Odločba o ugotovitvi, da četrti odstavek 27. člena, prvi in drugi odstavek 38. člena ter prvi in drugi odstavek 391. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju niso v neskladju z Ustavo

2447. Odločba o ugotovitvi, da četrti odstavek 27. člena, prvi in drugi odstavek 38. člena ter prvi in drugi odstavek 391. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-100/15-17

Datum: 14. 9. 2017

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 14. septembra 2017

Četrti odstavek 27. člena, prvi in drugi odstavek 38. člena ter prvi in drugi odstavek 391. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17 in 40/17), kolikor se nanašajo na pokojninsko dobo, dokupljeno po 216. členu Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98) in po drugem odstavku 198. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo), niso v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj izpodbija četrti odstavek 27. člena, prvi in drugi odstavek 38. člena ter prvi in drugi odstavek 391. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17 in 40/17–v nadaljevanju ZPIZ-2) v delu, ki se nanaša na pravne učinke dokupa pokojninske dobe na položaj tistih zavarovancev, ki so pokojninsko dobo dokupili pred uveljavitvijo ZPIZ-2. Zatrjuje kršitev 2., 14., 33. in 50. člena Ustave ter 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju Prvi protokol k EKČP). Predlagatelj navaja, da se je nanj obrnilo večje število posameznikov, ki so dokupili pokojninsko dobo za čas študija in služenja vojaškega roka, da bi se lahko prej upokojili na podlagi pogojev iz zakona, ki je veljal v času dokupa, torej po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92) in Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1). O dokupu naj bi jim bila izdana upravna odločba, ki je pravnomočna. Dokupljena doba naj bi se po ZPIZ/92 upoštevala na enak način in v enakem obsegu, kot druga pokojninska doba, bolj ugodno od veljavne ureditve pa naj bi jo obravnaval tudi ZPIZ-1. ZPIZ-2 naj bi prekomerno posegel v pravice tistih, ki so na podlagi ZPIZ/92 in ZPIZ-1 dokupili pokojninsko dobo. Njihov položaj naj bi se poslabšal na podoben način kot položaj tistih zavarovancev, ki pokojninske dobe niso dokupili. Pri dokupu pokojninske dobe naj bi šlo za prostovoljno plačilo prispevkov z namenom, da si zavarovanec izboljša pogoje za pridobitev pravice do starostne ali druge vrste pokojnine, česar pa naj ZPIZ-2 ne bi upošteval. Posebej hude posledice naj bi zanje imel četrti odstavek 27. člena ZPIZ-2, ki onemogoča pridobitev starostne pokojnine ob upoštevanju dokupljene dobe. S tem pa naj bi bil izničen smisel dokupa pokojninske dobe za vse tiste, ki so se za dokup odločili, da bi prej dosegli starostno upokojitev. Za posameznike, ki so pokojninsko dobo dokupili po ZPIZ/92 in ZPIZ-1, naj bi se ZPIZ-2 uporabljal za nazaj. Zavarovanci naj bi dokupili pokojninsko dobo že veliko let pred uveljavitvijo ZPIZ-2, zdaj pa naj bi bili izenačeni s tistimi, ki so jo dokupili po pogojih ZPIZ-2 oziroma se za dokup po prej veljavnih predpisih sploh niso odločili. Zato naj bi šlo za diskriminacijsko in arbitrarno obravnavanje obravnavanih zavarovancev ter za nesorazmeren in samovoljen poseg v njihovo pravico do enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Predlagatelj navaja primer enega od zavarovancev, ki so se obrnili nanj, katerega pokojnina bi po informativnem izračunu Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod) iz avgusta 2013 zaradi neupoštevanja dokupljene dobe (pet let študija ter deset mesecev in 20 dni služenja vojaškega roka) znašala 1.439,83 EUR namesto 1.755,89 EUR, in sicer zaradi zmanjšanja pokojnine za vsak mesec od manjkajoče starosti 65 let, ki bi jo dosegel leta 2016. Ko so se zavarovanci odločali za dokup, naj bi utemeljeno pričakovali, da gre za racionalno naložbo, ki jim prinaša izboljšanje položaja in jim omogoča, da se bodo lahko upokojili prej, kar pa je ZPIZ-2 onemogočil. Četrti odstavek 27. člena ZPIZ-2 naj bi zato prekomerno posegal v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in 1. člena Prvega protokola k EKČP. Izpodbijana določba naj bi zato, ker pri izpolnjevanju pogojev za starostno pokojnino ne upošteva dokupljene dobe, tudi prekomerno posegala v pravico do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine, iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Predlagatelj meni, da bi se legitimni cilji, ki jih zasleduje pokojninska reforma, lahko dosegli tudi z manj invazivnimi ukrepi (npr. da bi se za izpolnitev pogoja pokojninske dobe dokupljena doba štela vsaj v omejenem obsegu). V zvezi s prvim in drugim odstavkom 38. člena ter prvim in drugim odstavkom 391. člena ZPIZ-2 predlagatelj izpostavlja vprašljivost ureditve, po kateri dokupljena doba deli usodo pokojninske dobe, pridobljene na drugih temeljih. ZPIZ-2 naj v prehodnih določbah 391. člena ne bi uredil vprašanja pričakovanih pravic zavarovancev, ki so dokupili pokojninsko dobo po pogojih ZPIZ/92 in ZPIZ-1 in so zaradi tega upravičeno pričakovali, da se bodo lahko upokojili pod ugodnejšimi pogoji in prej, kot bi se lahko brez dokupa. Znižanje pokojnin, ki učinkuje za nazaj, naj bi nedvomno pomenilo poseg v načela pravne in socialne države iz 2. člena Ustave, zlasti v načelo zaupanja v pravo, ker naj bi povzročalo negotovost in posegalo v pričakovane pravice zavarovancev. Predlagatelj meni, da je pri presoji treba upoštevati, da so bili tako pogoji dokupa kot tudi njegovi učinki jasno zakonsko opredeljeni ter da so zavarovanci na tej podlagi upravičeno pričakovali, da bo ureditev dokupa po ZPIZ/92 in ZPIZ-1 spoštovana tudi pri pridobivanju pravic in da se ne bo naknadno arbitrarno spreminjala v škodo zavarovancev. Predlagatelj meni, da obstaja med zavarovanci in Zavodom v zvezi z dokupom dobe pravnomočno urejeno pravno razmerje, v katero ZPIZ-2 ne bi smel posegati. Zato ureditev po ZPIZ-2 glede upoštevanja dokupljene dobe ni nesorazmerna sama po sebi, temveč zato, ker se pri ugotavljanju pogojev za starostno pokojnino po četrtem odstavku 27. člena ZPIZ-2 dokupljena doba sploh ne upošteva. S to določbo naj bi prišlo do izničenja učinkov in s tem samega smisla dokupa, vsaj za tiste zavarovance, ki so pokojninsko dobo dokupili pred uveljavitvijo ZPIZ-2. Takšne spremembe njihovega pravnega položaja naj ti zavarovanci ne bi mogli predvideti.

