Odločba o ugotovitvi, da je prvi stavek drugega odstavka 86. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, v delu, ki se nanaša na javno veljavne programe osnovnošolskega izobraževanja, v neskladju z Ustavo

20. Odločba o ugotovitvi, da je prvi stavek drugega odstavka 86. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, v delu, ki se nanaša na javno veljavne programe osnovnošolskega izobraževanja, v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-269/12-24

Datum: 4. 12. 2014

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Antona in Bernarde Kokalj, Vodice, Petra in Nike Gregorčič, Ljubljana, ter Zavoda svetega Stanislava, Ljubljana, ki ga zastopa Radovan Cerjak, odvetnik v Ljubljani, na seji 4. decembra 2014

Prvi stavek drugega odstavka 86. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr. in 20/11) je v delu, ki se nanaša na javno veljavne programe osnovnošolskega izobraževanja, v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Prvi in drugi pobudniki so starši mladoletnih šoloobveznih otrok, ki jim morajo za obiskovanje javno veljavnega programa osnovnošolskega izobraževanja na zasebni Osnovni šoli Alojzija Šuštarja, katere ustanovitelj je tretji pobudnik, doplačevati šolnino. Zato pobudniki izpodbijajo prvi stavek drugega odstavka 86. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), ki zasebnim šolam, ki izvajajo javno veljavne izobraževalne programe, za izvedbo programa zagotavlja 85 odstotkov sredstev, ki jih država zagotavlja za izvajanje programa javne šole. Pobudniki ne izpodbijajo drugega stavka drugega odstavka 86. člena ZOFVI, po katerem zasebnim šolam ne pripadajo sredstva za naložbe, investicijsko vzdrževanje in opremo.

Prvi in drugi pobudniki zatrjujejo kršitev 1., 2., 14., 15., 35., 22., 41., 54. in 57. člena Ustave. Navajajo, da morajo od 1. 9. 2012 za izvajanje javno veljavnega dela programa šoli plačevati mesečno šolnino, čeprav drugi odstavek 57. člena Ustave določa, da se osnovnošolsko izobraževanje financira iz javnih sredstev. Konkretno naj bi v letu 2011 tretji pobudnik za izvajanje javno veljavnega dela programa prejel 109.014,17 EUR manj sredstev, v prvi polovici leta 2012 pa 65.008,67 EUR manj sredstev, kot bi jih prejela primerljiva javna osnovna šola. Menijo, da je položaj šoloobveznih učencev v zasebnih šolah v bistvenem primerljiv s položajem šoloobveznih učencev v javnih šolah, zato naj bi neenako zagotavljanje javnih sredstev kršilo enakost pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave in enako varstvo pravic iz 22. člena Ustave, saj za nižje financiranje ni razumnega in stvarnega razloga. Poudarjajo, da je sporno le financiranje javno veljavnega dela programa, ne pa financiranje dodatnih učnih in drugih vsebin, ki jih starši plačujejo posebej kot prispevek za nadstandardni program. Zaradi izpodbijane določbe, ki je z uveljavitvijo ZOFVI leta 1996 zasebnim šolam omejila financiranje, so zasebne šole, ki so bile ustanovljene pred letom 1996, financirane 100-odstotno, zasebne šole, ustanovljene po letu 1996, pa zgolj 85-odstotno. Prvi in drugi pobudniki se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001 (Uradni list RS, št. 101/01, in OdlUS X, 192), kjer je Ustavno sodišče presojalo stroške delovanja zasebnih šol (sem naj bi spadali stroški izvajanja programa, stroški investicij in opreme ter stroški investicijskega vzdrževanja) ter presodilo, da je odločitev države, da v celoti financira le javne šole, v polju proste presoje zakonodajalca in zato ni v nasprotju z Ustavo. Ko gre za osnovnošolsko izobraževanje, se s tem stališčem ne strinjajo, saj naj bi posegalo v svobodo izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave. Ustava naj bi omejevala svobodo osnovnošolskega izobraževanja, saj je po drugem odstavku 57. člena Ustave to obvezno, kar zavezuje državo, da ga financira iz javnih sredstev. Enako zahteva tudi 26. člen Splošne deklaracije človekovih pravic (Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Društvo za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana 1995, str. 1–7). Primerjava z evropskimi državami naj bi kazala, da je zasebno šolstvo v Republiki Sloveniji zelo slabo razvito. Staršem naj bi izpodbijana določba kršila tudi pravico iz tretjega odstavka 41. člena Ustave, da v skladu s svojim prepričanjem zagotavljajo svojim otrokom versko in moralno vzgojo, ter pravico, da izobražujejo in vzgajajo svoje otroke iz prvega odstavka 54. člena Ustave. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj drugi odstavek 86. člena ZOFVI razveljavi in zakonodajalcu naloži, naj izenači financiranje programov javnih in zasebnih šol.

Tretji pobudnik zatrjuje kršitev drugega odstavka 57. člena Ustave, ker naj bi bilo 85-odstotno financiranje zasebnih šol v primerjavi s 100-odstotnim financiranjem javnih šol v nasprotju z ustavno določbo o obveznem osnovnošolskem izobraževanju, ki naj bi se moralo v celoti financirati iz javnih sredstev. Tretji pobudnik meni, da je del javne šolske mreže v Republiki Sloveniji, saj je bil na podlagi odločbe Ministrstva za šolstvo vpisan v razvid osnovnih šol v Republiki Sloveniji, njegovo spričevalo pa je javno priznana uradna listina, ki potrjuje končano osnovnošolsko izobraževanje. Zato bi mu morala država zagotavljati enake finančne pogoje, kot jih zagotavlja javnim šolam.

