Letno poročilo Fiskalnega sveta 2011

1583. Letno poročilo Fiskalnega sveta 2011

Na podlagi tretjega odstavka 106.č člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) objavljam

L E T N O P O R O Č I L O
Fiskalnega sveta 2011

To je drugo redno letno poročilo Fiskalnega sveta o oceni fiskalne politike Slovenije. Fiskalni svet je od prejšnjega do sedanjega letnega poročila deloval v skrčeni sestavi, saj ga je zapustil mag. Marko Voljč. Vlada Republike Slovenije je marca 2011 imenovala novega člana Fiskalnega sveta dr. Franceta Arharja, ki je prav tako ugleden strokovnjak s področja denarja in financ. Sedanji člani Fiskalnega sveta so: dr. France Arhar, dr. Bogomir Kovač, dr. Jože Mencinger, dr. Rasto Ovin, mag. Ivan Simič, dr. Marian Wakounig in dr. Marjan Senjur kot predsednik.

V skladu z Zakonom o javnih financah Fiskalni svet daje naknadna mnenja in ocene o javnofinančni politiki Republike Slovenije ter jih objavi v letnem poročilu do konca aprila vsakega leta. Letno poročilo Fiskalnega sveta je in bo ostalo osrednja objava Fiskalnega sveta. Ob tem je začel uporabljati tudi druge oblike obveščanja javnosti o svojih ocenah.

Po prepričanju članov bi bilo koristno, da bi Fiskalni svet začel ocenjevati fiskalno politiko dovolj zgodaj, in sicer po sprejetju predloga dokumenta, ki se nanaša na javne finance, na vladi. Tako bi se lahko v javno razpravo o tej politiki vključil pravočasno. Zaradi tega je začel izdajati publikacijo Mnenja, ki vsebuje avtorske ocene in mnenja članov ter morebitnih zunanjih strokovnih sodelavcev, ureja pa jo praviloma predsednik Fiskalnega sveta. Fiskalni svet se z njo lahko hitreje odziva na aktualne dogodke v zvezi z javnofinančno politiko. Prispevki v Mnenjih so tudi nastajajoče gradivo za tekoče letno poročilo tega posvetovalnega telesa. Decembra 2010 je Fiskalni svet objavil Mnenja št. 1 – 2010 o fiskalni politiki Slovenije v vladnih dokumentih 2011–2012 in se tako odzval na Proračunski memorandum 2011–2012.

Za hiter odziv na aktualne in pomembne teme Fiskalni svet občasno objavi Sporočila za javnost, ki so kratke izjave za javnost. Od zadnjega letnega poročila je objavil eno tako sporočilo v zvezi nadzorom EU nad nacionalnimi fiskalnimi politikami.

Glavno strokovno delo opravljajo člani Fiskalnega sveta sami. Besedilo poročila in prispevki, ki so priloga letošnjega poročila, so v glavnem prispevki članov. Fiskalni svet lahko naroča pri zunanjih strokovnjakih strokovne ekspertize. Ekspertize so objavljene na spletni strani Fiskalnega sveta kot Delovna gradiva oziroma so vključene kot gradivo v letno poročilo. Za pripravo tokratnega letnega poročila smo naročili dve ekspertizi.

Pri svojem delu imamo administrativno-tehnično pomoč, še vedno pa nimamo pomoči za pripravo strokovnih podlag naših ocen. Imamo sicer načelno podporo za to, vendar še ni operativnih rešitev, pa tudi koncept, kako naj bi taka strokovna pomoč delovala, še ni povsem razčiščen. Gre namreč za dilemo, ali naj bo strokovna podpora nekakšen urad v državni upravi ali fiskalni inštitut zunaj javne uprave. Ves čas pa se tudi zavedamo morebitnih stroškov, ki bi jih povzročila strokovna podpora Fiskalnemu svetu.

