Odločba o razveljavitvi 12. člena Zakona o dodatnem davku od dohodkov članov poslovodstev in nadzornih organov v času finančne in gospodarske krize

3888. Odločba o razveljavitvi 12. člena Zakona o dodatnem davku od dohodkov članov poslovodstev in nadzornih organov v času finančne in gospodarske krize

Številka: U-I-158/11-77

Datum: 28. 11. 2013

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Upravnega sodišča, po opravljeni javni obravnavi 7. 11. 2013, na seji 28. novembra 2013

Člen 12 Zakona o dodatnem davku od dohodkov članov poslovodstev in nadzornih organov v času finančne in gospodarske krize (Uradni list RS, št. 78/09) se razveljavi.

1. Upravno sodišče je na podlagi 156. člena Ustave v dveh zadevah prekinilo postopek odločanja v upravnem sporu in z zahtevo pred Ustavnim sodiščem začelo postopek za oceno ustavnosti 12. člena Zakona o dodatnem davku od dohodkov članov poslovodstev in nadzornih organov v času finančne in gospodarske krize (v nadaljevanju ZDDDČPNO). Predlagatelj navaja, da bi to zakonsko določbo moral uporabiti pri odločanju v upravnih sporih zaradi odmere dodatnega davka po tem zakonu. Ob tem še opozarja, da ima v obravnavi trideset podobnih zadev.

2. Predlagatelju se dodatna obdavčitev dohodkov članov poslovodstev in nadzornih organov po ZDDDČPNO sama po sebi, torej, kolikor velja za naprej, ne zdi ustavno sporna. Protiustavnost pa očita načinu obdavčitve dohodkov po ZDDDČPNO, ki v davčno osnovo vključuje tudi dohodke, ki jih je davčni zavezanec prejel pred uveljavitvijo tega zakona. Prepričan je, da ima ZDDDČPNO v tem delu ustavno nedopustne povratne učinke. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 65/08, in OdlUS XVII, 42).

3. Predlagatelj utemeljuje, da iz načela zaupanja v pravo izhaja pričakovanje, da se mora davčna ureditev spreminjati tako, da so spremembe znane vnaprej in da finančno obremenilni davčni predpisi ne posegajo v že zaključene pravne položaje davčnih zavezancev. Tega naj ne bi moglo spremeniti dejstvo, da gre pri dodatnem davku po ZDDDČPNO za letno davčno obveznost. Predlagatelj opozarja, da je Ustavno sodišče tako stališče že sprejelo v odločbah št. U-I-62/95 z dne 16. 2. 1996 (Uradni list RS, št. 14/96, in OdlUS V, 18) in št. U-I- 81/96 z dne 12. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 27/98, in OdlUS VII, 46). Po oceni predlagatelja cilji ZDDDČPNO, kakor so opredeljeni v zakonodajnem gradivu, njegove povratne veljave ne morejo upravičiti. Po njegovem mnenju bi moral zakonodajalec tudi v obdobju finančne in gospodarske krize sprejemati zakone ob upoštevanju vseh ustavnih jamstev.

4. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje pa je podala Vlada, ki ocenjuje, da obdavčitev dohodkov po ZDDDČPNO ni v neskladju s 155. členom Ustave. Povratno učinkovanje zakona naj bi terjala javna korist, poleg tega pa naj ureditev sploh ne bi posegala v pridobljene pravice, ker dohodek, ki je po tem zakonu dodatno obdavčen, nima podlage v odločbi državnega organa, temveč le v pogodbi. Sporna zakonska ureditev naj bi sicer prestala tudi test sorazmernosti.

