Odločba o ugotovitvi, da Zakon o kazenskem postopku ni v neskladju z Ustavo

1100. Odločba o ugotovitvi, da Zakon o kazenskem postopku ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-19/23-12

Datum: 10. 4. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 10. aprila 2025

Zakon o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 176/21 - uradno prečiščeno besedilo in 53/24) ni v neskladju z Ustavo.

Varuh človekovih pravic (v nadaljevanju predlagatelj) izpodbija 169. člen Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) zaradi neskladja z 22., 23. in 29. členom Ustave. Predlagatelj pojasnjuje, da je obravnaval pobudo posameznika, zoper katerega je državni tožilec preiskovalnemu sodniku podal zahtevo za preiskavo. Ker naj se preiskovalni sodnik z zahtevo ne bi strinjal, naj bi zahteval, naj o tem odloči senat iz šestega odstavka 25. člena ZKP (v nadaljevanju zunajobravnavni senat). Zunajobravnavni senat naj bi zahtevo za preiskavo zavrnil, zoper to odločitev pa naj bi se pritožil državni tožilec. Višje sodišče naj bi pritožbi državnega tožilca ugodilo in zoper osumljenca uvedlo preiskavo. Sodišče naj v tem postopku osumljenca ne bi obvestilo o vloženi pritožbi in naj mu ne bi dalo možnosti odgovora nanjo.

Predlagatelj navaja, da je zoper sklep o uvedbi preiskave, ki ga izda preiskovalni sodnik ali zunajobravnavni senat, dovoljeno vložiti pritožbo na podlagi petega oziroma sedmega odstavka 169. člena ZKP. Drugače pa naj bi veljalo v primeru, ko takšno odločitev sprejme šele višje sodišče. Pritožba zoper sklepe, ki so izdani na drugi stopnji, naj bi bila namreč izključena, saj naj bi 398. člen ZKP o pritožbi na sodišče tretje stopnje veljal samo za sodbo. Po mnenju predlagatelja navedeno pomeni, da so osebe, zoper katere je sklep o preiskavi izdalo višje sodišče, v neenakem položaju v primerjavi s tistimi, zoper katere je sklep o preiskavi izdal preiskovalni sodnik oziroma zunajobravnavni senat. Glede na to, da v prvem primeru obdolženec do pritožbe ni upravičen, naj bi bilo še toliko pomembneje, da je odločitev višjega sodišča o uvedbi preiskave, ki pomeni začetek kazenskega postopka ter v okviru tega občuten poseg v pravice in interese posameznika, sprejeta na način, ki ne dopušča dvoma o nepristranskosti sodišča. Nepristransko pa naj bi bilo samo sodišče, ki pred odločitvijo sliši stališča obeh strank (predlagatelj se v zvezi s tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996, Uradni list RS, št. 25/96, in OdlUS V, 40, 69. točka obrazložitve).

Predlagatelj pojasnjuje, da ZKP izrecno ne predvideva, da se pritožba zoper sklep vroča nasprotni stranki v izjavo. Ta možnost naj bi bila predvidena le v postopku s pritožbo zoper sodbo, in sicer v 376. členu. Člen 403 ZKP naj bi sicer določal, da se v postopku s pritožbo zoper sklep smiselno uporabljajo nekatere določbe, ki urejajo postopek s pritožbo zoper sodbo, vendar med temi določbami naj ne bi bil naveden 376. člen. Tudi 169. člen ZKP naj ne bi predvideval možnosti, da se osumljenec pred odločitvijo višjega sodišča seznani s pritožbo državnega tožilca in se o njej izjavi.

