Odločba o ugotovitvi, da so prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, drugi, tretji in četrti odstavek 188. člena ter 246. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ, kolikor se nanašajo na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške zavarovance, v neskladju z Ustavo, in o ugotovitvi, da je bil prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ, kolikor se je nanašal na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot so veljali za moške zavarovance, v neskladju z Ustavo, ter o ugotovitvi, da navedene določbe Zakona za uravnoteženje javnih financ v preostalem delu niso oziroma niso bile v neskladju z Ustavo

3887. Odločba o ugotovitvi, da so prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, drugi, tretji in četrti odstavek 188. člena ter 246. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ, kolikor se nanašajo na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške zavarovance, v neskladju z Ustavo, in o ugotovitvi, da je bil prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ, kolikor se je nanašal na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot so veljali za moške zavarovance, v neskladju z Ustavo, ter o ugotovitvi, da navedene določbe Zakona za uravnoteženje javnih financ v preostalem delu niso oziroma niso bile v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-146/12-35

Datum: 14. 11. 2013

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 14. novembra 2013

Prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12) v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12 in 39/13), drugi, tretji in četrti odstavek 188. člena ter 246. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ so, kolikor se nanašajo na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške zavarovance, v neskladju z Ustavo.

Prvi odstavek 188. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12) je bil, kolikor se je nanašal na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot so veljali za moške zavarovance, v neskladju z Ustavo.

Zakonodajalec mora ugotovljeno neskladje iz 1. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljenega neskladja lahko javni uslužbenki zaradi predpisanih pogojev za upokojitev pogodba o zaposlitvi preneha veljati šele, ko izpolni enake pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot na podlagi izpodbijanih določb veljajo za moške zavarovance.

Določbe Zakona za uravnoteženje javnih financ iz 1. in 2. točke izreka v preostalem delu niso oziroma niso bile v neskladju z Ustavo.

Varuh človekovih pravic v zahtevi z dne 13. 6. 2012 in v razširitvi zahteve z dne 15. 1. 2013 izpodbija 188. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF) v temeljnem besedilu in v spremenjenem besedilu, uveljavljenem z enajstim odstavkom 429. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2), ter 246. člen ZUJF. Zatrjuje neskladje izpodbijanih določb s prepovedjo diskriminacije na podlagi spola in na podlagi starosti, ki jo določa prvi odstavek 14. člena Ustave, v zvezi z 49. in 66. členom Ustave. Navaja, da izpodbijana ureditev neenako in manj ugodno obravnava ženske v primerjavi z moškimi pri ureditvi prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi zaradi izpolnitve predpisanih pogojev za upokojitev, saj ženske te pogoje, ki jih sicer določa Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1) oziroma ZPIZ-2, izpolnijo prej kot moški. Meni, da posebna, ugodnejša ureditev pogojev za pridobitev starostne pokojnine za ženske ne sme biti razlog za manj ugodno ureditev varstva v zvezi s prenehanjem veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. Posledično naj bi javne uslužbenke prej ostale brez delovnopravnega varstva zaposlitve in naj bi bile glede nadaljnje zaposlitve prej postavljene v negotov položaj. To naj bi zmanjševalo možnosti žensk za enakopravno poklicno udejstvovanje in razvoj njihove poklicne kariere. Predlagatelj dodaja, da je izpodbijana ureditev sporna tudi z vidika prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), pri čemer se opira na prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) in na Direktivo 2006/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o uresničevanju načela enakih možnosti ter enakega obravnavanja moških in žensk pri zaposlovanju in poklicnem delu (preoblikovano) (UL L 204, 26. 7. 2006, str. 23 – v nadaljevanju Direktiva 2006/54/ES).

