Odločba o ugotovitvi, da je 50. člen Zakona o Državnem svetu v neskladju z Ustavo in zavrnitvi pritožb zoper sklep Državnega sveta

3889. Odločba o ugotovitvi, da je 50. člen Zakona o Državnem svetu v neskladju z Ustavo in zavrnitvi pritožb zoper sklep Državnega sveta

Številka:
U-I-349/18-7
Mp-1/18-31
Mp-2/18-30

Datum: 29. 11. 2018

Ustavno sodišče je v postopku, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, in v postopkih odločanja o pritožbah Zorana Božiča, Nova Gorica, in Zveze društev Slavistično društvo Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa dr. Andreja Žele, Ljubljana, na seji 29. novembra 2018   

Člen 50 Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do drugačne zakonske ureditve lahko vloži pritožbo zoper odločitev Državnega sveta, sprejeto v postopku potrjevanja mandatov članov Državnega sveta, vsak kandidat in predlagatelj kandidata.

Pritožbi zoper sklep Državnega sveta št. 020-03-5/2017 z dne 12. 12. 2017 se zavrneta.

Kandidat za člana Državnega sveta – predstavnika za področje vzgoje in izobraževanja, ki ni bil izvoljen, in njegova predlagateljica vlagata pritožbi na podlagi tretjega odstavka 50. člena Zakona o Državnem svetu (v nadaljevanju ZDSve). Navajata, da izpodbijata seznam kandidatov/kandidatk za volitve člana Državnega sveta – predstavnika za področje vzgoje in izobraževanja št. 041-30/2017/14 z dne 30. 10. 2017, seznam izvoljenih predstavnikov v volilno telo za volitve člana Državnega sveta – predstavnika za področje vzgoje in izobraževanja št. 041-30/2017/13 z dne 30. 10. 2017, delni izid volitev članov Državnega sveta št. 041-20/2017 z dne 28. 11. 2017 in poročilo o pregledu potrdil o izvolitvi ter pritožb zoper odločitve volilne komisije, ki lahko vplivajo na potrditev mandatov, s predlogom o potrditvi mandatov in za odločanje o potrditvi št. 020-03-5/2017 z dne 12. 12. 2017.

Pritožnika zatrjujeta nepravilnosti v postopku kandidiranja. Navajata, da sta bila Tone Hrovat in Damijan Štefanc uvrščena na seznam kandidatov za volitve člana Državnega sveta – predstavnika za področje vzgoje in izobraževanja v nasprotju z drugim odstavkom 2. člena ZDSve. Ta opredeljuje aktivno in pasivno volilno pravico in določa, da imajo pravico biti voljeni v Državni svet tisti predstavniki negospodarskih dejavnosti, ki »v Sloveniji opravljajo ustrezno dejavnost oziroma so v delovnem razmerju«. Pritožnika navajata, da je Tone Hrovat po podatkih Državne volilne komisije (v nadaljevanju DVK) univ. dipl. agronom in zaseda mesto direktorja zavoda Grm Novo mesto – centra biotehnike in turizma. Ker naj ne bi šlo za pedagoško, temveč za upravljavsko oziroma menedžersko dejavnost, center pa po podatkih na spletni strani vključuje tudi višjo in visoko šolo ter razvojni inštitut, naj izvoljeni kandidat Tone Hrovat ne bi izpolnjeval pogoja, da opravlja dejavnost vzgoje in izobraževanja, le delno pa naj bi izpolnjeval pogoj, da je v ustreznem delovnem razmerju. Njegova kandidatura naj bi bila nezakonita tudi zato, ker naj njegova predlagateljica (Zveza za tehnično kulturo Slovenije – v nadaljevanju ZOTKS) ne bi bila poklicna organizacija pedagoških delavcev v smislu druge alineje prvega odstavka 34. člena ZDSve. Pritožnika navajata, da ZOTKS poleg območnih organizacij vključuje tudi društva oziroma zveze, kot so Društvo oračev Pomurja, Jamarska zveza Slovenije, Letalska zveza Slovenije, Slovenska potapljaška zveza, Ustanova Slovenska znanstvena fundacija, Zveza inovatorjev Slovenije, Zveza radioamaterjev Slovenije ter Zveza združenih šoferjev in avtomehanikov Republike Slovenije. V 1. in 2. členu Statuta Zveze za tehnično kulturo Slovenije naj bi bila ta opredeljena kot nevladna organizacija ter ne kot del primarne in sekundarne ravni izobraževanja, ki spadata pod pristojnost Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport in sta zakonsko urejeni z Zakonom o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – v nadaljevanju ZOFVI).

