Odločba o ugotovitvi protiustavnosti Zakona o duševnem zdravju ter o ugotovitvi kršitve pritožnikovih pravic iz prvega in drugega odstavka 19. člena ter prvega odstavka 21. člena Ustave

2012. Odločba o ugotovitvi protiustavnosti Zakona o duševnem zdravju ter o ugotovitvi kršitve pritožnikovih pravic iz prvega in drugega odstavka 19. člena ter prvega odstavka 21. člena Ustave

Številka: U-I-477/18-19
Up-93/18-37

Datum: 23. 5. 2019

Ustavno sodišče je v postopku, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, in v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B. C., Č., ki ga zastopa dr. Tjaša Strobelj, odvetnica v Ljubljani, na seji 23. maja 2019

Zakon o duševnem zdravju (Uradni list RS, št. 77/08) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku devetih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Vlada mora brez nepotrebnega odlašanja sprejeti nujne ukrepe v skladu s 35. točko obrazložitve te odločbe.

S sklepom Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2803/2017 z dne 7. 12. 2017 in sklepom Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017 z dne 1. 12. 2017 so bila pritožniku kršena jamstva, ki jih v zvezi s pravico do varstva osebne svobode zagotavlja prvi in drugi odstavek 19. člena Ustave.

S sklepom Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2803/2017 z dne 7. 12. 2017 in sklepom Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017 z dne 1. 12. 2017 je bila pritožniku kršena pravica do varstva človekove osebnosti in dostojanstva med odvzemom prostosti iz prvega odstavka 21. člena Ustave.

V nepravdnem postopku je sodišče prve stopnje ugodilo predlogu za sprejem pritožnika (v nepravdnem postopku nasprotnega udeleženca) v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda brez privolitve ter odločilo, da se pritožnik sprejme in zadrži v varovanem oddelku Socialno varstvenega zavoda D. za obdobje enega leta.Zoper prvostopenjski sklep sta pritožbi vložila pritožnik in Socialno varstveni zavod D. Slednji je v pritožbi poudaril, da je prezaseden, da lahko pritožnika namesti le na hodnik varovanega oddelka, da je taka namestitev neetična, da mu ne more zagotoviti varnih bivalnih pogojev in da bi vsaka nova namestitev pomenila povečanje tveganja za prenos infekcij, kar bi lahko dodatno ogrozilo zdravje drugih stanovalcev. Višje sodišče je obe pritožbi zavrnilo in potrdilo prvostopenjski sklep. Tako sodišče prve stopnje kot Višje sodišče sta ugovor zavoda o prezasedenosti utemeljili z nujnostjo namestitve pritožnika v varovani oddelek zaradi ogrožanja življenja in zdravja drugih. Iz obrazložitve sklepov prve in druge stopnje izhaja, da pritožnik glede na svoje zdravstveno stanje nujno potrebuje stalno oskrbo in varstvo, ki ju ni mogoče zagotoviti v domačem okolju, in da je edina preostala možnost namestitev v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda, ker je bolnišnično zdravljenje zaključeno. Sklicujoč se na mnenje izvedenca, sta sodišči ocenili, da Socialno varstveni zavod D. izpolnjuje pogoje, ki so po zakonu potrebni za namestitev pritožnika v njegov varovani oddelek, razen prostorskih. Zoper drugostopenjski sklep je pritožnik vložil revizijo, ki jo je Vrhovno sodišče kot nedovoljeno zavrglo.