Predlagatelj opozarja na stališče komentatorja ZKP Štefana Horvata, ki navaja, da bi preiskovalni sodnik moral pritožbo državnega tožilca zoper sklep zunajobravnavnega senata, s katerim je bila zavrnjena zahteva za preiskavo, poslati v odgovor osumljencu ob smiselni uporabi 376. člena ZKP.¹ Trdi, da je na smiselno uporabo te določbe napotilo tudi Vrhovno sodišče v sodbi št. I Ips 50846/2011 z dne 10. 7. 2014, v kateri je obravnavalo vprašanje, ali je treba obsojencu omogočiti izjavo o pritožbi državnega tožilca zoper sklep, s katerim sodišče ugodi predlogu za nadomestitev kazni zapora z delom v splošno korist. Vrhovno sodišče naj bi v navedeni sodbi zapisalo, da ustavna pravica do izjave ne narekuje, da je obdolžencu treba omogočiti izjavo o pritožbi zoper sleherni sklep, ki ga izda sodišče v kazenskem postopku, nedvomno pa mora imeti obdolženec možnost, da se izjavi o pritožbi zoper sklep, ki je primerljiv odločitvi o krivdi ali kazenski sankciji oziroma sicer pomembneje posega v njegove pravice ali pravne interese. Predlagatelj se sklicuje tudi na odločbo št. U-I-55/04, Up-90/04 z dne 6. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 43/06, in OdlUS XV, 25), v kateri je Ustavno sodišče presojalo ustavno skladnost 366. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 36/04 - uradno prečiščeno besedilo - v nadaljevanju ZPP), ki je določal, da se v postopku s pritožbo zoper sklep ne uporabljajo določbe o odgovoru na pritožbo. Iz navedene odločbe naj bi izhajalo, da je popolna izključitev odgovora na pritožbo zoper sklep nesprejemljiva z vidika 22. člena Ustave, še zlasti, kadar gre za sklepe, s katerimi sodišče meritorno odloči o zadevi oziroma sprejme pomembnejšo procesno odločitev.

Po oceni predlagatelja ima uvedba preiskave za obdolženca lahko pomembne posledice. S pridobivanjem dokazov, ki se izvajajo v preiskavi, naj bi se pogosto posegalo v ustavne pravice obdolženca. Sklep o preiskavi naj bi poleg tega pomenil trenutek začetka rednega kazenskega postopka, na katerega zakon veže tudi nekatere druge posledice, ki niso povezane s kazenskim postopkom, lahko pa pomembno posegajo v interese posameznika. Predlagatelj primeroma navaja 112. člen Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 176/21 - uradno prečiščeno besedilo, 178/21 - popr. in 102/23 - ZFPPIPP) ter 95. člen Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo, 91/09, 33/11, 46/13, 63/13, 69/13 - popr., 17/15 in 76/23 - ZSS). V zvezi s pomenom sklepa o preiskavi opozarja tudi na sklep Ustavnega sodišča št. Up-9/96 z dne 2. 7. 1996 in sodbo Upravnega sodišča št. I U 1743/2018 z dne 17. 12. 2019, iz katere naj bi izhajalo, da gre pri sklepu o uvedbi preiskave, tako kot pri sklepu o odreditvi pripora, za meritorno odločitev v smislu 1. in 2. točke tarifne številke 11 Odvetniške tarife (Uradni list RS, št. 2/15, 28/18 in 70/22), saj mora sodišče predhodno presoditi obstoj utemeljenega suma.

Glede na pomen sklepa o preiskavi in njegov vpliv na položaj obdolženca je treba po oceni predlagatelja sprejeti jasno stališče, da ZKP ne sme izključevati odgovora na pritožbo zoper sklep zunajobravnavnega senata, s katerim je bila zavrnjena zahteva za preiskavo, oziroma da je treba osumljencu zagotoviti pravico do izjave iz 22. člena Ustave. Ker naj 169. člen ZKP osumljencu te pravice ne bi zagotavljal, naj bi bil z navedenim členom Ustave v neskladju. Po mnenju predlagatelja je izpodbijana ureditev v neskladju tudi s pravico do obrambe iz 29. člena Ustave, saj osumljencu v tako občutljivi fazi kazenskega postopka ne zagotavlja v zadostni meri izvajanja dokazov v njegovo korist. Predlagatelj pojasnjuje, da pravica do obrambe vključuje možnost izjavljanja in primernega sodelovanja v vseh fazah kazenskega postopka. V zvezi s tem opozarja na 41. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016), ki naj bi med drugim vključevala pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene. Izpodbijani 169. člen ZKP pa naj bi bil v neskladju tudi s pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave, saj naj ne bi zagotavljal, da višje sodišče pred obravnavo pritožbe državnega tožilca sliši stališča obeh strank.