Glede kandidata Damijana Štefanca pritožnika navajata, da je po podatkih DVK visokošolski učitelj, ki je kot izredni profesor zaposlen na Filozofski fakulteti Univerze v Ljubljani. To naj bi pomenilo, da opravlja pedagoško-raziskovalno dejavnost, ne pa dejavnosti vzgoje in izobraževanja. Opozarjata, da je za kandidate z univerz, visokih in višjih šol (terciarna raven izobraževanja) v Državnem svetu v okviru interesne skupine za negospodarstvo predvideno posebno mesto (prva alineja 34. člena ZDSve). V primeru izvolitve kandidata Damijana Štefanca naj bi imelo področje raziskovanja oziroma znanosti enega predstavnika, področje visokega šolstva dva predstavnika, funkcionalnih interesov vzgoje in izobraževanja, ki vključuje več sto tisoč otrok, učencev in dijakov ter več deset tisoč vzgojiteljev in učiteljev na osnovnih in srednjih šolah, pa naj ne bi zastopal nihče.

Pritožnika izpodbijata tudi določitev števila izvoljenih predstavnikov interesnih organizacij (elektorjev), ki so bile predlagateljice kandidatov Toneta Hrovata in Damijana Štefanca. V zvezi z interesno organizacijo, ki je predlagala Toneta Hrovata, navajata, da je DVK ZOTKS priznala kar 3700 članov, čeprav je generalni tajnik zveze pojasnil, da pojem član ni opredeljen in da so med svoje člane šteli osebe, ki z zvezo prostovoljno sodelujejo pri organiziranju tekmovanj. V nasprotju s takim pristopom naj bi DVK od pritožnice (Zveze društev Slavistično društvo Slovenije), ki je priglasila le 300 članov (vseh učiteljev slovenščine v osnovnih in srednjih šolah je okoli 5000), zahtevala posebno potrditev članstva. V zvezi z interesnimi organizacijami, ki so predlagale Damijana Štefanca, naj bi pregled osemnajstih elektorjev kazal, da ne gre za osebe, ki so vse zaposlene v vrtcih, osnovnih ali srednjih šolah.

Pritožnika navajata, da je DVK z dopisom z dne 30. 10. 2017 posamezne interesne organizacije seznanila z določitvijo seznama kandidatov in seznama elektorjev v volilno telo za volitve članov Državnega sveta – predstavnika za področje vzgoje in izobraževanja; posamezne interesne organizacije so prejele le odločbi o potrditvi lastnih kandidatov oziroma elektorjev s poukom o pravnem sredstvu, ne pa tudi odločb glede kandidatov in elektorjev drugih interesnih organizacij, ki skupaj s pritožnico volijo člana Državnega sveta – predstavnika za področje vzgoje in izobraževanja. Ker je bil po 30. 10. 2017 čas praznikov in šolskih počitnic, naj bi bila s protikandidatoma in njunimi predlagatelji ter izvoljenimi predstavniki seznanjena šele 10. 11. 2017, ko je že potekel rok za morebitno pritožbo. Pouka o pravnem sredstvu naj ne bi prejela. Zatrjujeta, da jima je bila s takim postopkom DVK kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, ki je hkrati sodno varstvo iz prvega odstavka 23. člena Ustave, posledično pa je bila kršena tudi aktivna volilna pravica članov pritožnice, ki jo zagotavlja prvi odstavek 43. člena Ustave.

Pritožnika navajata, da v Poročilu o pregledu potrdil o izvolitvi ter pritožb zoper odločitve volilne komisije, ki lahko vplivajo na potrditev mandatov, s predlogom o potrditvi mandatov in za odločanje o potrditvi z dne 12. 12. 2017, ki ga je sprejela Mandatno-imunitetna komisija (v nadaljevanju MIK), ni niti ene besede o razlogih pritožnikov oziroma stališču te komisije glede vsebine in upravičenosti morebitnih pritožb. To naj bi pomenilo, da je MIK ravnala v nasprotju z drugim odstavkom 6. člena Poslovnika Državnega sveta (Uradni list RS, št. 70/08, 73/09, 101/10, 6/14 in 26/15 – v nadaljevanju PoDS-1). Tudi Državni svet naj bi na konstitutivni seji ravnal v nasprotju s 6. členom PoDS-1, ker naj bi glasoval o potrditvi spornega mandata Toneta Hrovata, ne da bi se seznanil s stališčem MIK glede vsebine in upravičenosti vloženih pritožb, s čimer naj bi onemogočil vsebinsko razpravo pred odločanjem.

Pritožnika opozarjata še na kolizijo med 49. in 50. členom ZDSve in pozivata Ustavno sodišče, naj se opredeli do njune ustreznosti oziroma morebitne protiustavnosti. Navajata, da lahko v skladu z 49. členom ZDSve vložijo pritožbo zoper odločitve volilne komisije kandidati, interesne organizacije ali lokalne skupnosti, medtem ko lahko v skladu s tretjim odstavkom 50. člena ZDSve vloži pritožbo na Ustavno sodišče le kandidat, čigar mandata Državni svet ni potrdil. To naj bi pomenilo, da je najvišje pravno varstvo, ki izhaja iz 22. in 25. člena Ustave, zagotovljeno le kandidatom, ki so bili izvoljeni, drugim kandidatom oziroma tudi njihovim predlagateljem pa ne.

Pritožbi sta bili poslani Državnemu svetu in DVK. Državni svet v odgovoru navaja, da je predsednik MIK članom te komisije pojasnil, da so bile vložene tri pritožbe zoper mandat Toneta Hrovata, in ustno predstavil vsebino vloženih pritožb. Na seji je bil navzoč tudi direktor DVK, ki je pojasnil, da seznam treh kandidatov in seznam šestdesetih elektorjev za volitve člana Državnega sveta – predstavnika za področje vzgoje in izobraževanja nista bila sporna. MIK je po opravljeni razpravi in predstavitvi argumentov sprejela sklep, da predlaga Državnemu svetu, naj potrdi mandat Tonetu Hrovatu, in pripravila poročilo za člane Državnega sveta. Poročilo in vsebino vseh treh pritožb je članom Državnega sveta na seji predstavil poročevalec MIK. Državni svet zato zavrača navedbe pritožnikov, da sta MIK in Državni svet delovala v nasprotju s 6. členom PoDS-1. Državni svet meni, da je pri odločanju o pritožbi vezan na poročilo DVK, ki skrbi za zakonitost volitev.

DVK se do navedb v pritožbah ni izjavila, je pa Ustavnemu sodišču poslala gradivo v zvezi s postopkom potrjevanja seznamov elektorjev in kandidatov za člana Državnega sveta – predstavnika za področje vzgoje in izobraževanja.

Pritožbi, odgovor Državnega sveta in odgovor DVK so bili skupaj z gradivom poslani tudi strankam z nasprotnim interesom Tonetu Hrovatu, Damijanu Štefancu in ZOTKS. Tone Hrovat v odgovoru navaja, da je univerzitetni diplomirani inženir agronomije, zaposlen na zavodu Grm Novo mesto – centru biotehnike in turizma. Opravlja dela direktorja centra, prav tako pa je tudi učitelj in predavatelj v tem centru. Od leta 1989 poučuje predmete Poljedelstvo, Ekonomika v kmetijstvu ter Organizacija in poslovanje v kmetijstvu. Pridobil naj bi tudi pedagoško-andragoško izobrazbo in strokovni izpit. Kot pedagoški delavec v srednji šoli naj bi pridobil vse strokovne nazive do svetnika. Navaja, da zavod spada v sektor srednješolskega izobraževanja, saj spada pod direktorat za srednje in višje šolstvo ter izobraževanje odraslih. Pojasnjuje, da je na isti lokaciji tudi Visoka šola za upravljanje podeželja Grm Novo mesto, ki je samostojen zavod, ki ga vodi dekan in ni del zavoda Grm Novo mesto – center biotehnike in turizma. Navaja tudi, da je več kot 35 let aktiven član ZOTKS, ki med drugim organizira tekmovanja iz fizike, matematike, logike, računalništva, robotike, kemije, biologije na osnovnih in srednjih šolah in ki samo iz vrtcev, osnovnih in srednjih šol združuje prek 5000 učiteljev in strokovnih delavcev. Zato meni, da je ZOTKS legitimna organizacija za predlaganje kandidatov za člana Državnega sveta – predstavnika za področje vzgoje in izobraževanja.

Tudi ZOTKS v odgovoru navaja, da je organizacija, ki v največji meri pripravlja dejavnosti in projekte neposredno za otroke in mlade predvsem z osnovnih in srednjih šol. Njena dejavnost naj bi bila v pretežni meri povezana s predšolskimi, osnovnošolskimi in srednješolskimi programi, v okviru katerih naj bi organizirala številna tekmovanja na posameznih področjih in ravneh, seminarje za učitelje, dopolnilno izobraževanje za nadarjene na taborih, poletnih šolah in delavnicah, spodbujala mladinsko raziskovalno delo, izdajala publikacije in priročnike, izdajala potrdila o posebnih dosežkih za nadarjene učence in dijake, izdajala potrdila za učitelje za napredovanja v nazive in/ali v plačilne razrede itd. V dokaz svojih navedb prilaga Poročilo o delu za leto 2016.

Odgovora Državnega sveta in DVK skupaj s priloženim gradivom ter izjavi Toneta Hrovata in ZOTKS so bili poslani pritožnikoma.

Pritožnik Zoran Božič navaja, da je iz gradiva DVK razvidno, da je sejo upravnega odbora ZOTKS, na kateri so brez pravne podlage potrdili dopolnjena pravila za volitve kandidatov in elektorjev, vodil predsednik, ki je bil takrat predstavnik visokega šolstva v interesni skupini za negospodarstvo Državnega sveta in tudi kandidat za isto funkcijo v šestem sklicu Državnega sveta. Ponovno navaja nepravilnosti v zvezi z določitvijo elektorjev ZOTKS zaradi nepravilnega upoštevanja števila članov in okoliščin, zaradi katerih meni, da je pritožba po 105. členu Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo in 23/17 – v nadaljevanju ZVDZ) zoper določitev števila elektorjev neučinkovito pravno sredstvo. Vztraja pri navedbah, da Tone Hrovat ne opravlja vzgojno-izobraževalnega dela v zadostni meri in da ZOTKS ni poklicna organizacija pedagoških delavcev. V zvezi z odgovorom Državnega sveta navaja, da so državni svetniki pred odločanjem o potrditvi mandata prejeli le poročilo MIK (brez povzetka pritožbenih navedb in navedb razlogov o (ne)upravičenosti pritožbenih navedb), ne pa tudi treh pritožb zoper potrditev mandata Tonetu Hrovatu. Zatrjuje, da ne držijo navedbe v odgovoru Državnega sveta, da je pred glasovanjem predsednik MIK članom Državnega sveta ustno predstavil tako poročilo kot vsebino vseh treh pritožb. Iz video posnetka konstitutivne seje Državnega sveta, ki je objavljen na spletni strani Državnega sveta, in zapisnika te seje, v katerem piše, da je predsednik MIK predstavil poročilo MIK, naj bi bilo razvidno, da te navedbe niso resnične. Dejansko naj bi poročilo MIK le prebral, zaradi česar naj po pozivu predsedujočega ne bi bilo nobene razprave in naj bi svetniki takoj prešli na glasovanje o potrditvi mandata.