Pritožnik zatrjuje kršitve pravic iz 14., 15., 18., 19., 21., 23. in 32. člena Ustave, pa tudi kršitev Evropske listine pravic oseb z avtizmom. Zatrjevane kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin naj bi zanj imele hujše posledice, zlasti z vidika njegove pravice do osebne svobode (19. člen Ustave). Kot zatrjuje pritožnik, je bil v zavod nastanjen brez privolitve, zaprt naj bi bil na hodniku, kjer so ga drugi pacienti »božali, lasali, lizali«. Vrhovnemu sodišču očita, da bi pri tako pomembnem vprašanju, kot je osebna svoboda, njegovo vlogo (naslovljeno kot »zahteva za revizijo«) lahko štelo kot predlog za dopustitev revizije ter o njem vsebinsko odločilo. Tudi sklepa nižjih sodišč sta po mnenju pritožnika protiustavna. Pojasni, da je bila zanj predlagana nadzorovana obravnava in da je bil na odprtem oddelku »v E.« in v F. Sodišče naj bi nato združilo obe zadevi in pritožnika istega dne z odprtega oddelka »zaprlo kot žival«, pri čemer naj bi bilo njegovo zdravstveno stanje najboljše dotlej. Na naroku za glavno obravnavo naj bi izvedenec zagotovil nadaljevanje obravnave za ugotovitev prave doze zdravil, po naroku pa naj bi bil pritožnik takoj premeščen. Pritožnik poudarja, da je avtist, čigar pravica je varovana tudi po ratificirani mednarodni konvenciji. Iz izvedenskega mnenja dr. Branka Brinška naj bi izhajalo, da bi pritožnik lahko živel doma v nadzorovani obravnavi, če bi pristal na prejemanje vsakomesečnih depo injekcij. Kot zatrjuje pritožnik, iz zdravstvenih razlogov na to ni pristal, ker kot avtist ne sme prejemati tovrstnih zdravil. To naj bi bil glavni razlog za premestitev v zavod, potem ko bi bilo ugotovljeno, s čim nadomestiti depo. Po končani glavni obravnavi pa naj bi bil pritožnik takoj premeščen v zavod in naj bi takoj dobil depo injekcijo, po kateri naj bi se mu »utrgalo«. S tem naj bi prišlo do kršitve pravic iz 18., 19. in 21. člena Ustave.

Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-93/18, U-I-477/18 z dne 18. 10. 2018 ustavno pritožbo zoper meritorna sklepa sodišč prve in druge stopnje sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Višje sodišče v Ljubljani. V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS je sklep o sprejemu in ustavno pritožbo poslalo tudi predlagatelju nepravdnega postopka (tj. Univerzitetni psihiatrični kliniki G.), ki nanju ni odgovoril.