Izpodbijana ureditev po mnenju predlagatelja v neenak in manj ugoden položaj glede delovnopravnega varstva v zvezi s prenehanjem veljavnosti pogodbe o zaposlitvi postavlja tudi vse starejše javne uslužbence, ki izpolnjujejo predpisane pogoje za upokojitev, v primerjavi z mlajšimi javnimi uslužbenci, ki teh pogojev še ne izpolnjujejo. Na ta način naj bi izpodbijana ureditev starejšim javnim uslužbencem odrekala vsakršno ustrezno varstvo pred arbitrarnim in neutemeljenim prenehanjem zaposlitve na podlagi starosti. Njihova zaposlitev naj bi bila negotova in odvisna od volje delodajalca. To naj bi jih postavljalo v pretirano podrejen položaj, kar ima lahko po mnenju predlagatelja negativne posledice tudi na drugih področjih. Predlagatelj meni, da izpolnitve določene starosti oziroma pogojev za upokojitev, kar je neločljivo povezano z določeno starostjo, ni mogoče šteti za okoliščino, ki bi bila sama po sebi povezana z (ne)sposobnostjo delavca opravljati delo. V zvezi s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti omeni tudi 4. člen Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca (Uradni list SFRJ, MP, št. 4/84, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Unesca, mednarodnih večstranskih pogodb o zračnem prometu, konvencij MOD, konvencij mednarodne pomorske organizacije, carinskih konvencij in nekaterih drugih mednarodnih večstranskih pogodb, Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92) ter 24. člen Evropske socialne listine (spremenjene) (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – v nadaljevanju MESL). Za ponovno zaposlitev teh oseb naj bi bile precej omejene možnosti zaradi značilne težje zaposljivosti starejših, zato se po mnenju predlagatelja pravica do starostne pokojnine dejansko spremeni v obveznost. Predlagatelj se sklicuje tudi na 6. člen Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000, str. 16 – v nadaljevanju Direktiva 2000/78/ES) ter na njem temelječo sodno prakso SEU. Kršitev prepovedi diskriminacije pa predlagatelj utemeljuje tudi s tem, da izpodbijana ureditev brez razumnega razloga s t. i. začasnim ukrepom za uravnoteženje javnih financ trajno posega v delovnopravni položaj le določene starostne generacije, ki bo prav v času učinkovanja izpodbijanega ukrepa izpolnila pogoje za upokojitev oziroma jih je že izpolnila pred njegovo uveljavitvijo. Le tisti, za katere velja izpodbijana ureditev, bodo zaradi "začasnega" ukrepa nosili trajne in nepopravljive delovnopravne in socialnopravne posledice tudi po izteku veljavnosti tega "začasnega" ukrepa.

Po mnenju predlagatelja naj bi bili z izpodbijano ureditvijo neutemeljeno v neenak položaj postavljeni tudi zaposleni v javnem sektorju v primerjavi s tistimi, ki niso zaposleni v javnem sektorju, saj za slednje splošna delovnopravna ureditev ne predvideva prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi iz podobnih razlogov.

Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana ureditev v delu, ki se nanaša na prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi univerzitetnim učiteljem in raziskovalcem, v neskladju z ustavno zagotovljeno avtonomijo univerze in drugih visokih šol (58. člen Ustave) v zvezi z ustavno zagotovljeno svobodo znanstvenega in umetniškega ustvarjanja (59. člen Ustave), tudi zato, ker ne predvideva prilagoditvenega prehodnega obdobja. Meni, da je poseg zakonodajalca v kadrovanje akademskega osebja v nasprotju z ustavno varovano avtonomijo univerze, zlasti zaradi opustitve predhodne uskladitve z univerzami. Predlagatelj poudarja, da je izvajanje znanstvenega pouka pogojeno z desetletja trajajočim znanstvenim in pedagoškim usposabljanjem, saj je pridobitev naziva univerzitetnega učitelja za določeno področje podvržena izjemno zahtevnim habilitacijskim postopkom. Izpodbijana ureditev naj bi zato univerze postavila pred kratkoročno nerešljive probleme, ki dolgoročno terjajo dodatna sredstva in napore za zapolnitev praznine. Izpodbijani ukrep naj bi zato pomenil hud poseg v delovanje univerz in naj bi ogrožal opravljanje njihovega poslanstva na pedagoškem in raziskovalnem področju. Pri tem se predlagatelj sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11) in št. U-I-22/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 39/95, in OdlUS IV, 52). Opozarja tudi na možnost, da bi lahko na podlagi izpodbijane ureditve prišlo do prenehanja pogodbe o zaposlitvi rektorja univerze in nekaterih dekanov njenih fakultet, ki so jih na ta mesta demokratično izvolili zaposleni na univerzi in študenti. Dodaja, da znanstveno delovanje potrebuje stalnost, ki je sprotno podaljševanje delovnega razmerja s predvidenimi sprotnimi dogovori ne more zagotavljati. Stalnost naj bi bila nujen predpogoj za svobodo znanstvenega delovanja v okviru avtonomnega univerzitetnega prostora.

