Odločba o ugotovitvi neskladja 16.b člena Zakona o mednarodni zaščiti ter razveljavitvi sodb Vrhovnega in Upravnega sodišča in odpravi odločbe Ministrstva za notranje zadeve

168. Odločba o ugotovitvi neskladja 16.b člena Zakona o mednarodni zaščiti ter razveljavitvi sodb Vrhovnega in Upravnega sodišča in odpravi odločbe Ministrstva za notranje zadeve

Številka: U-I-309/13-23
Up-981/13-20

Datum: 14. 1. 2015

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pri­tožbi in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo A. B. C., Č., ki jo zastopa svetovalka za begunce Mojca Nadles, Ljubljana, na seji 14. januarja 2015

Člen 16.b Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 - uradno prečiščeno besedilo) je bil v neskladju z Ustavo.

Odločitev iz prejšnje točke se izvrši tako, da v še ne­pravnomočno končanih postopkih odločanja o združitvi družine pristojni organ lahko izjemoma šteje za družinskega člana tudi drugega sorodnika osebe s priznanim statusom begunca, ki ni bil določen v 16.b členu Zakona o mednarodni zaščiti, če posebne okoliščine iz 24. točke obrazložitve te odločbe govorijo v prid združitvi družine v Republiki Sloveniji.

Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 423/2013 z dne 14. 11. 2013 in sodba Upravnega sodišča št. I U 1295/2013 z dne 11. 9. 2013 se razveljavita.

Odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-276/2010/14 (1312-04) z dne 5. 7. 2013 se odpravi.

Zadeva se vrne Ministrstvu za notranje zadeve v novo odločanje.

Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) je zavrnilo prošnjo pritožnice, državljanke Somalije, ki ji je bil od 30. 11. 2010 priznan status begunke po Ženevski konvenciji, za združevanje družine v Republiki Sloveniji z mladoletno sestro. MNZ je ugotovilo, da pogoji za združitev pritožnice z njeno sestro niso izpolnjeni, ker 16.b člen Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju: ZMZ) sestre ne šteje med družinske člane osebe s priznano mednarodno zaščito. Upravno sodišče je tožbo zavrnilo. Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožbo.

Pritožnica izpodbijanim odločbam očita kršitev tretjega odstavka 53. člena in 56. člena Ustave. MNZ naj bi se pri odločanju o njeni prošnji oprlo zgolj na 16.b člen ZMZ, ki ne predvideva združitve s sestro. Pritožnica meni, da določbe ZMZ niso edina pravna podlaga za odločanje o združitvi družine. MNZ in sodiščem očita, da pri odločanju niso upoštevali Ustave, 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP), Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju: KOP), Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 326, 26. 10. 2012 – v nadaljevanju: Listina), osme uvodne izjave, petega odstavka 5. člena in drugega odstavka 10. člena Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (UL L 251, 3. 10. 2003 – v nadaljevanju: Direktiva o pravici do združitve družine), devetnajste uvodne izjave in prvega odstavka 23. člena Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev) (UL L 337, 20. 12. 2011 – v nadaljevanju: Kvalifikacijska direktiva II), ki bi, upoštevajoč sodno prakso Sodišča Evropske unije, narekovale drugačno odločitev. Sklicuje se tudi na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP), iz katere izhaja stališče, da je vprašanje (ne)obstoja družine v bistvu dejansko vprašanje tesnih medsebojnih vezi. Pritožnica je prepričana, da s svojo mladoletno sestro tvorita družinsko enoto, ki jo varujeta 53. člen Ustave in 8. člen EKČP, saj sta vse do pritožničinega odhoda živeli skupaj v Somaliji, sedaj pa sta poleg hospitalizirane matere edini članici primarne družine, pri čemer sta tudi v razmerju finančne odvisnosti. Opozarja na napačno ugotovitev Vrhovnega sodišča, da naj v postopku ne bi zatrjevala, da vzdržuje mlajšo sestro. Po mnenju pritožnice ob obstoju takšnih specifičnih okoliščin javni interes omejevanja priseljevanja tujcev ne upravičuje posega v njuno pravico do družinskega življenja. Pritožnica poudarja, da bi bilo treba pri presoji možnosti njune združitve v večji meri upoštevati dejstvo, da je njena sestra še otrok, zaradi česar bi morali pristojni organi sprejeti odločitev, ki je skladna z načelom največje koristi otrok (prvi odstavek 3. člena KOP). Ker v obravnavanem primeru upravni organ ter sodišči pri odločanju niso upoštevali, da obstajajo konkretne specifične okoliščine, ki narekujejo njeno združitev s sestro, so po mnenju pritožnice kršili 53. in 56. člen Ustave.