Ustavno sodišče je ob sprejemu ustavne pritožbe na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti Zakona o duševnem zdravju (v nadaljevanju ZDZdr). Sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti ZDZdr skupaj z ustavno pritožbo je poslalo Državnemu zboru, ki je nanj odgovoril. Po njegovem mnenju z ZDZdr uveljavljeni sistem zdravstvene in socialnovarstvene skrbi na področju duševnega zdravja ni v neskladju z Ustavo. Zakonska ureditev naj bi prestala presojo z vidika testa sorazmernosti. V okviru presoje primernosti zakonske ureditve Državni zbor poudarja, da ima pri zakonskem urejanju določeno polje proste presoje. Sklicuje se na stališče Ustavnega sodišča v odločbi št. U-l-294/12 z dne 10. 6. 2015 (Uradni list RS, št. 46/15, in OdlUS XXI, 4), da pri ukrepu sprejema v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda ne gre samo za zdravljenje, temveč tudi za socialnovarstveni ukrep, zato je obravnavo v varovanem oddelku treba šteti za storitev, v kateri se prepletata pravica iz socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave ter pravica do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave. Državni zbor zato meni, da presojani zakonski ureditvi ni mogoče očitati neprimernosti. V okviru nujnosti Državni zbor poudarja, da zakon predvideva sestavljen in povezan sistem ukrepov, ki imajo po svoji naravi različne stopnje, od težjih do blažjih posegov. Obsegajo zdravljenje pod posebnim nadzorom psihiatrične bolnišnice, obravnavo v socialno varstvenih zavodih, nadzorovano obravnavo ter obravnavo v skupnosti (1. člen ZDZdr), skladno s smernicami psihiatričnega zdravljenja, ki narekujejo nepretrgano spremljanje oseb s hudimi duševnimi motnjami v skupnosti in zahtevajo ustrezno mrežo zdravstvenih, socialnovarstvenih, izobraževalnih in drugih storitev. Optimiziranje zdravstvene oskrbe se dosega tudi z različnimi programi in storitvami za duševno zdravje (4. člen ZDZdr), samo zdravljenje pa poteka v skladu s strokovno preverjenimi metodami in mednarodno priznanimi standardi (prvi odstavek 8. člena ZDZdr). Državni zbor poudarja, da zakon omogoča različne ukrepe, prilagojene zdravstvenemu (duševnemu) stanju posameznika, zato posameznega ukrepa ni mogoče upoštevati kot edine možnosti. Med več možnimi zdravstvenimi posegi se izbere oziroma predlaga tistega, ki najmanj posega v osebno integriteto osebe, najmanj omejuje njeno osebno svobodo in ima najmanj neželenih učinkov (drugi odstavek 8. člena ZDZdr). Sprejem v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda se odredi le pod pogojem, da je akutno bolnišnično zdravljenje zaključeno oziroma da ni več potrebno tovrstno zdravljenje (prva alineja prvega odstavka 74. člena ZDZdr), potrebna pa sta stalna oskrba in varstvo, ker oseba sama, s pomočjo družinskega pomočnika ali s pomočjo svojcev ni sposobna skrbeti za svoje osnovne življenjske potrebe (druga alineja prvega odstavka 74. člena ZDZdr). Po mnenju Državnega zbora je ob izpolnjenih zakonskih pogojih namestitev v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda tudi v primeru njegove morebitne prezasedenosti ocenjena kot takšna, da posamezniku zagotavlja varnost, ki jo ta z vidika varovanja svojega življenja oziroma zdravja v tistem trenutku potrebuje. Po mnenju Državnega zbora je treba pravico do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave upoštevati tudi v okviru presoje sorazmernosti v ožjem smislu. Iz nje namreč izhaja obveznost države, da zagotovi ustrezne možnosti zdravljenja, ki so usmerjene k zagotovitvi zdravja posameznika. Pri tem je treba po mnenju Državnega zbora upoštevati koristi, ki za posameznika nastanejo zaradi njegove namestitve v zavodu, ki jo narekuje njegovo zdravstveno stanje. Glede na to lahko pride do namestitve v zavodu, ki posamezniku omogoča nujno potrebno zdravstveno in socialno oskrbo, tudi na račun znižanega standarda namestitve. Zakonska ureditev ne more preprečiti nastanka konfliktov med posamezniki, ki so sprejeti v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda. Prav tako nastanka konfliktov ni mogoče preprečiti z drugačnimi namestitveni možnostmi. Pri tem je treba upoštevati tudi psihosocialno rehabilitacijo, ki je usmerjena k temu, da posamezniku omogoča samostojnost in funkcionalnost ter zmožnost dejavnega vključevanja v okolje, vključno s preprečevanjem socialne izključenosti. Po mnenju Državnega zbora je treba dati prednost izvajanju zdravstvenih, socialnovarstvenih oziroma drugih storitev in programov, ki posamezniku omogočajo okrevanje, pred standardom namestitve. Poleg tega je bistven standard, ki mora biti zagotovljen z vidika zdravstvene in socialnovarstvene oskrbe, katere cilj je odstranitev nevarnosti za življenje oziroma zdravje. S tega vidika ima namestitev v zavodu, ki posamezniku zagotavlja zahtevano oziroma nujno potrebno zdravstveno in socialno oskrbo, prednost pred standardom, ki se ga v danem trenutku lahko zagotovi z namestitvijo. V posameznih primerih naj bi šlo tudi le za začasne okoliščine, ki lahko upravičujejo znižani standard namestitve, saj je tedaj ključna takojšnja pomoč, ki jo je treba nuditi posamezniku in je neobhodna z vidika zagotavljanja varnosti njegovega življenja in zdravja.