Izpodbijani ureditvi predlagatelj očita tudi nejasnost in nedoločnost (neskladje z 2. členom Ustave), saj naj ne bi bilo mogoče ugotoviti njene vsebine in namena. Pri tem izpostavlja nejasnost obstoja možnosti nove zaposlitve v javnem sektorju osebe, ki že izpolnjuje predpisane upokojitvene pogoje, ter vprašanje pravne narave dokončnega sklepa o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. Ker izpodbijana ureditev ne vsebuje prehodnega obdobja, pa naj bi v načela pravne države iz 2. člena Ustave nedopustno posegala tudi zaradi kršitve načela varstva zaupanja v pravo. V zvezi s tem predlagatelj opozarja, da mora zakonodajalec urediti prehodno obdobje, kadar nova ureditev posega v trajajoča razmerja oziroma v upravičena pravna pričakovanja. Z vidika prizadetih posameznikov naj bi šlo za protiustaven poseg v njihova utemeljena pričakovanja, saj ob zaposlitvi in v času zaposlitve ob odsotnosti podobnih določb pred izpodbijano ureditvijo niso mogli pričakovati take spremembe svojega delovnopravnega in socialnopravnega položaja. Predlagatelj še poudarja, da izpodbijana ureditev pomeni izjemno velike spremembe tudi za univerzo, ki mora zagotavljati dolgoročno vzdržno in razvojno naravnano znanstvenoraziskovalno in pedagoško delo, pri čemer je načrtovanje kariere profesorjev dolgoročni proces in ne ad hoc odločitev.

Državni zbor v svojem odgovoru na zahtevo predlagatelja izpostavlja, da je treba pri primerjavi zaposlenih v javnem sektorju s tistimi, ki delajo v zasebnem sektorju, glede prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi upoštevati, da gre za različne položaje. Sredstva za zaposlene v zasebnem sektorju zagotavljajo zasebniki, ki so stalno izpostavljeni tržnemu delovanju in zahtevam po prilagajanju, kar pomeni manjšo varnost zaposlitve. Zaposlovanje v zasebnem sektorju je podvrženo trgu, v javnem sektorju pa za zaposlovanje skrbi država, ki sredstva za zaposlene zagotavlja v proračunu. Glede diskriminacije na podlagi starosti Državni zbor poudarja, da imajo ukrepi zakonodajalca različen vpliv na posamezne generacije, kar je odvisno tudi od ekonomskega položaja družbe in časa sprejetja posamičnega ukrepa. Dodaja, da so si prizadeti zaposleni že zagotovili socialno varnost v obsegu, ki ga mlajši zaposleni šele morajo doseči. Meni, da je izpodbijana ureditev tudi v skladu s sodno prakso SEU in Ustavnega sodišča, ki ni zavzelo izrecnega stališča, da je ureditev avtomatično v neskladju z Ustavo zgolj zaradi kriterija starosti pri prenehanju zaposlitve. Opozarja tudi na druge primere izgube možnosti nadaljnjega opravljanja dela po izpolnitvi določene starosti (sodniki, notarji). Glede diskriminacije na podlagi spola pa Državni zbor navaja, da ni izkazan konkretni primer ženske, ki bi bila zaradi zatrjevanega diskriminacijskega razlikovanja prizadeta. Državni zbor nasprotuje tudi očitku o nejasnosti in nedoločnosti izpodbijanih določb, saj naj bi navedbe o nepričakovanosti izpodbijane ureditve kazale na dejstvo, da je ureditev razumljiva, vendar za posameznike težje sprejemljiva. Glede očitkov v zvezi s prehodnim obdobjem izpodbijane ureditve pa navaja, da glede na naravo in cilje ZUJF ne bi bilo smotrno, če bi zakon predvidel daljše prehodno obdobje. Poleg tega naj bi že izpodbijane določbe v določenih primerih omogočale kontinuirano funkcioniranje, pri čemer imajo prizadeti javni uslužbenci na voljo ustrezno pravno varstvo pred arbitrarnimi odločitvami svojih predpostavljenih. Državni zbor meni, da je neutemeljen tudi očitek predlagatelja o posegu v avtonomijo univerz in fakultet ter v svobodo znanosti in umetnosti (58. in 59. člen Ustave), saj je od delodajalca (torej od univerz in fakultet) odvisna odločitev o tem, ali se bo zaradi zagotovitve nemotenega delovnega procesa z javnim uslužbencem dogovoril za nadaljevanje delovnega razmerja. Meni, da zaradi najrazličnejših mogočih oblik vključitve v pedagoško-znanstveno delo tudi v primeru prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi prizadetim posameznikom ni odvzeta avtonomnost pri pedagoško-znanstvenem delovanju. Državni zbor ocenjuje, da izpodbijana ureditev pomeni uravnoteženje med različnimi interesi in generacijami. Prizadeti posamezniki naj bi delo lahko nadaljevali drugje ali pa na pogodbeni podlagi. Državni zbor dodaja, da trajnosti oziroma stalnosti zaposlitve Ustava ne zagotavlja.