Vlada se strinja s pobudo predlagateljev in meni, da je izpodbijana določba v nasprotju z Ustavo. Sklicuje se na podatke Eurostata, ki kažejo, da je delež zasebnega šolstva v Republiki Sloveniji v primerjavi z drugimi članicami EU minimalen, zato meni, da obstoječa zakonska ureditev, ki jo izpodbijajo pobudniki, ne omogoča zasebnega šolstva pri nas. Vlada meni, da načelo enakosti ob doslednem spoštovanju načela socialne države zagotavlja enako javno financiranje enakih položajev, torej javnih in vseh vrst zasebnih šol, ki imajo javno veljaven program. Izpodbijani zakonski ukrep naj ne bi bil primeren za zagotavljanje izobraževalne funkcije države. Tako javne kot zasebne šole namreč izvajajo javno veljavni program in tako izvršujejo izobraževalno funkcijo obveznega osnovnega šolanja, zato omejevanje financiranja zasebnega šolstva služi protiustavnemu zagotavljanju monopola javnega šolstva, kar potrjujejo tudi statistični podatki. Prav tako naj izpodbijani zakonski ukrep ne bi bil nujen, saj namen javnega financiranja ni v zagotavljanju obstoja javne šole, ampak v zagotavljanju brezplačnega dostopa do izobraževanja in svobodne izbire izobraževanja. Končno naj izpodbijani ukrep tudi ne bi bil sorazmeren, saj korist otrok, ki so vpisani v javne šole, zaradi omejenega financiranja zasebnih šol ni primerljiva s koristmi, ki so bile omejene ali odvzete otrokom v zasebnih šolah.

Državni zbor meni, da spada financiranje javnega in zasebnega šolstva v polje presoje zakonodajalca, zato po Ustavi ni treba, da je enako. Državni zbor in Vlada sta v času sprejemanja izpodbijane določbe ocenila, da bo 85-odstotno sofinanciranje zasebnim šolam omogočalo njihov dejanski obstoj in da bosta to višino financiranja država oziroma lokalna skupnost še zmogli. V primerjavi z drugimi državami naj bi bil delež sofinanciranja sorazmerno ugoden. V sodbi v zadevi Belgian linguistics naj bi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) sprejelo stališče, da država ni dolžna niti ustanavljati niti financirati zasebnih šol. Po stališču Evropske komisije za človekove pravice naj bi zahteva po finančni podpori pomenila zahtevati od države, naj poskrbi za podporo posebni izobraževalni ustanovi, ki služi partikularnim religioznim ali filozofskim verovanjem oziroma prepričanjem, nobena država pa take dolžnosti nima. Drugi odstavek 57. člena Ustave naj ne bi zapovedoval financiranja (vseh oblik) osnovnošolskega izobraževanja iz javnih sredstev v celoti, kot naj tudi ne bi prepovedoval njegovega financiranja iz drugih virov. Zahtevana univerzalnost dostopa do osnovnošolskega izobraževanja ne pomeni, da morajo biti vse oblike osnovnošolskega izobraževanja brezplačne. Podlaga za različno financiranje javnih in zasebnih šol naj ne bi temeljila na tem, kdo je ustanovitelj šole, temveč na stvarnih razlogih, kot je razlika v izobraževalnih programih med javnimi in zasebnimi šolami, ter posledično na razliki v predmetniku, učnem načrtu, načinu dela, uporabi strokovnih pripomočkov, področjih pridobljenega znanja ipd. Zakonodajalcu se zdi bistveno, da lahko izobraževalni programi zasebne šole, ki postanejo javno veljavni, vključujejo tudi vsebine, ki jih programi javnih šol ne vključujejo ali jih celo ne smejo vključevati (npr. verskih vsebin zaradi načela ločitve države in verskih skupnosti), kar je tudi razumen razlog za različno financiranje javnih in zasebnih šol. Opisano razlikovanje služi uresničitvi ustavno zagotovljene pravice do svobode izobraževanja, ne da bi se državi nalagala v izpolnitev obveznost, ki je po Ustavi nima, to je v celoti financirati zasebne šole, ki s svojim izobraževalnim programom zasledujejo partikularne interese. Zasebne šole naj bi bile pri določanju cene izobraževalnega programa in prispevkov staršev k šolanju njihovih otrok samostojne in neodvisne, zato izpodbijana določba staršev ne omejuje v pravici do vzdrževanja, izobraževanja in vzgajanja svojih otrok (prvi odstavek 54. člena Ustave), ne v pravici, da v skladu s svojim prepričanjem zagotavljajo svojim otrokom versko in moralno vzgojo (tretji odstavek 41. člena Ustave), ter tudi ne v pravici do izbire osnovnošolskega izobraževanja svojih otrok v javni ali zasebni šoli ali kot izobraževanje na domu (5. člen Zakona o osnovni šoli, Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11 in 63/13 – v nadaljevanju ZOsn). Razlikovanje med financiranjem šol, ki so bile ustanovljene pred letom 1996 in po njem, temelji na 155. členu Ustave, po katerem zakonodajalec ne sme posegati v pridobljene pravice.

Ustavno sodišče je zadeve št. U-I-269/12 (Anton in Bernarda Kokalj), št. U-I-307/12 (Nika in Peter Gregorčič) in št. U-I-273/12 (Zavod svetega Stanislava) združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.