Fiskalni svet je neodvisna strokovna institucija, ki je sestavljena iz neodvisnih strokovnjakov. To dvojno neodvisnost, neodvisnost institucije in neodvisnost članov, želimo negovati in jo tudi omogočati. Letno poročilo je zato deloma poročilo Fiskalnega sveta kot organa, deloma pa je tudi poročilo njegovih posameznih članov kot neodvisnih strokovnjakov. Člani Fiskalnega sveta menimo, da je pomembno, da Fiskalni svet nastopa s skupnimi stališči, prav tako pa se mu zdi pomembno, da lahko tudi njegovi posamezni člani v Fiskalnem svetu nastopajo s svojimi nepopravljenimi stališči. V strokovnih vprašanjih se ekonomski strokovnjaki lahko zelo razlikujemo. Fiskalni svet s svojimi objavami javnosti sporoča, da obstajajo različna mišljenja, da so v stroki tudi dileme in nesoglasja. S tem ko se tega zavedamo, tudi opravljamo svojo nalogo in opozarjamo, da odločanje o fiskalni politiki ni samo politično, temveč tudi zelo strokovno delo. Upamo, da bo javnost z naklonjenostjo gledala na to različnost mnenj članov Fiskalnega sveta.

Tokratno letno poročilo Fiskalnega sveta je sestavljeno iz dveh delov, iz osnovnega poročila in njegovih prilog. Letno poročilo, tako osnovno poročilo kot priloge, je razdeljeno na šest tematskih sklopov: fiskalna politika Slovenije, politika konkurenčnosti in razvoja, pokojninska reforma, davčna politika, javnofinančna konsolidacija in primerjave gospodarskih napovedi.

Besedilo osnovnega poročila letnega fiskalnega poročila ima praviloma večinsko ali celo soglasno podporo članov Fiskalnega sveta. Besedila v prilogi imajo svoje osnovne avtorje oziroma pisce, vendar niso več povsem avtorska besedila. Šla so namreč skozi redakcijo glavnega urednika, to je predsednika Fiskalnega sveta, in drugih članov Fiskalnega sveta. Zaradi tega je mogoče letno poročilo kljub avtorskim prispevkom šteti v celoti kot poročilo Fiskalnega sveta. Vsi se ne strinjamo z vsem, kar je zapisano v posameznih besedilih, vendar pa so vsa stališča toliko usklajena, da jih lahko vsi člani dopuščamo, ker pač dopuščamo drugačna mnenja. O davkih, na primer, imamo člani Fiskalnega sveta različna mnenja, celo povsem nasprotujoča si, vendar smo do njih strpni.

Poglavitne ugotovitve letnega fiskalnega poročila so:

1) Preteklo leto so še vedno zaznamovali recesija in izhod iz nje ter recesijske javne finance in nakazovanje javnofinančne konsolidacije. Saldo javnih financ v letu 2010 je približno tak, kot je bil leta 2009, to je na ravni pod nekaj manj kot 2 milijardi evrov primanjkljaja. Sprejeti so bili ukrepi, ki so upočasnili rast javnofinančnih odhodkov, vendar se javnofinančna konsolidacija v letu 2010 še ni prav začela; vlada je napovedala njen začetek v letu 2011. Sprejet je bil javnofinančni okvir do leta 2015.

2) Koncept fiskalne konsolidacije je dobro zastavljen. Sprejet je srednjeročni javnofinančni okvir za obdobje 2011–2015. V tem načrtu pa manjka pogled, kako in kdaj priti do presežka v saldu javnih financ in razdolževanja države z javnim dolgom oziroma zmanjševanja javnega dolga. Vlada predvideva postopno konsolidacijo, ki v veliki meri temelji na sorazmerno visoki nominalni rasti družbenega dohodka. To je mogoče zagovarjati. Ob morebitni nizki nominalni rasti BDP pa bi bil obstoječi koncept konsolidacije resno ogrožen.

3) Kratkoročno je treba izboljšati in dokapitalizirati bančni sektor, da se gospodarstvu omogoči okrevanje. Srednjeročno pa je fiskalna konsolidacija prednostna naloga. Dolgoročno pa bi bilo treba razvojno stabilizirati javni dolg, strukturo in učinkovitost javnega sektorja; s tem lahko država največ stori za konkurenčnost in razvoj slovenskega gospodarstva. Seveda mora vlada sočasno upoštevati vse tri časovne vidike.