Svoje mnenje je predložila tudi Vlada, ki opozarja, da izpodbijani določbi urejata prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem in ne pomenita njihovega neposrednega ali celo prisilnega upokojevanja. Navaja, da izpodbijani ukrep prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ob izpolnitvi pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine brez zmanjšanja sledi deloma ciljem kadrovskega prestrukturiranja, spodbujanja dostopa do zaposlitve mlajših delavcev in s tem izboljšanja medgeneracijske porazdelitve ter deloma cilju obvladovanja javnofinančnih izdatkov, in sicer z zmanjšanjem stroškov dela, saj javni uslužbenci med kariero napredujejo v višji plačni razred, kot so ga imeli ob vstopu v uslužbenski sistem, ter z zmanjšanjem števila zaposlenih v javnem sektorju. Vlada dodaja, da imajo javni uslužbenci, ki jim preneha pogodba o zaposlitvi na podlagi izpodbijane ureditve, pravico do starostne pokojnine brez zmanjšanja in s tem zagotovljeno socialno varnost. Ne glede na to pa naj bi se lahko samostojno in prostovoljno odločili bodisi za upokojitev bodisi da ostanejo na trgu dela s sklenitvijo novega delovnega razmerja v gospodarstvu, v kakšni drugi obliki zaposlitve, kot iskalci zaposlitve ali kot brezposelne osebe. Vlada pojasnjuje, da je že v predlogu ZUJF opozorila na Direktivo 2000/78/ES in izpostavila dopuščeno možnost različnega obravnavanja zaradi starosti, ki ne pomeni diskriminacije. Vlada tudi meni, da izpodbijani določbi ne obravnavata neenako javnih uslužbencev, ki izpolnijo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, v primerjavi z drugimi delavci v gospodarstvu, saj jim po prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ni preprečeno opravljanje dela pri drugem delodajalcu. Dodaja, da so zaposleni v zasebnem sektorju vsakodnevno soočeni s prenehanji delovnega razmerja iz različnih razlogov, pri čemer večini ni zagotovljena socialna varnost v obliki pokojnine. Opozarja tudi na možnost dogovora o nadaljevanju delovnega razmerja za določeno časovno obdobje med predstojnikom in javnim uslužbencem, ki ga omogočajo izpodbijane določbe. S tem naj bi zakonodajalec vsakemu delodajalcu – tudi univerzi – omogočil, da v vsakem posamičnem primeru presodi, do kakšnih posledic za delovni proces bi prišlo zaradi prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. Zato Vlada meni, da ni mogoče govoriti o posegu v avtonomno ureditev univerze. Glede očitkov o diskriminaciji na podlagi spola Vlada navaja, da se izpodbijana ureditev sklicuje na določbe ZPIZ-1, ki določajo enako upokojitveno starost 58 let za moške in ženske, saj ni upoštevana prehodna določba 398. člena ZPIZ-1. Sklicuje se tudi na sodno prakso SEU. Glede na vse navedeno Vlada predlaga, naj Ustavno sodišče ugotovi, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju, ki na navedbe v mnenju Vlade ni odgovoril, v odgovoru na navedbe Državnega zbora pa v celoti vztraja pri svoji zahtevi. Predlagatelj navaja, da Državni zbor ni odgovoril na vse njegove očitke in da izpodbijani ukrep ni namenjen zatrjevani pomladitvi kadrovske strukture profesorjev, temveč je namenjen varčevanju. To naj bi pomenilo, da se namesto upokojenih profesorjev ne bi mogli zaposliti drugi, saj za to ni sredstev, temveč bi morali drugi učitelji ob svojih obveznostih opravljati še obveznosti upokojenih profesorjev. Predlagatelj meni, da je pomlajevanje pedagoškega kadra na univerzi proces, ki mora biti dolgoročno načrtovan. Opozarja, da izpodbijane določbe možnost nadaljevanja dela profesorja, ki izpolnjuje pogoje za upokojitev, obravnavajo kot izjemo, ki je vezana na določene pogoje.