Po stališču predlagatelja ni mogoče šteti, da je v obravnavanem položaju pravica do izjave zagotovljena s tem, da je osumljenec predhodno zaslišan (pred preiskovalnim sodnikom), saj je pritožba državnega tožilca praviloma vložena kasneje (ne glede na to, da je zaslišanje možno tudi v postopku pred višjim sodiščem - prvi odstavek 403. člena v zvezi s tretjim odstavkom 377. člena ZKP). Dovolj učinkovitega varstva pa po oceni predlagatelja ne zagotavljajo niti naknadna pravna sredstva v fazi ugovora zoper obtožnico, med glavno obravnavo ter v postopku s pravnimi sredstvi, ki jih je Ustavno sodišče izpostavilo v sklepu št. Up-9/96, saj morajo biti predpostavke za uvedbo preiskave - med drugim utemeljen sum, da je osumljenec izvršil očitano mu kaznivo dejanje - podane že v trenutku izdaje sklepa o preiskavi.

Predlagatelj pojasnjuje, da se sicer zaveda možnosti, da bodo sodišča kljub opisani pomanjkljivi pravni ureditvi sledila navedeni sodbi Vrhovnega sodišča št. I Ips 50846/2011 in tudi v postopku odločanja o uvedbi preiskave pritožbo državnega tožilca poslala v odgovor osumljencu. Opozarja pa, da konkretni primer, ki ga je obravnaval, tega ne potrjuje. Izpodbijana ureditev naj ne bi zagotavljala pravne predvidljivosti in učinkovitosti varstva osumljenčevih pravic.

Zahteva je bila vročena Državnemu zboru, ki je v odgovoru navedel, da po njegovi oceni izpodbijana ureditev zadosti zahtevam 22., 23. in 29. člena Ustave. Državni zbor sicer pritrjuje predlagatelju, da ZKP v obravnavnem procesnem položaju izrecno ne zahteva vročitve pritožbe v odgovor, v postopku s pritožbo zoper sklep pa tudi izrecno ne predvideva smiselne uporabe 376. člena ZKP. Vendar je po oceni Državnega zbora takšno zahtevo mogoče izpeljati iz splošnih načel kontradiktornega oziroma poštenega kazenskega postopka (16. člen ZKP - načelo enakopravnosti strank in obdolženčeva pravica do obrambe). Navedeno stališče naj bi bilo sprejeto tako v teoriji² kot v sodni praksi.³ Državni zbor opozarja tudi na prvi odstavek 375. člena ZKP, ki se (na podlagi izrecne določbe prvega odstavka 403. člena ZKP) smiselno uporablja v postopku s pritožbo zoper sklep. Po navedeni določbi se pritožba poda pri sodišču, ki je izreklo sodbo na prvi stopnji, v zadostnem številu izvodov za sodišče ter za nasprotno stranko in zagovornika, da nanjo odgovorita. Prvi odstavek 375. člena ZKP naj bi torej vzpostavljal zadostno, četudi posredno pravno podlago za vročanje pritožbe v odgovor. Glede na navedeno Državni zbor meni, da so očitki predlagatelja neutemeljeni in da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo.