4) Fiskalni svet meni, da je vlada na področju davkov preveč pasivna in da bi bilo koristno pripraviti davčno strategijo. Pri tem ne gre toliko za spremembo splošne ravni davkov, potrebna bi bila sprememba strukture davkov. Ena od mogočih sprememb bi bila delna razbremenitev obdavčitve dela. Vsaj na načelni ravni bi bilo pričakovati, da se bo vlada odzvala na krizne razmere na odhodkovni, pa tudi prihodkovni ravni.

5) V Državnem zboru RS je bil sprejet Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2). Fiskalni svet zakon kot celoto podpira, saj meni, da bo imel pozitivne javnofinančne in razvojne učinke.

6) Opažamo veliko strateških dokumentov: izhodno strategijo, nacionalni reformni program, konkurenčnost slovenskega gospodarstva, pakt za evro. S tem se zmanjšuje preglednost razvojne politike Slovenije. Slovenija bi morala imeti osrednji strateški dokument o konkurenčnosti in razvoju, ki bi bil podlaga različicam, ki nastajajo zaradi različnih potreb. Ne samo Evropska unija, tudi slovensko gospodarstvo mora vedeti, kakšna je vladna politika konkurenčnosti in razvoja. Ugotavljamo, da bi ukrepi na področju politike konkurenčnosti in razvoja lahko bolj podpirali izvoz ter da so naložbe kot dejavnik konkurenčnosti in razvoja v strateških dokumentih, pa tudi v konkretnih ukrepih zanemarjene.

7) Preteklo leto je zaznamovalo krizno javnofinančno dogajanje v evrskem območju. Nekatere države so se znašle v veliki javnofinančni krizi, kar je ogrozilo stabilnost evra. Pri iskanje rešitev se je pokazalo, da evrsko območje nima institucij za spoprijemanje s takimi krizami. Dogajanje v evrskem območje ima pomembne posledice za oblikovanje slovenske fiskalne politike in ne povsem predvidljive posledice za stanje slovenskih javnih financ. Preventivni in krizni mehanizmi na evrski ravni naj ne zmanjšujejo pristojnosti in odgovornosti držav za njihovo nacionalno fiskalno politiko.

8) Konsolidacija slovenskih javnih financ je predvsem odvisna od verodostojnosti vladnih ukrepov in zaupanja socialnih partnerjev. Varčevalne in strukturne ukrepe po vrsti zavračajo različne interesne in politične skupine. Vlada je razpoznala pomen reform, očitno pa ni zanje pridobila dovolj velike podpore tistih, ki naj bi nosili glavnino njenih stroškov. Fiskalni svet meni, da to pomeni tveganje za stabilnost javnih financ.

Od prvega do drugega letnega poročila, to je od maja 2010 do konca aprila 2011, opažamo pozitiven napredek pri formalizaciji fiskalne politike (npr. fiskalna pravila, javnofinančni okvir) in povečanje zanimanja javnosti za javnofinančna vprašanja. To je posledica zavedanja, da javne finance lahko postanejo krizno področje, če niso ustrezno zasnovane, vodene, izvajane in nadzorovane.

(1.1.) Primerjava z drugimi gospodarstvi EU je pokazala, da so delež javnega sektorja v BDP, primanjkljaj in javni dolg v Sloveniji povsem »evropski«. Struktura funkcionalnih javnih izdatkov se le malo razlikuje od povprečne strukture v EU-27; nadpovprečni so izdatki države za dejavnosti izobraževanja, rekreacije, kulture, zdravstva in socialne varnosti, podpovprečni pa izdatki za državno upravo, vojsko, policijo in posege v gospodarstvo. Tudi krizna javnofinančna gibanja v Sloveniji niso nikakršna posebnost; slovenski »krizni« primanjkljaj je povsem »evropski«, javni dolg naj bi po podatkih Evropske komisije kljub velikemu povečanju v krizi letos ostal daleč pod povprečjem EU-27. Konsolidacija primanjkljaja in javnega dolga zgolj s krčenjem javnih izdatkov ni smiselna, saj so za zdajšnje stanje v gospodarstvu in oživljanje gospodarske dejavnosti mnogo usodnejši zadolženost podjetij, premajhno domače povpraševanje, zadolženost bank v tujini, stagnacija depozitov ter zaostrovanje kapitalske ustreznosti bank.