Na poziv Ustavnega sodišča je Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) poslalo podatke o kadrovski strukturi zaposlenih v organih državne uprave za leti 2012 in 2013.

Dne 1. 1. 2013 je začel veljati ZPIZ-2, ki je v celoti razveljavil ZPIZ-1 (prvi odstavek 429. člena ZPIZ-2). Na podlagi prehodne določbe enajstega odstavka 429. člena ZPIZ-2 je prenehal veljati tudi prvi odstavek 188. člena ZUJF v delu, v katerem je določal pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Namesto pogojev iz prvega odstavka 36. člena v zvezi s prvim odstavkom 54. člena oziroma četrtim odstavkom 430. člena ali 402. členom ali 404. členom ZPIZ-1 so od uveljavitve ZPIZ-2 pogoji za pridobitev pravice do starostne pokojnine določeni v četrtem in petem odstavku 27. člena ZPIZ-2 v zvezi s 398. členom ZPIZ-2.

Če je predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem v izpodbijanem delu prenehal veljati, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če predlagatelj ali pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti (drugi odstavek 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Zato je Ustavno sodišče predlagatelja pozvalo, naj se o tem izjavi.

Predlagatelj je Ustavnemu sodišču sporočil, da vztraja pri vloženi zahtevi za oceno ustavnosti 188. in 246. člena ZUJF, upoštevajoč tako prvotno besedilo izpodbijanega prvega odstavka 188. člena ZUJF, kot je veljalo do 31. 12. 2012, kot tudi na podlagi enajstega odstavka 429. člena ZPIZ-2 spremenjeno besedilo te določbe, kot velja od 1. 1. 2013. Navaja, da z ZPIZ-2 uveljavljena sprememba izpodbijanega prvega odstavka 188. člena ZUJF ni spremenila ustavno spornega položaja prizadetih posameznikov, ki jim je prenehalo delovno razmerje na podlagi te določbe do uveljavitve spremembe, in da bo v odprtih postopkih treba uporabiti izpodbijano določbo v njenem prvotnem besedilu. Ponovno poudarja, da je izpodbijana ureditev sicer umeščena v poglavje o začasnih ukrepih za uravnoteženje javnih financ, vendar pa so prizadetim posameznikom nastale in še vedno nastajajo trajajoče delovnopravne in socialnopravne posledice protiustavnosti izpodbijane ureditve. Te s spremembo izpodbijane ureditve niso bile odpravljene, niti ne bodo odpravljene z iztekom veljavnosti začasnih ukrepov iz ZUJF. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj poleg razveljavitve veljavnih izpodbijanih določb in ugotovitve protiustavnosti prvega odstavka 188. člena ZUJF v besedilu, kot je veljalo pred uveljavitvijo ZPIZ-2, določi tudi ustrezen način izvršitve svoje odločbe, tako da bodo odpravljene hude in trajajoče posledice protiustavnosti za prizadete posameznike.

Predlagatelj je s temi navedbami utemeljil, da zatrjevane posledice protiustavnosti prvega odstavka 188. člena ZUJF v njegovem temeljnem besedilu s spremembo te določbe, ki je bila uveljavljena z ZPIZ-2, niso bile odpravljene. Zato je Ustavno sodišče nadaljevalo postopek ocene njegove ustavnosti (drugi odstavek 47. člena ZUstS).

Iz navedb predlagatelja izhaja, da iz enakih ustavnopravnih razlogov svojo zahtevo razširja tudi na spremenjen prvi odstavek 188. člena ZUJF, kot je bil uveljavljen na podlagi enajstega odstavka 429. člena ZPIZ-2. Zato je Ustavno sodišče presojalo tudi novo ureditev, kot jo določa spremenjeni prvi odstavek 188. člena ZUJF v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena ZPIZ-2.

