Odločba o ugotovitvi, da je bil četrti odstavek 31. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, v delu, ki se je glasil »v trikratni višini«, v neskladju z Ustavo in o ugotovitvi, da v preostalem delu četrti odstavek 31. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, ni bil v neskladju z Ustavo

2608. Odločba o ugotovitvi, da je bil četrti odstavek 31. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, v delu, ki se je glasil »v trikratni višini«, v neskladju z Ustavo in o ugotovitvi, da v preostalem delu četrti odstavek 31. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, ni bil v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-39/23-9

Datum: 12. 9. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 12. septembra 2024

Četrti odstavek 31. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20), kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, je bil v neskladju z Ustavo v delu, ki se je glasil »v trikratni višini«.

V preostalem delu četrti odstavek 31. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, kolikor se je nanašal na ravnanja delodajalca v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, ni bil v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj navaja, da je prekinil postopek odločanja v upravnem sporu zaradi povračila nadomestil plače delavcem na podlagi Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP) ter da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP. Zatrjuje njegovo neskladje z 31. členom in drugim odstavkom 14. člena Ustave. Pojasnjuje dosedanji potek postopka. V prekinjenem upravnem sporu naj bi tožeča stranka, gospodarska družba kot delodajalka, izpodbijala zahtevek Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod za zaposlovanje) za vračilo sredstev z dne 8. 12. 2021 (v nadaljevanju Zahtevek za vračilo sredstev), s katerim naj bi ji bilo naloženo plačilo 32.150,70 EUR. V Zahtevku za vračilo sredstev naj bi bilo navedeno, da je Inšpektorat Republike Slovenije za delo (v nadaljevanju Inšpektorat za delo) v postopku inšpekcijskega nadzora nad družbo delodajalko z odločbo z dne 24. 8. 2021 ugotovil naslednje nepravilnosti: 1) delodajalka je v obdobju prejemanja povračila izplačanih nadomestil plače odredila nadurno delo, ko bi lahko to delo opravila z delavci na začasnem čakanju na delo; in 2) delodajalka Zavoda za zaposlovanje ni predhodno obvestila o vrnitvi delavcev na delo. S tem naj bi bila kršena drugi in tretji odstavek 31. člena ZIUZEOP, v skladu s četrtim odstavkom istega člena pa naj bi moral delodajalec v takšnem primeru prejeta sredstva v celoti vrniti v trikratni višini. Zahtevek za vračilo sredstev naj bi tako temeljil na četrtem odstavku 31. člena ZIUZEOP, ki pa naj bi kršil ustavno prepoved ponovnega sojenja o isti stvari (načelo ne bis in idem). Ta prepoved naj bi bila vzpostavljena tudi na ravni Sveta Evrope, in sicer v prvem odstavku 4. člena Protokola št. 7 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS - Mednarodne pogodbe, št. 33/94 - v nadaljevanju EKČP). Glede na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) naj bi bilo treba šteti, da se morajo jamstva iz 31. člena Ustave in prvega odstavka 4. člena Protokola št. 7 k EKČP zagotavljati tudi v primeru, na katerega se nanaša zahteva. Pri tem se predlagatelj sklicuje na kriterije, ki jih je za opredelitev pojma »kazenska obtožba« (»criminal charge«) razvilo ESČP. Po navedbah predlagatelja se izpodbijana določba prekriva s prekrškovnimi določbami po ZIUZEOP (prva in druga alineja prvega odstavka ter drugi odstavek 104. člena ZIUZEOP). Upoštevaje sodno prakso ESČP, v primerih odločanja na podlagi teh določb za odločanje o »kazenskih obtožbah«. Predlagatelj trdi, da izpodbijana določba omogoča podvajanje postopka, končanega s pravnomočno odločbo o prekršku. Meni, da je bila v konkretnem primeru družba delodajalka dvakrat kaznovana za isto dejanje, ker Zahtevek za vračilo sredstev in prekrškovna odločba temeljita na istih dejstvih. Sankcija vračila trikratnika prejetih sredstev naj bi bila vprašljiva z vidika sorazmernosti. Na to naj bi v postopku sprejemanja ZIUZEOP opozorila že Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora. Poleg tega naj bi bila izpodbijana določba v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. V skladu z ZIUZEOP naj bi se uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plače nanašalo le na obdobje napotitev delavcev na čakanje na delo do 31. 5. 2020. Vsebinsko enako pravico in nanjo vezane obveznosti delodajalcev naj bi določil tudi Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 - v nadaljevanju ZZUOOP), ki naj bi bil sprejet kasneje kot ZIUZEOP. ZZUOOP naj bi za kršitelje določil le obveznost vračila prejetih sredstev, ne njihovega trikratnika, čeprav naj bi bili delodajalci, ki so uveljavljali pravico do povračila izplačanih nadomestil plače po ZIUZEOP in ZZUOOP, v bistveno enakem položaju. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano določbo razveljavi, saj naj je ne bi bilo mogoče razlagati na ustavno skladen način. V primeru njene razveljavitve naj bi lahko predlagatelj v skladu s svojimi pooblastili odpravil Zahtevek za vračilo sredstev, ki je izpodbijan v prekinjenem upravnem sporu, s čimer naj bi bile odpravljene tudi njegove pravne posledice.

Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki povzema bistveno vsebino ZIUZEOP, ki se je nanašala na izpodbijano določbo, in cilje tega zakona. Strinja se z navedbo predlagatelja, da je v zvezi s pravico do povračila izplačanih nadomestil plače delavcem vsebinsko enake obveznosti delodajalcev določal tudi ZZUOOP, in sicer za obdobje od 1. 10. 2020 do 15. 1. 2021, pri čemer naj ta zakon ne bi več predvidel obveznosti vračila trikratnika prejetih sredstev. Ta obveznost naj bi z vidika sorazmernosti in v povezavi z določbami ZIUZEOP o inšpekcijskem nadzoru ter prekrških, ki predpisujejo globo za ista ravnanja, nakazovala na protiustavnost izpodbijane določbe.

Na mnenje Vlade predlagatelj ni odgovoril.

Sodišče mora v skladu s 156. členom Ustave prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba zakona ali njegovega dela v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 - v nadaljevanju ZUstS). Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. Ustavno sodišče je upravičeno intervenirati le, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.

V obravnavani zadevi predlagatelj pojasnjuje, da je bil akt, ki je predmet sodne presoje v prekinjenem upravnem sporu, to je Zahtevek za vračilo sredstev, izdan na podlagi četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP, ki je po njegovem mnenju protiustaven. Četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP naj glede na visoko stopnjo jasnosti in pomenske določljivosti ne bi bilo mogoče razlagati drugače, kot se glasi. V Zahtevku za vračilo sredstev je navedeno, da je bil izdan na podlagi sklepa o povračilu izplačanih nadomestil plače, ki ga predlagatelj ni predložil. Vendar ni dvoma, da ima Zahtevek za vračilo sredstev podlago (tudi) v četrtem odstavku 31. člena ZIUZEOP, saj se nanj izrecno sklicuje. Poleg tega je v Zahtevku za vračilo sredstev tudi navedeno, da sta bila kršena drugi in tretji odstavek 31. člena ZIUZEOP. Iz tožbe izhaja, da tožeča stranka v upravnem sporu med drugim zatrjuje napačno uporabo materialnega prava in protiustavnost četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP. Glede na navedeno bi moral predlagatelj svojo presojo o zakonitosti Zahtevka za vračilo sredstev opreti na četrti odstavek 31. člena ZIUZEOP, kolikor določa, da če delodajalec ravna v nasprotju z drugim ali tretjim odstavkom tega člena, mora prejeta sredstva v celoti vrniti v trikratni višini. Drži navedba predlagatelja, da je sporna obveznost iz četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP jasna in ne dopušča različnih razlag. V primeru tam navedenih kršitev mora delodajalec vrniti prejeta sredstva v trikratni višini. Iz tožbe tudi izhaja, da jo je predlagatelju odstopilo Delovno in socialno sodišče v Ljubljani. Ustavno sodišče sledi predlagatelju, ki je sprejel svojo pristojnost za odločanje v zadevi. Pravovarstvena potreba za odločanje Ustavnega sodišča iz 156. člena Ustave je glede na navedeno izkazana. Predlagatelj je utemeljil, da bi moral uporabiti sporno zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev brez intervencije Ustavnega sodišča.¹

Ocene ustavnosti ne preprečuje dejstvo, da začasni ukrep za omilitev posledic epidemije COVID-19 (v skladu s katerim so imeli delodajalci pod pogoji iz ZIUZEOP pravico do povračila izplačanih nadomestil plače delavcem²), katerega del je bila tudi izpodbijana določba, ne velja več.³ Po prvem odstavku 47. člena ZUstS v primeru, če se z zahtevo ali pobudo izpodbija predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ki v času vložitve zahteve ali pobude ne velja več, niso pa bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti. Kot je bilo že navedeno, bo v prekinjenem upravnem sporu predlagatelj moral uporabiti izpodbijano določbo, zato gre v obravnavani zadevi za tak primer. Pogoji za vsebinsko obravnavo zahteve so izpolnjeni.

Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti četrtega odstavka 31. člena ZIUZEOP, ki se je v celoti glasil:

»31. člen (obveznosti delodajalca)

V obdobju prejemanja povračila izplačanih nadomestil plače v skladu z 29. členom tega zakona mora delodajalec delavcem izplačevati neto nadomestila plače.

V obdobju iz prejšnjega odstavka delodajalec ne sme odrejati nadurnega dela, če to delo lahko opravi z delavci na začasnem čakanju na delo.

Če delodajalec delavca pozove, da se vrne na delo, o tem predhodno obvesti Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje. Če delavcu preneha odsotnost iz razlogov višje sile, o tem obvesti Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje z dnem prenehanja odsotnosti.

Če delodajalec ravna v nasprotju s prvim, drugim ali tretjim odstavkom tega člena, mora prejeta sredstva v celoti vrniti v trikratni višini.