Odločba o delni razveljavitvi 107. in 149. do 152. člena Poslovnika Državnega zbora ter o ugotovitvi, da sta bila četrti odstavek 153. člena in drugi odstavek 154. člena Zakona o kazenskem postopku v neskladju z Ustavo

2232. Odločba o delni razveljavitvi 107. in 149. do 152. člena Poslovnika Državnega zbora ter o ugotovitvi, da sta bila četrti odstavek 153. člena in drugi odstavek 154. člena Zakona o kazenskem postopku v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-462/18-45

Datum: 3. 6. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Generalnega državnega tožilca, in v postopku za oceno ustavnosti, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, na seji 3. junija 2021

Člen 107 Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20) se razveljavi, kolikor določa, da Državni zbor sprejema avtentične razlage zakonov.

Členi 149 do 152 Poslovnika Državnega zbora se razveljavijo, razen kolikor na podlagi četrtega odstavka 282. člena tega poslovnika določajo postopek za sprejetje avtentične razlage poslovnika.

Četrti odstavek 153. člena in drugi odstavek 154. člena Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 47/13, 87/14 in 66/17) sta bila v neskladju z Ustavo glede vsebine, ki jima jo je dala Avtentična razlaga četrtega odstavka 153. člena in drugega odstavka 154. člena Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 66/17).

Četrti odstavek 153. člena in drugi odstavek 154. člena Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 47/13 in 87/14) sta bila v neskladju z Ustavo.

Odločitev iz prejšnje točke izreka se izvrši tako, da preiskovalni sodnik v zadevah, v katerih se je dvoletni rok iz četrtega odstavka 153. člena in drugega odstavka 154. člena Zakona o kazenskem postopku iztekel med 5. 1. in 19. 7. 2019, pa državni tožilec v dvoletnem roku ni izjavil, da ne bo začel kazenskega pregona, niti ni v tem roku kazenskega pregona začel, na predlog državnega tožilca presodi, ali so obstajale objektivne okoliščine, ki so preprečevale, da bi državni tožilec začel pregon. Če so takšne okoliščine obstajale, preiskovalni sodnik rok hrambe gradiva s sklepom podaljša, vendar največ za dve leti. V navedeni rok se ne všteva čas, v katerem je bilo gradivo na podlagi sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-462/18 z dne 13. 12. 2018 zapečateno. Če objektivne ovire za začetek kazenskega pregona v roku dveh let od izvajanja prikritih preiskovalnih ukrepov niso obstajale ali če državni tožilec v roku 30 dni od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije ne poda predloga za podaljšanje hrambe gradiva, se gradivo uniči. Do izteka roka za podajo predloga oziroma pravnomočne odločitve sodišča o predlogu ostane gradivo zapečateno.

Generalni državni tožilec (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 153. člena in drugega odstavka 154. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP), po katerih se gradivo, ki je bilo pridobljeno s prikritimi preiskovalnimi ukrepi (v nadaljevanju PPU) iz 149.a člena, prvega odstavka 149.b člena, 150., 151., 155., 155.a in 156. člena, pod nadzorstvom preiskovalnega sodnika uniči, če državni tožilec izjavi, da ne bo začel kazenskega pregona zoper osumljenca, ali če v roku dveh let po koncu izvajanja PPU ne poda takšne izjave. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijanih določb z 2., 14., 15., 22., 28. in 135. členom Ustave ter s 13. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).

Predlagatelj pojasnjuje, da je Ustavno sodišče ustavno skladnost četrtega odstavka 153. člena in drugega odstavka 154. člena ZKP že presojalo, in sicer v odločbi št. U-I-246/14 z dne 24. 3. 2017 (Uradni list RS, št. 16/17, in OdlUS XXII, 7), v kateri naj bi izpodbijani določbi razložilo tako, da mora državni tožilec v roku dveh let po koncu izvajanja PPU začeti kazenski pregon, sicer se gradivo, zbrano s PPU, uniči. Tej razlagi naj bi sledilo Vrhovno sodišče, ki naj bi v sodbi št. Ips 15930/2017 z dne 31. 5. 2018 sprejelo stališče, da je rok iz drugega odstavka 154. člena ZKP prekluziven in da so dokazi, pridobljeni s PPU, po poteku tega roka nedovoljeni. Državni zbor naj bi sicer sprejel avtentično razlago izpodbijanih zakonskih določb, po kateri je sporni dvoletni rok instrukcijski, vendar naj Vrhovno sodišče tej razlagi ne bi sledilo.