Zahteva je bila na podlagi prvega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) poslana Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Vlada je poslala mnenje, s katerim se Državni zbor strinja. Dodaja, da je bil ZPIZ-2 sprejet soglasno. Glede 391. člena ZPIZ-2 navaja, da ureja položaj tistih oseb, ki so še pred uveljavitvijo ZPIZ-2 izpolnile pogoje za upokojitev, med te pa zavarovanci, na katere se sklicuje Varuh, ne spadajo. Poudarja, da so pričakovanja zavarovancev, še posebno tistih, ki so dokupili pokojninsko dobo po ZPIZ/92, da se njihov položaj glede na morebitne spremembe zakonov v več kot desetletju ne bo spremenil, neutemeljena. Dokup dobe v tako oddaljenem obdobju naj ne bi mogel zagotavljati, da se bo pokojnina odmerjala in ugotavljala na enak način, kot je veljal v času dokupa. Opozarja, da se dokupljena doba v vseh treh upoštevnih zakonih šteje za zavarovalno dobo, kar ima za posledico določeno znižanje pokojnine oziroma maluse. Meni, da zgolj to, da so bila ta znižanja v preteklosti upoštevana v okviru starostnega upokojevanja, po ZPIZ-2 pa se učinki zniževanja izrazijo pri predčasnem upokojevanju, ne more utemeljiti neskladja z Ustavo.