5. Glede cilja ZDDDČPNO Vlada navaja, da je bil zakon sprejet z namenom omiliti in reševati finančno in gospodarsko krizo, ki je leta 2008 zajela tudi slovensko gospodarstvo. Pri tem naj bi bilo pomembno, da velja dodatna obdavčitev po ZDDDČPNO le za dohodke, prejete za vodenje oziroma nadzor tistih poslovnih subjektov, ki so na podlagi raznih predpisov od države prejeli poroštvo ali jamstvo oziroma sredstva za blažitev posledic finančne in gospodarske krize, pa kljub temu niso prilagodili dohodkov članov poslovodstev oziroma nadzornih organov svojemu finančnemu stanju. Zakonodajalec naj bi namreč izhajal iz izhodišča, da mora podjetje, če potrebuje državno pomoč, hkrati sanirati anomalije v sistemu korporativnega upravljanja. Če gospodarski subjekt, ki je prejel državno pomoč, svojim vodstvenim kadrom kljub temu izplača prejemke, ki so v nesorazmerju z rezultati poslovanja in so zato etično in moralno sporni, naj bi imela država pravico z ukrepi davčne politike poseči v poslovanje teh subjektov. Poglavitni cilj zakona naj bi bil torej v preprečevanju pretiranega nagrajevanja članov poslovodstev poslovnih subjektov, ki v času gospodarske in finančne krize potrebujejo državno pomoč. Če podjetju ne gre dobro in je prisiljeno zaprositi za državno pomoč, potem naj racionalizacije trošenja in maksimiranja dodane vrednosti ne bi bilo mogoče dosegati samo z odpuščanjem delavcev ali zmanjševanjem njihovih plač, temveč morajo po mnenju Vlade k temu prispevati tudi vodstveni kadri. S tega vidika naj bi ZDDDČPNO zasledoval tudi načelo solidarnosti. Dodatna obdavčitev po ZDDDČPNO naj bi preprečila še večje socialno razslojevanje, kar naj bi bilo v širšem družbenem interesu.

6. Tudi sporni 12. člen ZDDDČPNO naj bi služil doseganju temeljnega cilja zakona, to je onemogočiti pretirano in ekscesno nagrajevanje poslovodstev v času finančne in gospodarske krize ter tudi na ta način omiliti oziroma reševati finančno in gospodarsko krizo. Vlada poudarja, da država ne more neposredno vplivati na višino dohodkov članov poslovodstev oziroma nadzornih organov gospodarskih družb ne glede na to, ali so te v njeni neposredni ali posredni večinski lasti. Pri dogovorih o plačah oziroma nagradah članov poslovodstev oziroma nadzornih organov naj bi šlo za iztožljivo pogodbeno razmerje, podatki o teh prejemkih pa naj tudi ne bi bili javni. Zato lahko država po mnenju Vlade v izplačila prejemkov, ki so zaradi nelegitimnih neskladij med njihovo višino in finančnim stanjem poslovnega subjekta etično sporni, poseže – razen z neobvezujočimi priporočili – le z ukrepi davčne politike. V širšem družbenem interesu naj bi tudi bilo, da se v kriznih časih ne poglabljajo socialna nesorazmerja, zato naj bi bilo v javno korist, da se s povratno davčno obremenitvijo zasleduje sistemska koherenca nove ureditve. Vlada poudarja, da izplačevanje visokih nagrad članom poslovodnih oziroma nadzornih organov v poslovnih subjektih, ki so bili deležni pomoči iz državnih sredstev, zmanjšuje razpoložljiva sredstva za izvrševanje nalog države, pri čemer kriza od nje zahteva še večjo vlogo in odgovornost, zlasti z vidika zahtev socialne države. Glede na 146. člen Ustave, ki določa, da država sredstva za uresničevanje svojih nalog pridobiva z davki in z drugimi obveznimi dajatvami (ter s prihodki od lastnega premoženja), naj bi zato javna korist – tj. zagotavljanje socialne države in socialne kohezije v družbi – od države terjala, da financiranje svojih nalog zagotovi tudi z ukrepi, kot jih je predvidel ZDDDČPNO, še posebej glede na to, da naj bi se z ZDDDČPNO obdavčeni dohodki izkazali za etično in moralno sporne. V zvezi s tem Vlada opozarja tudi na socialno funkcijo lastnine iz prvega odstavka 67. člena Ustave.

7. Z ZDDDČPNO sprejeti ukrepi naj bi bili primerni in nujni za dosego opisanih ciljev zakona. Zakonodajalec naj namreč ne bi imel na razpolago drugih enako učinkovitih sredstev. Prizadetost pogodbeno dogovorjenih pravic članov poslovodstev in nadzornih organov pa naj tudi ne bi bila prekomerna glede na koristi, pridobljene z dodatno obdavčitvijo na podlagi 12. člena ZDDDČPNO. Zakonodajalec naj bi namreč mejo, nad katero je uvedena dodatna obdavčitev, postavil relativno visoko, in sicer pri 8,6-kratniku povprečne mesečne plače zaposlenega v Republiki Sloveniji oktobra 2009.