Predlagatelj opozarja, da Ustavno sodišče v zadevi št. U-I-246/14 izpodbijane ureditve ni presojalo z vidika ustavne funkcije državnega tožilca, da izvaja kazenski pregon (135. člen Ustave) in s tem zagotavlja učinkovito kazenskopravno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin žrtev kaznivih dejanj. Ustavno sodišče naj se v navedeni zadevi ne bi dotaknilo tudi vrste drugih okoliščin in vprašanj, kot so dokazna vrednost pridobljenega gradiva, izločitev dokazov, mednarodno kazensko sodelovanje v zvezi s PPU (predlagatelj v zvezi s tem izpostavlja, da državni tožilec bančne podatke v skladu s 156. členom ZKP nemalokrat pridobi iz tujine šele po poteku dvoletnega roka); zastaranje kazenskega pregona; aktivnosti tožilcev, ki kažejo na namero nadaljevati kazenski pregon; namen zakonodajalca ob sprejetju izpodbijanih določb; izmikanje storilcev kaznivih dejanj; primeri težjih, gospodarskih, korupcijskih in sofisticiranih kaznivih dejanj ter objektivne ovire, ki preprečujejo oziroma otežujejo odkrivanje kaznivih dejanj. Predlagatelj posebej izpostavlja zadevo Specializiranega državnega tožilstva št. Kt/8550/2015, v kateri naj bi Ustavno sodišče prepovedalo nadaljnje tožilske aktivnosti, kar naj bi privedlo do poteka roka dveh let po koncu izvajanja PPU.

Predlagatelj meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom pravne države (2. člen Ustave), ker naj bi procesne pravice državnega tožilca obravnavala relativno in mimo interesa kazenskega pregona. Temeljna funkcija državnega tožilca naj bi bila pregon storilcev kaznivih dejanj zaradi varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin žrtev kaznivih dejanj (5. člen Ustave). Izpodbijani dvoletni rok pa naj bi nesorazmerno oviral oziroma onemogočal učinkovit pregon storilcev najhujših kaznivih dejanj in s tem varstvo pravic žrtev kaznivih dejanj. Nesorazmerno naj bi posegal v zaupanje v pravo, v varnost ljudi, s tem pa tudi v varovanje družbenega miru, gospodarstva in politične stabilnosti države. Predlagatelj ob tem poudarja, da zamuda državnega tožilca pri predaji gradiva preiskovalnemu sodniku sama po sebi niti ne more pomeniti zlorabe oziroma kakršnekoli kršitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin storilcev.

Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju tudi z načeli acquis communautaire, ki državam članicam Evropske unije nalaga medsebojno sodelovanje pri preprečevanju hudih oblik kriminala, terorizma in oblik kriminala, ki vplivajo na skupni interes politike Unije.

Predlagatelj trdi, da izpodbijane določbe bistveno vplivajo na družbeni in ustavni položaj državnih tožilcev kot pravosodnih organov v razmerju do sodišč. Opozarja, da smejo državni tožilci izsledke PPU hraniti zgolj dve leti, sodišča pa do zastaranja zadeve oziroma dokler se hrani kazenski spis, pri čemer naj bi bili podatki na sodišču manj zaščiteni kot pri tožilcu, saj naj bi lahko kazenski spis pogledal vsakdo, kdor izkaže pravni interes. Zaradi navedenega nesorazmerja med možnim trajanjem postopka pred sodišči in postopka, ki ga usmerja in vodi tožilec, naj bi bil položaj tožilstev povsem nevzdržen. Predlagatelj meni, da se državnim tožilcem v nasprotju s primerljivimi tujimi pravnimi ureditvami jemlje pravno orodje, ki jim (še) omogoča, da opravljajo svojo temeljno ustavno funkcijo, tj. funkcijo pregona storilcev kaznivih dejanj. Predlagatelj opozarja tudi na smernice Sveta Evrope, ki naj bi državam nalagale, da tožilcem zagotovijo učinkovita pravna sredstva za izvajanje svoje funkcije. Smernice naj bi za državne tožilce zahtevale primerljiv družbeni status, kot ga imajo sodniki, in sicer tako glede pogojev za delo kakor tudi glede njihovega družbenega položaja in njihovih dolžnosti. Po navedbah predlagatelja tudi ni jasno, kako naj državni tožilec zaradi razkritja obsežne kriminalne dejavnosti na podlagi 159. člena ZKP odloži ukrepe, ki jih sme izvajati po ZKP, ko pa bi s tem zaradi poteka dvoletnega roka in posledičnega uničenja izsledkov PPU onemogočil kazenski pregon.