Ustavno sodišče razširitve zahteve ni pošiljalo v odgovor Državnemu zboru, saj predlagatelj tudi veljavno ureditev izpodbija iz istih razlogov kot ureditev, ki je veljala pred njo, o čemer se je Državni zbor že imel možnost izjaviti.

Vsebina izpodbijanih določb

Po izpodbijani ureditvi je pred uveljavitvijo ZPIZ-2 po prvem odstavku 188. člena ZUJF pogodba o zaposlitvi prenehala veljati javnemu uslužbencu, ki je izpolnil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine na podlagi prvega odstavka 36. člena(1) v zvezi s prvim odstavkom 54. člena oziroma s četrtim odstavkom 430. člena ali 402. členom ali 404. členom ZPIZ-1. Glede na to se je pri ukrepu prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi upoštevala izpolnitev pogojev za upokojitev, ki so omogočali pridobitev starostne pokojnine brez zmanjšanja (malusov), to je starost najmanj 58 let za oba spola in obenem 40 let delovne dobe za moške oziroma 38 let delovne dobe za ženske (polna delovna doba).(2)

Upoštevali so se tudi pogoji za predčasno upokojitev zaradi izpolnjevanja pogojev zavarovalne dobe s povečanjem, ki so veljali po prej veljavnem Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96, 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ) in se po prehodnih določbah v nekaterih primerih še uporabljajo (četrti odstavek 430. člena ZPIZ-1).(3) Ker se je upoštevala tudi povezava s 402. členom ZPIZ-1, se je pri preverjanju pogojev za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi zavarovancem, ki se jim je do uveljavitve ZPIZ-1 zavarovalna doba štela s povečanjem, upoštevalo tudi znižanje starostne meje po prejšnjih predpisih.(4) Povezava izpodbijanih določb s 404. členom ZPIZ-1 pa pomeni, da se je upoštevalo tudi postopno spreminjanje pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine po posebnih predpisih.(5)

Spremenjeni prvi odstavek 188. člena ZUJF v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena ZPIZ-2 se glede pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine sklicuje na četrti in peti odstavek 27. člena ZPIZ-2 v zvezi s 398. členom ZPIZ-2.(6) Četrti odstavek 27. člena ZPIZ-2 sicer v celoti izenačuje upokojitvene pogoje glede na spol (60 let starosti in 40 let pokojninske dobe brez dokupa),(7) vendar pa njegov peti odstavek v prehodnem obdobju do 31. 12. 2018 za moške in ženske še vedno določa različni pogoj pokojninske dobe brez dokupa (moški 40 let, ženske postopno od 38 let in 4 mesece na 40 let), določena pa je tudi različna upokojitvena starost glede na spol (moški postopno od 58 let in 4 mesece na 60 let in ženske postopno od 58 na 60 let). Do leta 2019 se bo torej upokojitvena starost za moške in ženske ves čas razlikovala za 4 mesece. To pomeni, da bo ženskam do 31. 12. 2018 pogodba o zaposlitvi glede na starost lahko prenehala veljati 4 mesece prej kot moškim, glede na pokojninsko dobo pa se bo razlika med njimi postopno zmanjševala.

V skladu z drugim odstavkom 188. člena ZUJF pogodba o zaposlitvi javnemu uslužbencu preneha veljati šele na podlagi dokončnega sklepa, ki ga izda predstojnik prvi delovni dan po izteku dveh mesecev od izpolnitve pogojev iz prvega odstavka tega člena. Javni uslužbenec ima v primeru prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi pravico do odpravnine v višini dveh povprečnih mesečnih plač zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma dveh zadnjih mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje. V skladu s tretjim odstavkom 188. člena ZUJF ne glede na prvi odstavek 188. člena ZUJF javnemu uslužbencu pogodba o zaposlitvi ne preneha veljati, če se delodajalec in javni uslužbenec za zagotovitev nemotenega delovnega procesa v roku dveh mesecev od izpolnitve pogojev iz prvega odstavka tega člena dogovorita za nadaljevanje delovnega razmerja. V dogovoru o nadaljevanju delovnega razmerja se določi tudi trajanje delovnega razmerja, javnemu uslužbencu pa po prenehanju delovnega razmerja pripada pravica do (višje) odpravnine v višini treh povprečnih mesečnih plač zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma treh zadnjih mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje. Delodajalec lahko z namenom ugotavljanja izpolnjevanja pogojev iz prvega odstavka tega člena pridobi podatke iz zbirk Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (četrti odstavek 188. člena ZUJF).

