sodbe ESČP, sodne odločbe tretje države prosilke ter odločbe, poročila in drugi dokumenti, ki jih pripravijo organi Sveta Evrope ali organi v okviru sistema Združenih narodov.66