Mnenje o zahtevi je dala tudi Vlada, ki uvodoma opozarja, da je zahteva morebiti napačno uperjena zoper 169. člen ZKP, saj se zdi, da predlagatelj zatrjuje obstoj pravne praznine, ta očitek pa se tipično nanaša na zakon kot celoto. Vlada v nadaljevanju pojasnjuje, da je za uresničevanje pravice do izjave bistveno, da je osumljencu omogočeno opredeliti se do navedb v pritožbi državnega tožilca, ni pa pomembno, v kakšni obliki mu je to zagotovljeno. Po oceni Vlade ZKP osumljencu omogoča, da pred uvedbo sodne preiskave pojasni svoje stališče in videnje zadeve. V primeru, kakršnega je obravnaval predlagatelj, naj bi bilo navedeno mogoče zagotoviti na dva načina: bodisi tako, da višje sodišče prek preiskovalnega sodnika osumljenca zasliši (prvi odstavek 403. člena v zvezi s tretjim odstavkom 377. člena ZKP) oziroma da osumljenca in državnega tožilca povabi, da pojasnita svoje videnje zadeve, bodisi tako, da višje sodišče sklepa zunajobravnavnega senata ne spremeni, temveč ga razveljavi in zadevo vrne preiskovalnemu sodniku v novo odločanje (tretji odstavek 402. člena ZKP), kar naj bi bil po védenju Vlade v praksi najpogostejši način odločitve. Poleg tega naj bi se v teoriji in praksi uveljavilo stališče, da se tudi v postopku odločanja o uvedbi preiskave pritožba pošlje v odgovor nasprotni stranki. Vlada iz previdnosti nekaj argumentacije namenja tudi vprašanju pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, pri čemer opozarja, da iz zahteve sicer ne izhaja, da predlagatelj uveljavlja tudi neskladje ureditve s to pravico. Med drugim trdi, da bi bilo s sistemskega vidika vprašljivo, da bi Vrhovno sodišče kot najvišje sodišče v državi, ki skrbi za enotnost sodne prakse, odločalo o pritožbi zoper sklep drugostopenjskega sodišča o uvedbi preiskave.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila vročena predlagatelju, ki je odgovoril, da vztraja pri zahtevi in v njej podanih argumentih.

Bistvo obravnavane zahteve je v očitku, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 22., 23. in 29. členom Ustave, ker v položaju, ko preiskovalni sodnik in zunajobravnavni senat z zahtevo za preiskavo ne soglašata, državni tožilec pa nato zoper sklep zunajobravnavnega senata o zavrnitvi zahteve za preiskavo vloži pritožbo, osumljencu ne omogoča, da se pred odločitvijo višjega sodišča seznani s pritožbo državnega tožilca in se do nje opredeli (t. i. predhodna kontradiktornost). Predlagatelj sicer trdi tudi, da zoper sklep višjega sodišča, da se uvede preiskava, po zakonu ni dovoljeno vložiti pritožbe in da so posledično obdolženci, zoper katere je sklep o preiskavi izdalo višje sodišče, v neenakem položaju v primerjavi s tistimi, zoper katere je sklep o preiskavi izdal preiskovalni sodnik oziroma zunajobravnavni senat. Vendar teh navedb - upoštevaje njihov kontekst in siceršnjo vsebino zahteve - ni mogoče razumeti kot dodaten očitek o neskladju izpodbijane ureditve s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave) ali z enakostjo pred zakonom (14. člen Ustave), temveč zgolj kot argument, ki naj bi potrjeval potrebo po predhodni kontradiktornosti. Ustavno sodišče se je zato omejilo na presojo ustavne skladnosti izpodbijane ureditve z vidika možnosti osumljenca, da se pred odločitvijo višjega sodišča seznani s pritožbo državnega tožilca zoper sklep zunajobravnavnega senata o zavrnitvi zahteve za preiskavo in se do nje opredeli.

Predlagatelj navaja, da izpodbija 169. člen ZKP, vendar iz vsebine zahteve izhaja, da uveljavlja protiustavnost zakona kot celote. Trdi namreč, da bi moral ZKP za obravnavani položaj jasno urejati pravico osumljenca do seznanitve s pritožbo državnega tožilca in opredelitve do nje. Takšno ureditev pa bi lahko zakonodajalec zagotovil na različne načine, ne zgolj z dopolnitvijo 169. člena ZKP. Že iz zahteve izhaja, da bi zakonodajalec lahko spremenil določbe, ki urejajo postopek s pritožbo zoper sklep (399.-405. člen ZKP), ni pa izključeno niti, da bi isti rezultat dosegel s posegom v kakšen drug del zakona. Glede na navedeno je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj izpodbija ZKP kot celoto.⁴