Mnenje o začetku postopka za oceno ustavnosti ZDZdr je podala tudi Vlada, ki prav tako meni, da zakon ni v neskladju z Ustavo. Poudarja, da zakon omogoča tudi alternativne ukrepe, na primer nadzorovano obravnavo, če so izpolnjeni vsi pogoji iz drugega odstavka 80. člena ZDZdr. Sprejem osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda naj bi bil določen le kot skrajni ukrep. Zakonska ureditev, po kateri mora sodišče pri odločanju o odreditvi ukrepa sprejema osebe v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda določiti čas zadržanja v varovanem oddelku (ki ne sme biti daljši od enega leta) in socialno varstveni zavod, ki naj osebo sprejme, je po mnenju Vlade nujna, saj bi bil v nasprotnem primeru sklep sodišča neizvršljiv in v nasprotju z drugim odstavkom 19. člena Ustave. Vlada še pojasnjuje, da Ministrstvo za zdravje pripravlja predlog sprememb in dopolnitev ZDZdr, ki z vidika institucionalnega varstva ne bo prinesel bistvenih sprememb. Predvidene naj bi bile določene spremembe pri ureditvi nadzorovane obravnave (med drugim tudi razširitev možnosti za uporabo ukrepa nadzorovane obravnave), ki pa ne more v celoti nadomestiti namestitve v varovani oddelek socialno varstvenega zavoda. Hkrati naj bi bila načrtovana tudi vzpostavitev specializirane enote za obravnavo oseb z najtežjimi oblikami motenj v duševnem zdravju, s čimer naj bi se izboljšali pogoji za ustrezno izvajanje določil ZDZdr in sprostile prostorske zmogljivosti v ostalih varovanih oddelkih socialno varstvenih zavodov. Poleg tega naj bi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti v letu 2019 načrtovalo vzpostavitev novega varovanega oddelka z dodatnimi 12 mesti v socialno varstvenem zavodu H. Kljub temu Vlada priznava, da se problematika nameščanja oseb s težavami v duševnem zdravju proti njihovi volji v varovane oddelke socialno varstvenih zavodov le še stopnjuje. K temu naj bi prispevala vse višja stopnja obolevnosti prebivalstva, pa tudi sprememba kazenskopravne ureditve varnostnega ukrepa obveznega psihiatričnega zdravljenja in zdravljenja na prostosti, ki naj bi po letu 2016 prispevala k destabilizaciji socialnovarstvenega sistema na področju varovanih oddelkov. Vlada pojasnjuje, da je za reševanje težav glede zagotavljanja varnosti stanovalcev in zaposlenih zaradi vse večjega števila oseb s heteroagresivnim vedenjem konec leta 2016 ustanovila medresorsko delovno skupino za obravnavo oseb z najtežjimi oblikami motenj v duševnem zdravju. Opozarja tudi na potrebo po boljšem medinstitucionalnem sodelovanju. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti naj bi posebnim in kombiniranim socialno varstvenim zavodom predlagalo nekatere organizacijske spremembe in tako ponovno spodbudilo sodelovanje med koordinatorji obravnave v skupnosti in strokovnimi službami zavodov. Na podlagi Resolucije o nacionalnem programu duševnega zdravja 2018–2028 (Uradni list RS, št. 24/18 – ReNPDZ18–28) naj bi bila aktualna prizadevanja za izboljšanje dostopa do storitev za duševno zdravje v skupnosti, nadgradnjo mreže koordinatorjev nadzorovane obravnave in vzpostavitev interdisciplinarne mreže centrov za duševno zdravje odraslih, ki bodo imeli tudi mobilne time za krizne intervencije v lokalnem (domačem) okolju.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo pritožniku, ki nanju ni odgovoril.

V postopku odločanja o ustavni pritožbi je Ustavno sodišče vpogledalo v nepravdni spis Okrajnega sodišča v Ljubljani št. Pr 24/2017, Pr 200/2017.

Ustavno sodišče je pri Socialno varstvenem zavodu D., v katerega je bil sprejet pritožnik, opravilo dve poizvedbi o prostorskih razmerah. Iz dopisa zavoda z dne 2. 3. 2018 izhaja, da ima I. verificiran varovani oddelek za osebe s težavami v duševnem zdravju in z več motnjami za 12 oseb in da je bila na dan 1. 3. 2018 kapaciteta oddelka presežena in je znašala 142 % (nastanjenih je bilo 17 oseb). Iz dopisa zavoda z dne 13. 6. 2018 pa izhaja: 1) da je bil pritožnik ob sprejemu zaradi prezasedenosti varovanega oddelka nastanjen na hodnik varovanega oddelka; 2) da je njegova namestitev na hodniku varovanega oddelka trajala od 12. 12. 2017 do 10. 1. 2018; 3) da je pritožnik sedaj nastanjen v triposteljni sobi, da pa se sicer razmere na varovanem oddelku niso spremenile in je kapaciteta še vedno močno presežena. (Glej opombo 1)

Navedena dopisa Socialno varstvenega zavoda D. je Ustavno sodišče vročilo predlagatelju nepravdnega postopka, tj. Univerzitetni psihiatrični kliniki G., ki nanju ni odgovoril.