(1.2.) Proračunski memorandum 2011–2012 (memorandum) določa usmeritve gospodarske in javnofinančne politike Slovenije ob upoštevanju gospodarskega stanja in dokumentov o prihodnjem razvoju. Z njim vlada določa fiskalne ukrepe za uresničitev vzdržnega javnofinančnega scenarija ter prednostnih nalog in za njihovo izvedbo potrebne strukturne spremembe. S fiskalnim pravilom obenem določa še zgornjo mejo javnofinančnih odhodkov, ki naj bi omogočila srednjeročno doseganje uravnoteženega javnofinančnega salda. Memorandum podobno kot pomladanski Program stabilnosti predvideva konsolidacijo javnih financ z zmanjševanjem odhodkov brez večjih posegov v prihodke. Ob tem računa na gospodarsko rast v EU in Sloveniji ter na neto prilive iz blagajne EU. Tudi februarja 2010 sprejeta Izhodna strategija 2010–2013 je podobna. V ospredje je vlada tudi tam postavila konsolidacijo javnih financ s krčenjem izdatkov brez povečanja davčnih obremenitev. Po njej naj bi s kombinacijo ukrepov ekonomske politike in strukturnih sprememb vlada zagotavljala fiskalno vzdržnost, izboljšanje socialnega stanja, večjo konkurenčnost in ustvarjanje novih delovnih mest. To so bolj ali manj nasprotujoči si cilji, zato ni mogoče zagotavljati, da bo konsolidacija javnih izdatkov zgolj z varčevanjem izboljšala socialno stanje ali pripomogla k oživljanju gospodarstva.

(1.3.) Za iskanje poti iz krize je uporabna »ekonomika depresije«, ki zahteva pospešeno kreditiranje in spodbuditev agregatnega povpraševanja predvsem s povečanjem izvoza in naložbene dejavnosti. Država bi morala kot lastnica pravočasno in zadostno dokapitalizirati banke. Neizbežna posledica sprostitve kreditiranja brez povečanja zasebnega varčevanja in ustvarjanja povpraševanja je začasno povečano javnofinančno neravnotežje in rast javnega dolga.

(1.4.) Pri vseh morebitnih ukrepih kratkoročnega fiskalnega spodbujanja je treba upoštevati srednjeročni vidik fiskalne vzdržnosti in skorajšnje konsolidacije javnih financ. Zaradi tega pozdravljamo pripravo srednjeročnega fiskalnega okvira, ki opredeljuje okvire, v katerih se bodo gibale kategorije javnih financ.

(2.1) Razvojni politiki in politiki konkurenčnosti sta namenjeni gradivi Nacionalni reformni program (november 2010) in Konkurenčnost slovenskega gospodarstva (februar 2011). Obe vsebujeta prvine, ki imajo ali pa bodo imele posledice za fiskalno vzdržnost Slovenije. Ob tem, da nacionalni reformni program smiselno zajema večino pomembnih področij, pričakovanja in predvideni ukrepi izpuščajo vprašanje tehnološkega zaostajanja Slovenije ter pomena dejavnika dela in varčevanja za uspešen razvoj. V programu pa prav tako niso obravnavane temeljne vrzeli v ekonomski politiki. Gradivo o konkurenčnost slovenskega gospodarstva ustrezno opredeljuje položaj Slovenije tudi na področjih, ki so pomembna za presojanje konkurenčnosti, še posebej javnofinančna gibanja.