Pritožnica hkrati z ustavno pritožbo vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZMZ. Zatrjuje, da postavlja ZMZ tujce s priznano mednarodno zaščito v neenak položaj v primerjavi z drugimi tujci, ki prebivajo v Republiki Sloveniji, s čimer krši drugi odstavek 14. člena Ustave. ZMZ v 16.b členu namreč taksativno določa, kdo se šteje za družinskega člana, in ne dopušča izjem, medtem ko Zakon o tujcih v četrtem odstavku 36. člena1 določa, da lahko pristojni organ izjemoma po prostem preudarku za ožjega družinskega člana šteje tudi drugega sorodnika tujca, če posebne okoliščine govorijo v prid združitvi družine. Pobudnica poudarja, da se tujec s priznano mednarodno zaščito na to določbo ne more sklicevati (četrti odstavek 3. člena ZTuj-2), tudi če bi bil zmožen in pripravljen (kot v tem primeru) preživljati družinskega člana, s katerim se želi združiti. Poleg tega naj bi bila ureditev v ZMZ sama po sebi v neskladju tudi s 53. in 56. členom Ustave, 8. členom EKČP in 7. členom Listine. Pobudnica navaja, da je taksativna opredelitev varovanih oblik družine doktrinarno nemogoča, saj je obstoj družine odvisen od okoliščin konkretnega primera in je vezan predvsem na tesne emocionalne vezi. To pomeni, da tudi razmerje med prosilcem za združitev družine in osebo, ki ni izrecno navedena v 16.b členu ZMZ, v določenih primerih lahko konstituira družinsko življenje. Čeprav je pravica begunca do združevanja s svojimi najbližjimi družinskimi člani omejena s pravico države, da omeji vstop in prebivanje tujcev na svojem ozemlju, če s tem zasleduje javni interes, pa po mnenju pobudnice ekonomski interes države ne more imeti takšne teže, da bi vedno prevladal. Ureditev v ZMZ naj bi bila protiustavna, ker v vsakem primeru, neodvisno od okoliščin na strani begunca, daje prednost javnemu interesu. Po mnenju pobudnice bi morala uradna oseba imeti možnost, da v vsakem konkretnem primeru presodi, ali so okoliščine na strani begunca takšne, da upravičujejo omejitev javnega interesa zaradi učinkovitejšega varstva pravice do družinskega življenja. Ker ZMZ takšne diskrecijske pravice ne predvideva, v izjemnih primerih, kot je obravnavani, ne omogoča sprejetja posamične odločitve, ki bi bila skladna z Ustavo, EKČP in Listino. Pobudnica zato Ustavnemu sodišču predlaga, naj sprejme ugotovitveno odločbo o protiustavnosti ZMZ in naj do odprave ugotovljene protiustavnosti določi uporabo četrtega odstavka 47. člena ZTuj-2.

Pobuda je bila na podlagi prvega in četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju: ZUstS) poslana Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Mnenje je poslala tudi Vlada. Državni zbor se v odgovoru sklicuje na stališče Vlade, po katerem ZMZ ni v neskladju z Ustavo, EKČP in Listino, ter z njim strinja. Navaja, da se opredeljuje do zatrjevanih protiustavnosti ureditve pravice osebe s priznano mednarodno zaščito do združitve družine tako v prej veljavnem 16.b členu ZMZ, ki se še uporablja v tekočih postopkih, kot tudi v novem 47.a členu Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 45/14 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: ZTuj-2–UPB1), ki se začne uporabljati 1. 1. 2015. Glede zatrjevane kršitve enakosti pred zakonom Državni zbor poudarja, da položaj tujcev, ki jim je priznana mednarodna zaščita, in položaj drugih tujcev nista enaka oziroma v bistvenem podobna, zato je ureditev njihove pravice do združitve z družino utemeljeno nekoliko različna. Drugačna, manj toga in bolj fleksibilna ureditev pravice drugih tujcev do združevanja z družino je po presoji Državnega zbora utemeljena z različnim namenom bivanja teh tujcev na območju Republike Slovenije, zato so pri teh tujcih določeni strožji pogoji za priznanje te pravice in zahtevnejši postopek za njeno uveljavljanje. Tako se drugim tujcem ta pravica prizna le, če imajo družinski člani veljavno potno listino, ustrezno zdravstveno zavarovanje in zadostna sredstva za preživljanje v času prebivanja v državi, medtem ko družinskim članom tujcev s priznano mednarodno zaščito teh pogojev ni treba izpolnjevati, če za dovoljenje za stalno prebivanje družinskih članov zaprosijo v treh mesecih od pridobitve statusa. Poleg tega morajo drugi tujci izpolnjevanje pogojev izkazati z ustreznimi listinami (obstoj družinske vezi in istovetnost družinskih članov), medtem ko se beguncem ta pravica prizna tudi v primeru, če teh listinskih dokazov nimajo. Osebe s priznano mednarodno zaščito naj bi bile zato z vidika pogojev za združevanje družine po 17. členu ZMZ v bistveno ugodnejšem položaju kot drugi tujci, saj jim v primerjavi s slednjimi ni treba izpolnjevati nobenih dodatnih pogojev.