Prvi odstavek 246. člena ZUJF določa, da preneha veljati pogodba o zaposlitvi javnim uslužbencem, ki na dan uveljavitve tega zakona izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine na podlagi prvega odstavka 36. člena v zvezi s prvim odstavkom 54. člena oziroma četrtim odstavkom 430. člena ali 402. členom ali 404. členom ZPIZ-1. Pogodba o zaposlitvi javnemu uslužbencu preneha veljati na podlagi dokončnega sklepa, ki ga izda predstojnik prvi delovni dan po izteku dveh mesecev od uveljavitve tega zakona. Javni uslužbenec, ki mu pogodba o zaposlitvi preneha veljati, ima pravico do odpravnine v višini dveh povprečnih mesečnih plač zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma dveh zadnjih mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje (drugi odstavek 146. člena ZUJF). Ne glede na drugi odstavek 246. člena ZUJF javnemu uslužbencu pogodba o zaposlitvi ne preneha veljati, če se delodajalec in javni uslužbenec za zagotovitev nemotenega delovnega procesa v roku dveh mesecev od uveljavitve tega zakona dogovorita za nadaljevanje delovnega razmerja. V dogovoru o nadaljevanju delovnega razmerja se določi tudi trajanje delovnega razmerja, javnemu uslužbencu pa po prenehanju delovnega razmerja pripada pravica do (višje) odpravnine v višini treh povprečnih mesečnih plač zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma treh zadnjih mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje (tretji odstavek 246. člena ZUJF). Javnemu uslužbencu iz prvega odstavka 246. člena ZUJF, ki se upokoji v dveh mesecih po uveljavitvi tega zakona, ob odhodu v pokoj pripada odpravnina v višini treh povprečnih mesečnih plač zaposlenega v Republiki Sloveniji za pretekle tri mesece oziroma treh zadnjih mesečnih plač zaposlenega, če je to zanj ugodneje (četrti odstavek 246. člena ZUJF).

Določbe 246. člena ZUJF, ki so po svoji naravi prehodne določbe, se razlikujejo od prej in sedaj veljavnih določb 188. člena ZUJF po tem, da se nanašajo na javne uslužbence, ki so že ob uveljavitvi ZUJF izpolnjevali pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po ZPIZ-1. V vseh primerih gre torej za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi iz enakega razloga, le da je bil ta razlog v primeru uporabe 246. člena ZUJF pri javnem uslužbencu podan že ob uveljavitvi ZUJF, pri uporabi 188. člena ZUJF pa je ta razlog lahko nastopil oziroma lahko nastopi kadar koli v času trajanja tega zakonskega ukrepa. V vseh primerih gre po vsebini v bistvenem za podobne določbe, ki zahtevajo prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ob izpolnitvi predpisanih različnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine.

Presoja z vidika načela jasnosti in določnosti predpisov (2. člen Ustave)

Predlagatelj izpodbijani ureditvi očita nejasnost in nedoločnost, ker naj ne bi bilo mogoče ugotoviti njene vsebine in namena. Zahteva, da so določbe opredeljene jasno in določno, tako da je mogoče nedvomno ugotoviti njihovo vsebino in namen, je vsebina enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave. To pa ne pomeni, da predpisov ni treba razlagati. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je predpis v neskladju s tem ustavnim načelom takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih določb ne moremo priti do njihove jasne vsebine.(8)

Izpodbijanim zakonskim določbam je z ustaljenimi metodami razlage mogoče določiti vsebino. Izpodbijana ureditev ne ustvarja podobnih dvomov o svoji vsebini in namenu, kot jih je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbi št. U-I-227/06 z dne 16. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 131/06, in OdlUS XV, 81) glede tedaj veljavnega drugega odstavka 162. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 35/05 – uradno prečiščeno besedilo). Glede upokojitvenih pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi, se izpodbijane določbe sklicujejo na točno določene določbe ZPIZ-1 oziroma ZPIZ-2. Te se nanašajo na delovno dobo (ZPIZ-1) oziroma pokojninsko dobo brez dokupa dobe (ZPIZ-2). Izhajajoč iz 8. člena ZPIZ-1 (ki določa pomen izrazov), delovna doba vključuje zavarovalno dobo brez upoštevanja dokupljene dobe študija in vojaškega roka ter dodane dobe. Ker delovna doba ne vključuje nobenih posebnih dob, je nedvoumno mogoče ugotoviti, kdaj javni uslužbenec izpolnjuje pogoje, ki imajo lahko za posledico prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi na podlagi izpodbijanih določb. ZPIZ-2 pomen izraza pokojninska doba brez dokupa opredeljuje v 23. točki 7. člena. Gre za obdobje obvezne vključitve v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje in obdobje opravljanja kmetijske dejavnosti, vendar brez dokupa pokojninske dobe. Tudi po spremenjenem prvem odstavku 188. člena ZUJF v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena ZPIZ-2 so torej upoštevana le enostavno ugotovljiva obdobja zavarovanja. Zato navedbe o tem, da ni mogoče ugotoviti vsebine in namena izpodbijanih določb, ne držijo.