Izpodbijana ureditev naj bi nadalje različno obravnavala storilce najhujših kaznivih dejanj (ki se odkrijejo s pomočjo PPU) in storilce drugih kaznivih dejanj (za odkrivanje katerih PPU po zakonu niso dovoljeni), saj pri slednjih posebne časovne omejitve pregona naj ne bi bilo oziroma naj bi lahko državni tožilec postopek vodil do zastaranja pregona. Iz tega razloga naj bi bili storilci lažjih kaznivih dejanj v slabšem položaju kot storilci težjih kaznivih dejanj, čeprav bi po naravi stvari moralo biti prav obratno. S tem naj bi bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).

Zahteva izpodbijanih določb, da državni tožilec znotraj nesorazmerno kratkega dvoletnega roka z ustreznim aktom začne kazenski pregon, naj bi bila prav tako v neskladju z načelom enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Predlagatelj navaja, da ima državni tožilec v skladu s 45. členom ZKP v kazenskem postopku enake pravice kot obdolženec, razen tistih, ki jih ima kot državni organ. Državni tožilec naj bi omogočal kazenskopravno varstvo človekovih pravic, zlasti pravice do varnosti iz 34. člena Ustave (ki obsega tudi pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave), še posebej, če je ogrožena nedotakljivost človekovega življenja (17. člen Ustave). Izpodbijane določbe naj bi kršile pravico do enakega varstva pravic, saj naj bi državnega tožilca postavljale v slabši položaj in mu onemogočale pregon storilcev najhujših kaznivih dejanj ter s tem kazenskopravno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin žrtev teh kaznivih dejanj. Predlagatelj meni, da so s tem kršeni tudi 2. člen ter tretji in četrti odstavek 15. člena Ustave, pa tudi 13. člen EKČP, ki državam nalaga, naj zagotovijo učinkovito pravno varstvo.

Predlagatelj uveljavlja tudi neskladje izpodbijane ureditve z načelom zakonitosti v kazenskem pravu (prvi odstavek 28. člena Ustave), saj naj bi izpodbijani določbi brez podlage v Ustavi in zakonu razširjali nabor dokaznih prepovedi. Izpodbijani določbi naj ne bi bili usklajeni z drugimi določbami ZKP (tj. z 8. točko prvega odstavka 371. člena in drugim odstavkom 18. člena ZKP), ki urejajo izločitev dokazov. Določbe ZKP o izločitvi dokazov naj bi se namreč nanašale na izločitev dokazov, ki so bili pridobljeni s kršitvijo človekovih pravic ali temeljnih svoboščin oziroma na nedovoljene načine. To naj bi bil tudi edini možni namen instituta izločitve dokazov. Pri izpodbijanih določbah pa naj bi šlo za uničenje dokazov, ki so bili pridobljeni popolnoma zakonito. Zgolj hramba podatkov za namene kazenskega postopka pa po mnenju predlagatelja ne pomeni kršitve človekove pravice do zasebnosti. Predlagatelj navaja, da do sodbe Vrhovnega sodišča št. I Ips 15930/2017 ni bilo sodne prakse, po kateri bi bili izsledki PPU zaradi prekoračitve spornega dvoletnega roka nedovoljeni dokazi. Trdi, da se Vrhovno sodišče ob sprejetju te odločitve naj ne bi podrobneje ukvarjalo z dejstvom, da so bili podatki pridobljeni na podlagi sodnih odredb in brez kršitve temeljnih človekovih pravic. Stališče Vrhovnega sodišča naj bi poleg tega pomenilo, da je treba po preteku dvoletnega roka dokaze vselej izločiti, zaradi česar naj ne bi bilo prostora za tehtanje med varstvom pravice do zasebnosti in kršitvijo temeljnih pravic žrtev kaznivih dejanj.