8. Tožnik iz upravnega spora je predložil Ustavnemu sodišču pripravljalno vlogo, v kateri predstavlja svoje pomisleke glede skladnosti ZDDDČPNO z Ustavo. Zatrjuje, da že prvi pogoj za izjemno dopustnost povratne veljave posamezne zakonske določbe, to je obstoj javne koristi, ni izpolnjen. Meni namreč, da izpodbijani 12. člen ZDDDČPNO sam po sebi ne zasleduje cilja zagotavljati fiskalne prilive oziroma regulirati predmet obdavčenja. Ta cilj naj bi bilo mogoče na enak način doseči brez povratnega učinkovanja zakona. Očitno naj bi zato bilo, da je namen povratne obdavčitve le v znižanju že izplačanih nagrad nekaterim posameznikom, in sicer – glede na objave v medijih – v prvi vrsti prav tožniku iz upravnega spora. Tak – po mnenju tožnika iz upravnega spora kaznovalni – namen ZDDDČPNO naj ne bi pomenil ustavno dopustnega cilja. Po njegovem mnenju tudi drugi pogoj za izjemno dopustnost povratne veljave ZDDDČPNO, tj. odsotnost posega v pridobljene pravice, očitno ni izpolnjen. Zaupanje tožnika iz upravnega spora v pravo naj bi bilo nedopustno prizadeto, saj se je ob sklenitvi pogodbe o zaposlitvi (28. 1. 2004) upravičeno zanesel na to, da bodo v tej pogodbi dogovorjeni prejemki obdavčeni v skladu s takrat veljavno zakonsko ureditvijo. Njegova terjatev v zvezi z dodatkom za uspešnost – čeprav mu je bil ta izplačan šele leta 2009 – naj bi dejansko zapadla v plačilo že po zaključku poslovnega leta 2006 oziroma 2007. Tožnik še opozarja, da je Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-62/95, št. U-I-81/96 in št. U-I-181/94 z dne 30. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 21/95, in OdlUS IV, 31) že sprejelo stališče, da povratna obdavčitev dohodkov ni v skladu s 155. členom Ustave, ker se s tako naloženimi davčnimi obveznostmi posega v pridobljeno pravico razpolaganja z dohodkom.

9. Ustavno sodišče je vlogo tožnika iz upravnega spora poslalo v odgovor Državnemu zboru in Vladi. Državni zbor se na vlogo ni odzval. Vlada pa je podala svoje mnenje, v katerem vztraja pri svojih stališčih iz mnenja, ki ga je podala kot odgovor na zahtevo predlagatelja. Tudi tožnik iz upravnega spora se je opredelil do mnenja Vlade. Zmotno naj bi bilo njeno stališče, da v tej zadevi ne gre za poseg v pridobljene pravice, ker te nimajo temelja v odločbi državnega organa. Iz dosedanje ustavnosodne presoje naj bi jasno izhajalo, da določitev davčne obveznosti za nazaj pomeni poseg v pridobljeno pravico razpolaganja z dohodkom. Ustavno sodišče pa naj bi tudi sicer že sprejelo stališče, da ima lahko status pridobljene pravice že nastala obligacijska pravica ne glede na to, ali ima ta svojo podlago v odločbi državnega organa (odločba št. U-I-340/96 z dne 12. 3. 1998, Uradni list RS, št. 31/98, in OdlUS VII, 48). V obravnavani zadevi naj tudi ne bi bil podan nobeden od izjemnih položajev, ko bi bilo po stališču pravne doktrine povratno učinkovanje zakona izjemoma lahko dopustno: (1) davčni zavezanci po ZDDDČPNO naj kljub stanju splošne finančne in gospodarske krize ne bi mogli računati s sprejetjem take pravne ureditve s povratnimi učinki – če bi veljalo drugače, bi bilo mogoče s sklicevanjem na krizo upravičiti praktično kakršen koli povraten poseg v premoženje posameznikov; (2) sprejetja sporne zakonske ureditve s povratnimi učinki naj tudi ne bi terjala zahteva po odpravi morebitnih nejasnosti v dotedanji pravni ureditvi; (3) očitno naj bi bilo tudi, da v obravnavani zadevi ne gre za primer, ko povratna veljava zakona njegovim naslovnikom ne bi povzročala (znatnejše) škode. Tožnik iz upravnega spora Ustavnemu sodišču zato predlaga, naj ugotovi neskladje 12. člena ZDDDČPNO s 155. členom Ustave.