Ne držijo niti navedbe predlagatelja o nejasnosti izpodbijanih določb z vidika obstoja možnosti novih zaposlitev v javnem sektorju, saj te določbe na področje sklepanja novih pogodb o zaposlitvi v javnem sektorju ne posegajo (to področje urejajo drugi predpisi). Izpodbijane določbe urejajo poseben način prenehanja pogodbe o zaposlitvi v skladu s sedmo alinejo 75. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07 – v nadaljevanju ZDR) oziroma sedaj s sedmo alinejo 77. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13 in 78/13 – popr. – v nadaljevanju ZDR-1).

Jasna je tudi pravna narava dokončnega sklepa o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi (drugi odstavek 188. člena in drugi odstavek 246. člena ZUJF). Gre za ugotovitveni sklep, v katerem se preveri obstoj pogojev za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi iz prvega odstavka 188. člena oziroma prvega odstavka 246. člena ZUJF ter konkretizira pravica do odpravnine iz drugega odstavka 188. člena oziroma drugega odstavka 246. člena ZUJF. Izdaja takega sklepa je nujna tudi zaradi možnosti nadaljevanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi kljub izpolnjevanju pogojev iz prvega odstavka 188. člena oziroma prvega odstavka 246. člena ZUJF, ki jo izpodbijana ureditev omogoča delodajalcu in javnemu uslužbencu v tretjem odstavku 188. člena oziroma tretjem odstavku 246. člena ZUJF. Sklep je torej odločitev delodajalca o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi z javnim uslužbencem. Ta odločitev pa pomeni sui generis prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi, ki jo kot možnost (tj. v drugih primerih, ki jih določa zakon) predvideva zakon, ki ureja delovna razmerja (sedma alineja 75. člena ZDR oziroma sedaj sedma alineja 77. člena ZDR-1). Zoper odločitev delodajalca o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi je v nekaterih primerih predvideno pravno sredstvo (pritožba oziroma ugovor), odvisno od tega, na katerem področju oziroma v katerem delu javnega sektorja je javni uslužbenec zaposlen.(9) Kadar je predvideno tako predhodno varstvo pravic delavcev pri delodajalcu, sta nastop dokončnosti sklepa in s tem prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi odvisna od uporabe tega pravnega sredstva. V vseh teh primerih postane odločitev delodajalca dokončna s potekom roka za vložitev pravnega sredstva oziroma z odločitvijo o tem pravnem sredstvu. Če predhodnega varstva pravic delavcev pri delodajalcu zakonodaja ne predvideva (npr. javni uslužbenci v javnih zavodih, razen zavodov na področju kulture ter vzgoje in izobraževanja, v javnih agencijah, javnih skladih itd.) in velja splošna delovna zakonodaja (zakon, ki ureja delovna razmerja), ki v primeru odločitve o prenehanju delovnega razmerja takega pravnega varstva pri delodajalcu ne predvideva, pogodba o zaposlitvi javnemu uslužbencu preneha veljati že na podlagi samega sklepa delodajalca. To pa pomeni, da pogodba o zaposlitvi v nobenem primeru ne preneha veljati neposredno na podlagi izpodbijanih določb ZUJF. Ne gre torej za ex lege prenehanje pogodbe o zaposlitvi.

Glede na navedeno 188. člen ZUJF (pred uveljavitvijo ZPIZ-2 in po njej) in 246. člen ZUJF nista v neskladju z načelom jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave.

Presoja z vidika prepovedi diskriminacije (prvi odstavek 14. člena Ustave)