Glede zatrjevane kršitve tretjega odstavka 53. člena in 56. člena Ustave ter 8. člena EKČP Državni zbor opozarja, da je v navedenih določbah Ustave pojem družine omenjen, ni pa opredeljen, kar pomeni, da je opredelitev družine zakonska materija, pri čemer je v Ustavi izrecno določen zakonski pridržek za ureditev pravnih razmerij v družini. Po stališču Državnega zbora ima zato zakonodajalec pri opredelitvi družine široko polje proste presoje, omejen pa je z načelom največje koristi otroka. Družina namreč uživa varstvo države predvsem zato, da se varujejo koristi otrok tudi v okviru družine. Zato tako prej veljavna opredelitev družinskih članov v 16.b členu ZMZ, ki se še uporablja v tekočih postopkih, kot tudi opredelitev v sprejetem 47.a členu ZTuj-2–UPB1 nista v neskladju z Ustavo, prav tako pa tudi ne z EKČP, ki ne definira družinskih članov niti za potrebe mednarodne zaščite niti za druge potrebe. Državni zbor opozarja, da bi zakonska širitev družinskih članov tudi na sorodnike v stranski vrsti (brate in sestre) lahko nedopustno posegla tako v ustavne pravice in dolžnosti staršev (54. člen Ustave), ki se lahko v skladu z Ustavo odvzamejo ali omejijo samo iz razlogov, ki jih zaradi varovanja otrokovih koristi določa zakon, kot tudi v ustavno pravico otrok, da zanje v prvi vrsti skrbijo njihovi starši. Poleg tega Državni zbor poudarja, da je ureditev pravice oseb s priznano mednarodno zaščito do združitve družine v 16.b členu ZMZ in 47.a členu ZTuj-2–UPB1 skladna s predpisi Evropske unije. Izpodbijana določba ZMZ naj bi v celoti sledila prvemu odstavku 4. člena v zvezi s prvim in tretjim odstavkom 10. člena Direktive o pravici do združitve družine, možnost razširitve družinskih članov, določena v drugem odstavku 4. člena te direktive, pa naj ne bi bila obvezna. Državni zbor še opozarja, da Kvalifikacijska direktiva II, na katero se pobudnica tudi sklicuje, ni upoštevna za pobudnico, ker se ne nanaša na pravico do združitve družine, temveč na pravico do ohranjanja enotnosti družinskih članov, ki so skupaj s prosilcem za mednarodno zaščito prisotni v državi članici.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana pobudnici, ki navedbam nasprotnega udeleženca in Vlade nasprotuje in jim očita kontradiktornost. Poudarja, da se ureditvi po ZMZ in ZTuj-2–UPB1 bistveno razlikujeta pri vprašanju, ki zadeva samo bistvo pravice do združevanja družine, tj. pri tem, s katerimi družinskimi člani se prosilec sploh lahko združi. Če je v samem izhodišču razlikovanje med obema kategorijama tujcev tako eklatantno, je po mnenju pobudnice vsakršna nadaljnja razprava o morebitni ugodnejši obravnavi subjektov mednarodne zaščite brezpredmetna. Pobudnica poudarja, da bi lahko zadostila tudi pogojem za združevanje drugih tujcev, vključno s preživljanjem, vendar ji je združitev zaradi četrtega odstavka 3. člena ZTuj-2–UPB1 že v izhodišču onemogočena. Po njenem mnenju bi takšen dejansko povsem izenačen položaj ob uporabi ustaljenih metod razlage terjal celo uporabo zakonske (posamične) analogije.