Predlagatelj podaja primerjalnopravni pregled, iz katerega naj bi izhajalo, da nobena od držav članic Evropske unije nima ureditve, ki bi bila primerljiva izpodbijani.

Zahteva je bila vročena Državnemu zboru, ki je odgovoril zgolj na predlog za začasno zadržanje izpodbijane ureditve. Državni zbor je v odgovoru opozoril, da je sprejel avtentično razlago izpodbijanih določb ter da ima avtentična razlaga obvezno pravno moč in šteje kot zakon. Navedel je, da po avtentični razlagi dvoletni rok po koncu izvajanja PPU ni prekluziven; če je glede na aktivnosti državnega tožilca v tem obdobju jasno, da namerava nadaljevati kazenski pregon, se lahko pridobljeno gradivo uporabi kot dokaz tudi, če je tožilec izjavo o začetku kazenskega postopka podal po poteku tega roka. To po mnenju Državnega zbora pomeni, da imajo izpodbijane določbe drugačen pomen od tistega, ki jim ga pripisuje predlagatelj zahteve.

O zahtevi je dala mnenje Vlada. Iz mnenja izhaja, da je treba najprej odgovoriti na vprašanje, kako bi se morale izpodbijane določbe razlagati. Po sprejetju odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/14 naj bi se v sodni praksi Vrhovnega sodišča uveljavila razlaga, da je treba gradivo, pridobljeno s PPU, uničiti, če je dvoletni rok po prenehanju uporabe PPU že potekel, ni pa bila vložena obtožnica ali zahteva za preiskavo. Državni zbor naj bi nato sprejel avtentično razlago, v skladu s katero je treba četrti odstavek 153. člena in drugi odstavek 154. člena ZKP razumeti tako, da je rok dveh let po koncu izvajanja PPU instrukcijski rok; če je glede na aktivnosti državnega tožilca v tem obdobju jasno, da namerava nadaljevati kazenski pregon, se lahko pridobljeno gradivo iz četrtega odstavka 153. člena in drugega odstavka 154. člena ZKP v postopku uporabi kot dokaz tudi, če je zahteva za preiskavo ali obtožnica oziroma obtožni predlog vložen po poteku roka dveh let od konca izvajanja PPU. Po mnenju Vlade je glede na zgodovinsko in namensko razlago ter glede na avtentično razlago očitno, da namen zakonodajalca ni bil uničenje zakonito zbranih dokazov z uporabo PPU po preteku dvoletnega obdobja. Uničenje izsledkov PPU naj bi bilo upravičeno in sorazmerno le, če tožilec izjavi, da ne bo začel kazenskega pregona, ali pa je v dveh letih po koncu izvajanja PPU popolnoma pasiven. Tek dvoletnega roka naj bi torej pretrgala dejanja tožilstva, usmerjena v kazenski pregon (npr. vložitev zahteve za sodno preiskavo, predlog za hišno preiskavo, predlog za izvedbo posamičnih preiskovalnih dejanj). Po oceni Vlade ni smiselno, da bi bili pogoji za pregon »navadnih« kaznivih dejanj drugačni od pogojev za pregon kaznivih dejanj, pri katerih so bili uporabljeni PPU, oziroma da bi bil pregon prvih zamejen zgolj z institutom zastaranja, medtem ko bi se pregon drugih lahko zaradi uničenja izsledkov PPU neuspešno zaključil kljub temu, da je daljše trajanje predkazenskega postopka posledica objektivnih dejavnikov (na primer večje kompleksnosti ali mednarodnega elementa). Vlada torej soglaša z argumentacijo, ki je bila podana kot obrazložitev za sprejetje avtentične razlage. Opozarja pa, da avtentična razlaga v praksi ni polno zaživela, saj je Vrhovno sodišče sprejelo stališče, da ga avtentična razlaga ne zavezuje, ob tem pa ni prekinilo svojega odločanja in z zahtevo začelo postopka za oceno ustavnosti relevantnih določb ZKP. Posledično naj bi nastal nenavaden procesni položaj, ko je avtentična razlaga veljavno sprejeta, a je Vrhovno sodišče pri razlagi zakona ne upošteva, hkrati pa ne sproži ustreznih postopkov pred Ustavnim sodiščem. Po mnenju Vlade je torej treba opredeliti, katera izmed obeh razlag je (lahko) predmet ustavnosodne presoje. Vlada meni, da je razlaga izpodbijanih zakonskih določb, ki jo je sprejelo Vrhovno sodišče, pretirano restriktivna oziroma da pretirano omejuje možnost učinkovitega pregona najtežjih kaznivih dejanj. S tem naj bi nastala škoda z vidika konkretnih postopkov, nastale pa naj bi tudi posledice za zaupanje v pravno državo. Vlada opozarja tudi na prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), po kateri ima država pozitivno obveznost, da omogoči učinkovit pregon storilcev kaznivih dejanj (sodba ESČP v zadevi K. U. proti Finski z dne 2. 12. 2008).