Preiskava (v teoriji dosledneje imenovana tudi sodna preiskava)⁵ je urejena v XVI. poglavju ZKP. Gre za fazo sodnega kazenskega postopka, ki se začne zoper določeno osebo, če je podan utemeljen sum, da je storila kaznivo dejanje (prvi odstavek 167. člena ZKP). Namen preiskave je, da se zberejo dokazi in podatki, ki so potrebni za odločitev, ali naj se vloži obtožnica ali ustavi postopek, dokazi, za katere je nevarnost, da jih na glavni obravnavi ne bo mogoče ponoviti ali da bila njihova izvedba zvezana s težavami, kot tudi drugi dokazi, ki utegnejo biti koristni za postopek in je glede na okoliščine primera smotrno, da se izvedejo (drugi odstavek 167. člena ZKP). Preiskava je torej pripravljalni oziroma predhodni postopek za poznejše sojenje na glavni obravnavi.⁶ Kot taka ni namenjena popolnemu razčiščenju dejanskega stanja in tehtanju dokazov, saj je to smisel sojenja (glavne obravnave).⁷

Zahtevo za preiskavo poda državni tožilec preiskovalnemu sodniku pristojnega sodišča (drugi odstavek 168. člena ZKP). Preden preiskovalni sodnik odloči o zahtevi, mora praviloma osumljenca zaslišati, lahko pa izvede tudi narok, na katerega povabi državnega tožilca in osumljenca (drugi in tretji odstavek 169. člena ZKP). Osumljencu je treba skupaj z vabilom na zaslišanje vročiti prepis zahteve za preiskavo (četrti odstavek 169. člena ZKP). Preiskovalni sodnik mora nato na podlagi zahteve za preiskavo in k njej priloženega gradiva ter zagovora osumljenca presoditi, ali so podani vsi procesni in materialni pogoji za uvedbo preiskave. Osrednje vprašanje, na katero mora odgovoriti, je, ali dokazna podlaga zahteve zadošča za utemeljen sum, da je osumljenec izvršil očitano mu kaznivo dejanje.

Če se preiskovalni sodnik z zahtevo strinja, izda sklep o preiskavi (prvi odstavek 169. člena ZKP). Zoper ta sklep lahko obdolženec vloži pritožbo, o kateri odloča zunajobravnavni senat (peti in šesti odstavek 169. člena ZKP). Če se preiskovalni sodnik z zahtevo ne strinja, zahteve ni pristojen zavrniti. V tem primeru je za odločanje o zahtevi funkcionalno pristojen zunajobravnavni senat. Ta sme zahtevo bodisi zavrniti bodisi uvesti preiskavo.⁸ Zoper sklep senata imajo obdolženec, državni tožilec in oškodovanec pravico do pritožbe, ki ne zadrži njegove izvršitve (sedmi odstavek 169. člena ZKP).

Zakon na tem mestu ne vsebuje natančnejših določb glede postopka s pritožbo zoper sklep zunajobravnavnega senata, zato je treba glede teh vprašanj uporabiti splošne določbe ZKP, ki urejajo pritožbo zoper sklep (399.-405. člen ZKP). Iz prvega in tretjega odstavka 402. člena ZKP izhaja, da o pritožbi zoper sklep zunajobravnavnega senata odloča sodišče druge stopnje (torej višje sodišče - drugi odstavek 25. člena ZKP) na seji senata, pri čemer lahko s sklepom zavrže pritožbo kot prepozno ali kot nedovoljeno ali jo zavrne kot neutemeljeno ali pa pritožbi ugodi in sklep spremeni ali razveljavi in zadevo po potrebi pošlje v novo odločitev. Višje sodišče lahko torej o pritožbi državnega tožilca zoper sklep zunajobravnavnega senata o zavrnitvi zahteve za preiskavo odloči tudi na način, da preiskavo uvede. Členi 399-405 ZKP ne vsebujejo izrecnih določb o tem, ali se pritožba zoper sklep vroči v odgovor nasprotni stranki, je pa v prvem odstavku 403. člena ZKP določeno, da se za postopek s pritožbo zoper sklep smiselno uporabljajo nekatere določbe, ki urejajo postopek s pritožbo zoper sodbo. Navedeni odstavek določa: