Odločba o ugotovitvi, da je bila osma alineja prvega odstavka 59.a člena Energetskega zakona v neskladju z Ustavo

599. Odločba o ugotovitvi, da je bila osma alineja prvega odstavka 59.a člena Energetskega zakona v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-133/13-24

U-I-134/13-22

Datum: 11. 2. 2016

Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih z zahtevama Upravnega sodišča, na seji 11. februarja 2016

Osma alineja prvega odstavka 59.a člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 27/07 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 22/10 in 10/12) je bila v neskladju z Ustavo.

1. Upravno sodišče je prekinilo postopka odločanja o tožbah v upravnem sporu zoper odločbi Ministrstva za infrastrukturo in prostor, s katerima sta delno in dopolnilno gradbeno dovoljenje za gradnjo daljnovoda DV 2 x 110 kV Beričevo–Trbovlje ostali v veljavi. Na podlagi 156. člena Ustave je vložilo zahtevi, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost osme alineje prvega odstavka 59.a člena Energetskega zakona (v nadaljevanju: EZ).

2. Predlagatelj meni, da je izpodbijana določba, ki ureja dokazila pravice graditi elektroenergetske vode ali prenosna omrežja zemeljskega plina, v neskladju s 33. in 69. členom Ustave. Pristojni organ naj bi na podlagi izpodbijane določbe, upoštevaje izjavo investitorja, da je tožnici v upravnem sporu vročil ponudbo za sklenitev pogodbe o pridobitvi služnosti, in upoštevaje odločbo pristojnega organa o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice, odločil, da je investitor s tem izkazal pravico graditi na nepremičnini tožeče stranke v upravnem sporu. S tem naj bi bila investitorju omogočena gradnja še pred koncem postopka omejitve lastninske pravice. Postopek razlastitve in obremenitve lastninske pravice na nepremičnini s služnostjo naj bi bil urejen v Zakonu o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – v nadaljevanju ZUreP-1), ki se v skladu s prvim odstavkom 59. člena EZ uporablja tudi za gradnjo in prevzem objektov in zemljišč, ki so potrebni za prenos in distribucijo električne energije. Z uvedbo postopka razlastitve ali uvedbo postopka za ustanovitev služnosti v javno korist naj še ne bi bilo odločeno o omejitvi lastninske pravice, saj naj bi se natančna vsebina omejitve in izpolnjenost drugih pogojev za omejitev ugotavljali šele v postopku o ustanovitvi služnosti s posebno odločbo. Zgolj dejstvo, da je razlastitveni postopek uveden, po stališču predlagatelja še ne pomeni, da bo v razlastitvenem postopku do omejitve lastninske pravice tudi prišlo. Omejitev lastninske pravice naj bi smela biti izvedena le v obsegu, ki naj bi bil potreben za varstvo javne koristi. To pa naj bi pomenilo, da bi lahko bila natančna vsebina omejitve lastninske pravice ugotovljena šele v drugi fazi razlastitvenega postopka. Iz ustavnosodne presoje naj bi izhajalo, da je namen postopka razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice v vsakem konkretnem primeru ugotavljati, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev. S tem naj bi se zagotovilo učinkovito pravno varstvo razlastitvenega zavezanca pred posegi v lastninsko pravico, ki niso v javno korist. Po stališču predlagatelja izpodbijana določba takega pravnega varstva ne zagotavlja. Priznanje pravice graditi na podlagi šele uvedenega razlastitvenega postopka naj bi pomenilo, da lahko investitor gradi, še preden naj bi bilo ugotovljeno, ali so izpolnjeni z zakonom določeni pogoji za poseg na zemljišču razlastitvenega zavezanca. Investitorju naj bi se dovoljevala gradnja, ko še ni znano, ali je razlastitev oziroma omejitev lastniške pravice dopustna in v kolikšnem obsegu je dopustna. Predlagatelj tudi opozarja na ustaljeno sodno prakso, po kateri je odprava prvotne odločbe mogoča samo v primeru, če ta še ni bila izvršena. To pa naj bi pomenilo, da v primerih, ko se gradnja že izvršuje na podlagi gradbenega dovoljenja, kasneje izdana odločba o zavrnitvi zahteve za ustanovitev služnosti na samo gradnjo ne bo več vplivala. Razlastitveni upravičenec v postopku pred upravnim organom ne bo mogel doseči odstranitve gradnje, čeprav bi bilo v razlastitvenem postopku ugotovljeno, da razlastitev ni dopustna ali da je omejitev lastninske pravice dopustna v drugačnem obsegu, kot je bila predlagana. Takšna ureditev naj bi za tožnico v upravnem sporu pomenila dejansko razlastitev. Razlastitev oziroma omejitev lastninske pravice, ki naj bi učinkovala na podlagi izpodbijane zakonske določbe, naj bi onemogočala odpravo neupravičenega posega v lastninsko pravico. Predlagatelj meni, da potreba po hitrem ukrepanju za zavarovanje javne koristi ne upravičuje take ureditve, saj je v ta namen urejena možnost nujnega postopka po 104. členu ZUreP-1 in petem odstavku 59. člena EZ. Zato predlaga, naj Ustavno sodišče presodi skladnost izpodbijane ureditve s 33. in 69. členom Ustave.

3. Državni zbor na zahtevi ni odgovoril. Vlada v mnenju navaja, da so z izpodbijano določbo opredeljena dokazila o pravici graditi elektroenergetske vode in prenosna omrežja zemeljskega plina. Prostorska ureditev energetske infrastrukture, kamor spadajo tudi navedeni energetski objekti, je prostorska ureditev državnega pomena. Energetska infrastruktura naj bi se umeščala v prostor na podlagi državnega prostorskega načrta. Postopek priprave državnega prostorskega načrta naj bi se vodil s sodelovanjem bodočega investitorja gradnje in s sodelovanjem prizadete javnosti. Pred dokončno določitvijo koridorja, po katerem bo prostorska ureditev državnega pomena potekala, naj bi bila o tem širša javnost seznanjena prek javne razgrnitve. Pri sprejetju državnega prostorskega načrta mora biti skladno s tretjim odstavkom 93. člena ZUreP-1 za gradnjo izkazana javna korist. Investitor gradnje infrastrukture naj bi najprej ponudil odkup oziroma ustanovitev služnosti lastnikom zemljišč, prek katerih poteka predvidena trasa infrastrukture. Šele če investitorju ne bi uspelo sporazumno pridobiti pravice, naj bi se začel postopek prisilne razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice. Investitor naj bi šele na podlagi pravnomočno zaključenega postopka razlastitve pridobil stvarno pravico, ki bi mu omogočala razpolaganje z nepremičnino. Vlada navaja, da se v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ne odloča o lastninski pravici ali služnosti v javno korist. V tem postopku naj bi se odločalo, ali je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom in predpisi o graditvi objektov. Izdaja gradbenega dovoljenja, preden lahko razlastitveni upravičenec prevzame posest nepremičnine oziroma izvajanja služnosti, naj ne bi dajalo podlage za poseg v lastninsko pravico lastnika. Lastnik bi lahko prepovedal dostop do nepremične in bi lahko vložil tožbo zaradi motenja posesti. Izpodbijana ureditev naj bi omogočila vodenje vzporednega postopka odločanja o izdaji gradbenega dovoljenja in postopka razlastitve oziroma pridobitve služnosti. Na ta način naj bi se bistveno pospešili postopki gradnje energetske infrastrukture. S pridobitvijo pravice graditi lahko investitor vloži vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja. Vendar njegova vloga ne sme odstopati od predvidene trase v državnem prostorskem načrtu. Predlagana gradnja bi morala biti skladna s traso, s katero je bila javnost seznanjena. Upravni organ, ki odloča o razlastitvi, naj v postopku ne bi več odločal o smislu upravičenosti poteka določene trase, temveč naj bi le preveril, ali je za konkretno nepremičnino izkazana javna korist, ki pa naj bi izhajala iz državnega prostorskega načrta. Upravni organ naj ne bi ustavil postopka razlastitve zaradi nestrinjanja strank o ustreznosti odškodnine, temveč sta v takem primeru stranki napoteni na pravdo. Vlada še navaja, da bi morebitna razveljavitev izpodbijane določbe praktično onemogočila gradnjo prostorskih ureditev državnega pomena v sprejemljivih časovnih okvirih. Gradnja daljnovodov in prenosnih plinovodov naj bi bila v javno korist. Pomemben element javne koristi naj bi bila tudi hitrost gradnje, ki naj bi vplivala na stroške gradnje.

4. Tožnica iz upravnega spora je predložila Ustavnemu sodišču vlogo, v kateri je predstavila svoja stališča. Navaja, da lahko investitor na podlagi odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka pridobi gradbeno dovoljenje in zgradi objekt, čeprav o razlastitvi in omejitvi lastninske pravice ni bilo odločeno in ni bila plačana odškodnina. Iz sodne prakse sodišč naj bi izhajalo, da zahtevka zaradi motenja posesti ni mogoče uspešno uveljavljati, če se na tuje zemljišče posega na podlagi gradbenega dovoljenja. To naj bi pomenilo, da zaradi izpodbijane določbe izdaja odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka pomeni de facto odločitev o razlastitvi. V skladu s prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) naj bi bil v okviru 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – Prvi protokol k EKČP) varovan tudi dejanski poseg v lastninsko pravico. Zato naj bi izpodbijana določba posegala v pravice iz 33. in 69. člena Ustave. Pogoj za odvzem ali omejitev lastninske pravice naj bi bilo plačilo odškodnine. Ker naj bi se na podlagi izpodbijane določbe poseglo v lastninsko pravico pred plačilom odškodnine, naj bi bila izpodbijana določba v neskladju z 69. členom Ustave.

5. Mnenje Vlade je bilo predloženo predlagatelju in tožnici v upravnem sporu, ki je zahtevala udeležbo v postopku pred Ustavnim sodiščem. Tožnica v upravnem sporu je poudarila, da tudi zakonska ureditev v Energetskem zakonu (Uradni list RS, št. 17/14 in 81/15 – v nadaljevanju EZ-1) ni odpravila protiustavnosti, zato je predlagala, naj Ustavno sodišče po načelu koneksitete razširi postopek ocene ustavnosti tudi na 473., 475. in 522. člen EZ-1. Pojasnila je, da je služnostni upravičenec že leta 2012 postavil daljnovod na njenem zemljišču in začel uporabljati omrežje. Zato naj bi tega leta že začela teči priposestvovalna doba za pridobitev služnosti po 522. členu EZ-1. Tožnica navaja, da bi bilo mogoče javni interes, ki naj bi bil v hitri gradnji infrastrukture, doseči tudi na drugačen način. Zakonodajalec bi lahko postopek razlastitve uredil zgolj enostopenjsko in bi lahko določil, da o razlastitvi celotne trase odloča le en organ, ne pa različne upravne enote. Zahteva po hitrosti postopka naj ne bi upravičevala ureditve, ki omogoča gradnjo še pred plačilom odškodnine. Tožnica se tudi ne strinja z ureditvijo, ki določa, da se o razlastitvi odloči v enem postopku, o odškodnini pa v drugem postopku, ki se lahko začne šele po koncu razlastitvenega postopka.

6. Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. V obravnavanem primeru je zahtevi za oceno ustavnosti vložilo Upravno sodišče, ki je prekinilo postopka v posamičnih zadevah, v katerih bo moralo presoditi o zakonitosti delnega in dopolnilnega gradbenega dovoljenja za gradnjo daljnovoda DV 2 x 110 kV Beričevo–Trbovlje. Ker izpodbijana določba ureja dokazila pravice graditi elektroenergetske vode z nazivno napetostjo 110 kV in več ali prenosna omrežja zemeljskega plina v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, je v okoliščinah obravnavanega primera ta določba upoštevna za odločanje Upravnega sodišča.

7. Med postopkom za oceno ustavnosti izpodbijane določbe je bila na spornem zemljišču parcelna številka 208/56, k. o. Kleče, na podlagi sodbe Upravnega sodišča št. I U 1370/2013 z dne 20. 5. 2014 pravnomočno ustanovljena služnost v javno korist. Vendar je tožnica iz upravnega spora vložila revizijo zoper navedeno sodbo, o kateri Vrhovno sodišče še ni odločilo. Zato je izpodbijana določba še vedno upoštevna za odločanje Upravnega sodišča.1

8. Z uveljavitvijo EZ-1 je med postopkom presoje EZ prenehal veljati. Ker je sodišče prekinilo postopek v posamičnih zadevah in z zahtevama začelo postopek za oceno ustavnosti izpodbijane določbe, ki je prenehala veljati, zakon pa bo v postopkih moralo uporabiti, so pogoji za ustavnosodno presojo iz drugega odstavka 47. člena ZUstS izpolnjeni.

9. Predlagatelj izpodbija osmo alinejo prvega odstavka 59.a člena EZ, ki je določala, da se je kot dokazilo pravice graditi štela tudi izjava investitorja, da je vročil lastnikom ponudbo za sklenitev pogodbe o pridobitvi služnosti oziroma ponudbo za sklenitev pogodbe o pridobitvi lastninske ali stavbne pravice v javno korist v skladu s tretjim oziroma četrtim odstavkom 59. člena tega zakona in odločbo pristojnega upravnega organa o uvedbi postopka razlastitve oziroma potrdilo, da je začet postopek za pridobitev služnosti v javno korist. Zatrjuje, da izpodbijana zakonska ureditev omogoča investitorju začetek gradnje na nepremičnini, na kateri še ni pridobil lastninske pravice ali služnosti v javno korist v razlastitvenem postopku oziroma postopku za ustanovitev služnosti v javno korist (v nadaljevanju razlastitveni postopek). Zato naj bi bila v neskladju s 33. in 69. členom Ustave.

10. Vlada v mnenju zatrjuje, da izdano gradbeno dovoljenje ne daje podlage za poseg v lastninsko pravico in ne daje podlage za prevzem posesti na nepremičnini z namenom gradnje. Po stališču Vlade mora investitor za izvedbo gradbenih del na določeni nepremičnini poleg pridobitve dokončnega gradbenega dovoljenja v razlastitvenem postopku pridobiti še lastninsko pravico ali služnost v javno korist ali pravico do posesti.2 Vlada tudi zatrjuje, da lahko lastnik nepremičnine kljub izdanemu gradbenemu dovoljenju prepove dostop do svoje nepremičnine in vloži tožbo zaradi motenja posesti.

11. Glede na različno razlago zakonskega besedila Vlade in predlagatelja je moralo Ustavno sodišče najprej razložiti pomen izpodbijane določbe.

12. Izpodbijana določba ureja posebnosti pri pridobitvi gradbenega dovoljenja za gradnjo elektroenergetskih vodov z nazivno napetostjo 110kV in več ter prenosnih omrežij zemeljskega plina. Gradbeno dovoljenje je po svoji naravi odločba, s katero pristojni upravni organ dovoli gradnjo in določi konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati.3 Z izdanim gradbenim dovoljenjem nosilec pridobi pravico zgraditi objekt pod pogoji, določenimi v gradbenem dovoljenju. Gradnja novega objekta se lahko začne le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena Zakona o graditvi objektov, Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 126/07, 108/09, 57/12, 110/13 in 19/15 – v nadaljevanju ZGO-1). Pogoj pravnomočnosti iz prvega odstavka 3. člena ZGO-1 ni absoluten. Drugi odstavek 3. člena ZGO-1 dopušča začetek gradnje objektov tudi že po dokončnosti gradbenega dovoljenja na lastno odgovornost investitorja. S 3. členom ZGO-1 so določeni formalni pogoji za začetek gradnje, torej pogoji za neposredno izvajanje del.4 Pravnomočno oziroma dokončno gradbeno dovoljenje daje investitorju pravico začeti gradnjo. Ta pravica pa po naravi stvari vsebuje tudi pravico do posesti in uporabe te nepremičnine, v obsegu, ki ga investitor potrebuje za gradnjo.

13. Pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja je izkazana pravica graditi.5 Dokazilo o pravici graditi je dokazilo o lastninski ali drugi stvarni pravici ali kateri drugi pravici, na podlagi katere lahko investitor na določenem zemljišču ali objektu izvaja gradnjo (6. 1. točka 2. člena ZGO-1). V prvem odstavku 56. členu ZGO-1 so določene listine, na podlagi katerih je mogoče šteti, da je pravica graditi izkazana.6 Izkazana pravica graditi zagotavlja, da je razmerje med lastnikom in investitorjem gradnje (če to ni ena in ista oseba) pravno urejeno.

14. Člen 59.a EZ je poleg dokazil pravice graditi, ki jih določa prvi odstavek 56. člena ZGO-1, določal še dodatna dokazila, s katerimi je investitor lahko izkazoval pravico graditi. Na podlagi prvega odstavka 59.a člena EZ je lahko investitor izkazal pravico graditi tudi z listinami, ki niso dokazovale, da je investitor že pridobil lastninsko ali drugo stvarno pravico ali katero drugo pravico, na podlagi katere bi lahko na določenem zemljišču ali objektu izvajal gradnjo, temveč so dokazovale obstoj drugih dejstev. Na podlagi izpodbijane določbe je pravico graditi dokazoval z listinami, ki sta dokazovali, da je lastniku nepremičnine ponudil sporazumno sklenitev pogodbe in da je bil uveden razlastitveni postopek. Če investitor pred izdajo odločbe v razlastitvenem postopku kljub izdanemu gradbenemu dovoljenju ne bi smel začeti graditi, kot zatrjuje Vlada, potem ne bi bilo treba dodatno urediti dokazila pravice graditi iz osme alineje prvega odstavka 59.a člena EZ. Nepravnomočna upravna odločba o razlastitvi oziroma omejitvi lastninske pravice, ki je ob izpolnjenih pogojih iz petega odstavka 59. člena EZ pogoj za pridobitev posesti v razlastitvenem postopku, že na podlagi četrte alineje prvega odstavka 56. člena ZGO-1 šteje za dokazilo pravice graditi.7

15. EZ ni določal, da bi gradbeno dovoljenje, ki je bilo izdano na podlagi dokazila iz osme alineje prvega odstavka 59.a člena EZ, imelo kakšne drugačne učinke kot gradbeno dovoljenje, izdano na podlagi dokazil iz prvega odstavka 56. člena ZGO-1. V tretjem odstavku 59.a člena EZ je zakonodajalec izrecno določil, da investitor infrastrukture prične gradbena dela v skladu z gradbenim dovoljenjem. Iz navedenega torej izhaja, da je investitor na podlagi izvršljivega gradbenega dovoljenja, ki je bilo izdano na podlagi izpodbijane določbe, lahko začel graditi energetsko infrastrukturo, ne glede na potek razlastitvenega postopka, ki je samostojni upravni postopek.8 Pri izpodbijani določbi gre torej za presojo položaja uporabe tuje nepremičnine za gradnjo energetske infrastrukture na podlagi gradbenega dovoljenja v obdobju od dejanskega začetka uporabe nepremičnine za gradnjo energetske infrastrukture do izdaje odločbe v razlastitvenem postopku.

16. Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana določba v neskladju s 33. in 69. členom Ustave. Ustava v 33. členu varuje lastninsko svobodo posameznika. Njen namen je nosilcu temeljnih pravic zavarovati svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Ima dvojni varovalni učinek. Varuje konkretni položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, izraža razmerje med posameznikom in skupnostjo ter varuje pravni institut lastnine oziroma lastninske pravice. Zajema naslednje elemente: svobodo pridobivanja lastnine, uživanje lastnine, pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v pridobljene pravice. Lastninska pravica je sestavljena iz različnih upravičenj, katerih vsebino je treba zakonsko urediti. Zato ustavni pojem lastnine dobi vsebino šele z zakonsko ureditvijo. Ustava v prvem odstavku 67. člena pooblašča zakonodajalca, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da bo zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.9