Mnenje Vlade je bilo vročeno predlagatelju, ki se je o njem izjavil. Predlagatelj, drugače kakor Vlada, izhodiščne dileme ne vidi v opredelitvi razlage, ki je lahko predmet ustavnosodne presoje. Po mnenju predlagatelja je namreč lahko predmet ustavnosodne presoje le predpis, ne pa njegova (avtentična) razlaga. Meni, da če razlaga pomembno dopolni ali celo spremeni pomen zakona, mora biti prvotna protiustavnost predpisa še vedno predmet ustavnosodne presoje. Predlagatelj trdi, da gre pri avtentični razlagi izpodbijanih določb dejansko za pomembno vsebinsko dopolnitev zakona, če ne že za njegovo spremembo, saj ZKP v zvezi s 153. in 154. členom ne vsebuje določb o možnosti podaljšanja roka. Iz tega razloga naj bi zahtevo tudi vložil zgolj zoper zakon, ne pa tudi zoper njegovo (napačno) razlago.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-462/18 z dne 13. 12. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19) odločilo, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje prve, druge in tretje povedi drugega odstavka 154. člena ZKP, razen v primeru, ko državni tožilec izjavi, da ne bo začel kazenskega pregona. Odločilo je, da se začasno zadržanje izvrši tako, da preiskovalni sodnik gradivo iz četrtega odstavka 153. člena in prvega odstavka 154. člena ZKP po poteku dveh let po koncu izvajanja PPU zapečati. Do končne odločitve Ustavnega sodišča v to gradivo ni dovoljeno vpogledati ali ga uporabiti.

Procesne predpostavke za odločanje o zahtevi 

V skladu z osmo alinejo prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) lahko generalni državni tožilec z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti predpisa, če nastane vprašanje ustavnosti v zvezi z zadevo, ki jo obravnava državno tožilstvo.

Predlagatelj izpostavlja tri zadeve državnega tožilstva, in sicer (1) zadevo Vrhovnega državnega tožilstva št. KtV/16988/2016 v zvezi z zadevo Specializiranega državnega tožilstva št. Kt/16988/2016, (2) zadevo Specializiranega državnega tožilstva št. Kt/8550/2015 in (3) zadevo Specializiranega državnega tožilstva št. Kt-S-27/2012. Pojasnjuje, da je bilo v navedenih zadevah s PPU zbrano dokazno gradivo, državni tožilec pa ni začel kazenskega pregona v roku dveh let od konca izvajanja PPU. Zahtevi prilaga odločitve sodišč, ki so bile v teh zadevah izdane.

Glede na navedeno je predpostavka iz osme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS izpolnjena.

Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 22/19 – v nadaljevanju ZKP-N) sta bila četrti odstavek 153. člena in drugi odstavek 154. člena ZKP spremenjena. V skladu s 143. členom ZKP-N se je začelo spremenjeno besedilo izpodbijanih določb uporabljati tri mesece po uveljavitvi tega zakona, tj. 20. 7. 2019.

V primeru, ko med postopkom pred Ustavnim sodiščem predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, v izpodbijanem delu preneha veljati, je spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti le, če predlagatelj izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti (drugi odstavek v zvezi s prvim odstavkom 47. člena ZUstS). Po presoji Ustavnega sodišča posledice morebitne protiustavnosti izpodbijanih zakonskih določb niso bile odpravljene, saj se te določbe še uporabljajo v vseh še odprtih postopkih, v katerih so pred začetkom veljavnosti novih določb, tj. pred 20. 7. 2019, na podlagi izpodbijanih določb nastopili pogoji za uničenje gradiva. Pogoj iz 47. člena ZUstS je zato izpolnjen.