Vlada navaja, da je bil namen pokojninske reforme, ki je bila potrebna zaradi neugodnih demografskih napovedi, gospodarskih okoliščin, višanja primanjkljaja pokojninske blagajne ter povišanja dolgoživosti zavarovancev, prerazporediti breme staranja in dolgoživosti med sedanje in prihodnje generacije zavarovancev in prejemnikov pokojnin kar se da enakomerno. Z reformo naj bi zato vzpostavili preglednejši sistem ter upokojitvene pogoje, ki bodo veljali za vse kategorije zavarovancev enako. Da bi dosegli te cilje, je bilo treba v prvi vrsti zaostriti upokojitvene pogoje, hkrati pa tudi spremeniti način upokojevanja. Nujno naj bi bilo doseči dvig dejanske upokojitvene starosti. Da bi to dosegli, je bil uveden pojem pokojninska doba brez dokupa, ki naj bi bil bistvenega pomena pri starostnem upokojevanju. Poleg tega naj bi določili nov način upokojevanja, in sicer predčasno upokojevanje. Hkrati pa naj bi nekatere pojme (npr. delovno dobo) ukinili. Vlada pojasnjuje, da je dokup pokojninske dobe za čas študija in služenja vojaškega roka omogočal 216. člen ZPIZ/92, ki ni ločeval med različnimi načini pridobitev pokojninske dobe. Glede na to podlaga za pridobitev pokojninske oziroma zavarovalne dobe pri ugotavljanju pogojev za starostno upokojitev, kot tudi ne pri določanju višine pokojnine ni bila pomembna. To se je spremenilo z uveljavitvijo ZPIZ-1, ki je natančneje razdelal dokupe za različne primere in tudi pravice posameznikov na tej podlagi. Po ZPIZ-1 se je dokup pokojninske dobe za čas študija in vojaškega roka štel pod zavarovalno dobo, ob pogoju, da so bili plačani prispevki. Vlada poudarja, da se ta dokup ni štel v delovno dobo. Navedeno razlikovanje je bilo pomembno, ker so različne dobe imele vpliv na višino pokojnine. Dokup dobe po ZPIZ-1 se je sicer upošteval pri vseh treh načinih starostne upokojitve (36. člen ZPIZ-1), vendar pa se je oseba, ki je uveljavila dokup za čas študija ali služenja vojaškega roka, upokojila z malusi. Brez malusov se je po ZPIZ-1 upokojila le oseba, ki je imela (pred dopolnitvijo polne starosti) celotno obdobje pokojninske dobe pokrito z aktivnim delom (delovno dobo). Vlada pojasnjuje, da je sistem, po katerem se je po ZPIZ-1 starostna pokojnina zaradi upokojitve pred dopolnitvijo polne starosti zniževala, ZPIZ-2 uredil pri določitvi pravice do predčasne pokojnine. V pokojninsko dobo, določeno za pridobitev pravice do predčasne pokojnine, se namreč šteje tudi obdobje dokupa za čas študija in služenja vojaškega roka. Vlada navaja, da ZPIZ-2 tako pri pravici do starostne pokojnine kot tudi pri pravici do predčasne pokojnine določa prehodna obdobja. Pri tem pa glede upoštevanja dokupljene dobe za čas študija in služenja vojaškega roka opozarja, da ne gre za nesorazmerne spremembe, saj je upokojevanje z malusi poznal že ZPIZ-1. Glede odmerjanja predčasne pokojnine opozarja, da tudi tu nova ureditev določa prehodno obdobje, pri čemer se zmanjšanja gibljejo v okvirih, ki jih je določal že ZPIZ-1. Vlada dodaja, da konkretnejših odgovorov glede zatrjevanega neskladja prvega in drugega odstavka 38. člena ZPIZ-2 ne more posredovati, saj iz obrazložitve zahteve ne razbere razlogov. Prav tako zavrača očitke o protiustavnosti 391. člena ZPIZ-2. Meni, da se ta določba za zavarovance, ki jih omenja predlagatelj, ne more uporabljati, saj ne gre za osebe, ki so pravice iz zavarovanja že pridobile. Neutemeljeno je predlagateljevo enačenje obdobij dokupa študija in služenja vojaškega roka ter obdobij prostovoljnega vstopa v obvezno zavarovanje, saj se je slednje po ZPIZ-1 štelo v delovno dobo. Nadalje Vlada navaja, da so pričakovanja zavarovancev, da se njihov položaj ne glede na morebitne spremembe zakonov v več kot desetletju ne bo v ničemer spremenil, nerealna in neutemeljena. Opozarja, da je temeljno pravilo pokojninskega in invalidskega zavarovanja, da se pravice iz zavarovanja uveljavljajo po predpisih, ki veljajo v času nastanka zavarovalnega primera. Meni, da posamezniki z dokupom pokojninske dobe niso pridobili pravice, temveč zavarovalno oziroma pokojninsko dobo, ki je eden od pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Meni še, da ni razlogov, da bi ta obdobja upoštevali oziroma obravnavali drugače kot druga obdobja, ki delijo isto usodo, še posebno, ker bi to pomenilo ugodnejšo obravnavo glede na prejšnjo ureditev. Taka obravnava bi bila v nasprotju s cilji pokojninske reforme.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju, ki na njune navedbe ni odgovoril, sporočil je le, da vztraja pri zahtevi.