V postopku odločanja o pritožbah je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) začelo postopek za oceno ustavnosti 50. člena ZDSve. Zastavilo se je namreč vprašanje ustavnosti zakonske ureditve postopka odločanja Državnega sveta o pritožbi (25. člen Ustave) in postopka sodnega varstva volilne pravice pred Ustavnim sodiščem (prvi odstavek 23. člena Ustave). Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUstS Državnemu zboru poslalo sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti 50. člena ZDSve.

Državni zbor na navedbe v sklepu o začetku postopka za oceno ustavnosti 50. člena ZDSve ni odgovoril. Vlada pa meni, da se ne more opredeljevati o izvolitvi samostojnega, z Ustavo določenega organa zakonodajne oblasti. Do tega naj bi se lahko opredelila le Državni svet in Državni zbor kot zakonodajalec.

Ustavno sodišče je s sklepom št. Mp-1/18, Mp-2/18, U-I-349/18 z dne 11. 5. 2018 začelo postopek za oceno ustavnosti 50. člena ZDSve, ki ureja pravna sredstva za varstvo volilne pravice članov Državnega sveta. Da bi lahko odločilo o upravičenosti pritožb, je moralo najprej odločiti o ustavnosti prvega stavka tretjega odstavka 50. člena ZDSve, ki določa, da ima »zoper odločitev Državnega sveta, da se mandat ne potrdi, prizadeti pravico do pritožbe na Ustavno sodišče v petnajstih dneh od dneva odločitve«. Zakon torej kot upravičenca za vložitev pritožbe na Ustavno sodišče določa le kandidata, ki je bil izvoljen, pa mu Državni svet mandata ni potrdil. Upravičeni za vložitev pritožbe pa niso drugi kandidati (in njihovi predlagatelji), ki so se prav tako udeležili volilne tekme, vendar niso bili izvoljeni, so pa vložili pritožbo na Državni svet z zatrjevanjem volilnih nepravilnosti. Zastavlja se vprašanje, ali je taka ureditev upravičencev za sprožitev volilnega spora pri volitvah v Državni svet skladna s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave.

Člen 96 Ustave določa, da je Državni svet zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov, ki šteje 40 članov. (Glej opombo 1) Državni svet ni splošen predstavniški organ, ker ne zastopa interesov vseh državljanov kot Državni zbor, temveč le interese navedenih skupin. Zato imajo volilno pravico samo tisti, ki so člani interesnih skupin, ki jim je zagotovljeno zastopstvo v Državnem svetu (2. člen ZDSve). Čeprav gre pri volitvah v Državni svet za posebno volilno pravico, ki se uresničuje na posrednih volitvah, je treba tudi njeno varstvo zagotavljati v okviru 43. člena Ustave. To pomeni, da varstvo te volilne pravice temelji na enakih načelih, kot jih za volilno pravico sicer predvideva Ustava v prvem in drugem odstavku 43. člena. (Glej opombo 2)

Kot velja za vsako pravico, mora imeti tudi volilna pravica pri volitvah v Državni svet zagotovljeno sodno varstvo (prvi odstavek 23. člena Ustave). To velja tako za aktivno kot tudi za pasivno volilno pravico (drugi odstavek 43. člena Ustave). Sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin še posebej in izrecno zahteva četrti odstavek 15. člena Ustave.