(2.2) Kakor koli je mogoče stanje slovenskih javnih financ (predvsem v dinamičnem pogledu) ocenjevati kot zelo resno, je treba ob nujnih kratkoročnih posegih za javnofinančno konsolidacijo z ukrepi doseči, da bo produkt rasel hitreje od absorpcije rezidentov. Že ob sprejemanju ukrepov, kot so pokojninska reforma, ureditev študentskega dela in zdravstvena reforma, mora biti zato razvidna strategija za povečanje vključevanja dejavnikov (dela in kapitala) v ustvarjanje BDP. V ukrepih iz dokumentov, ki se nanašajo na razvoj in konkurenčnost, se še ne kažejo spoznanja o pomanjkljivostih pri urejanju trga dela. Na tem področju Slovenija še zmeraj nima ustrezne delovne zakonodaje, ureditve dostopa do študentskega statusa in ukrepov za omejevanje dela na črno. Skupaj z nepotrebnimi administrativnimi ovirami te pomanjkljivosti povzročajo tudi odhajanje podjetij v tujino in s tem iz populacije, ki prispeva v proračunske prihodke.

(2.3) Razpoložljivo varčevanje se zaradi ponavljajočih se napačnih ekonomskopolitičnih odločitev ne more pojaviti kot dejavnik rasti, ki bi bila še kako pomembna za javnofinančno konsolidacijo. Najprej je neustrezna zakonodaja omogočila pridobitev premoženja in nato povzročila odliv velikega dela v privatizaciji pridobljenega premoženja na račune v tujini. Tukaj pa je še pregovoren slovenski odpor do tujega kapitala. Povsem ekonomsko vzeto je to dokaz, da nam do zdaj ni uspelo oblikovati institucionalnega okvira, ki bi omogočil optimalno pritegnitev domačega in tujega varčevanja. Ne vidimo druge možnosti, kot da se vlada temu enostavno posveti s strukturnimi reformami.

(2.4) Mednarodna konkurenčnost je za Slovenijo velikega pomena, saj izvoz tradicionalno močno vpliva na gospodarsko rast, ki je seveda pomemben dejavnik fiskalne konsolidacije. Na možnost fiskalne konsolidacije slabo vpliva tudi dostop podjetij do kapitala. Težava je ne le nesposobnost bank, da bi ob stanju svojih bilanc zagotovile potrebna sredstva za nadaljevanje in povečanje proizvodnje in zaposlovanja. Tukaj je še neustrezna struktura zadolženosti podjetij v tujini. Kot izraz neracionalnega odnosa do tujega kapitala je še posebej za sedanje razmere izrazito neugodno razmerje med uvozom dolžniškega in lastniškega kapitala na škodo zadnjega.

(2.5) Gradivo Konkurenčnost slovenskega gospodarstva – pregled stanja in ukrepi za izboljšanje (februar 2011) prinaša vrsto mednarodnih primerjav, iz katerih je razvidno, da je kriza Slovenijo bolj prizadela kot v povprečju druge države. Podatki o gospodarski rasti, produktivnosti, stroških dela, tržnem deležu, tujih neposrednih naložbah, delovni aktivnosti prebivalstva, študentskem delu in obdavčitvi dela imajo statistično podlago ter jih je kot take treba upoštevati kot povsem objektivne. Po drugi strani pa mednarodne primerjave konkurenčnosti zaradi metode anket kažejo predvsem na razpoloženje anketirancev, ki so lahko subjektivni. To pa ne pomeni, da slabšanja uvrstitev Slovenije ni treba jemati resno. Materialno se tako npr. upadanje relativne cenovne in stroškovne konkurenčnosti kaže v mednarodnih primerjavah in notranjih gospodarskih težavah. V mednarodnem pogledu gre za upadanje tržnih deležev v pomembnih trgovinskih partnericah (Pomladanska napoved UMAR-ja), doma pa se nazadovanje v konkurenčnosti kaže v zapiranju pomembnih zmogljivosti, ki jih tuji lastniki selijo v tujino, ali v stavkah v do zdaj pozitivno delujočih podjetjih.