Odločba o ugotovitvi, da so členi 8, 11, 14, 23 in 38 ZFO-1 v neskladju z Ustavo in da členi 12, 13, 21 in 24 ZFO-1 niso v neskladju z Ustavo

5023. Odločba o ugotovitvi, da so členi 8, 11, 14, 23 in 38 ZFO-1 v neskladju z Ustavo in da členi 12, 13, 21 in 24 ZFO-1 niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-24/07-66
Datum: 4. 10. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Mestne občine Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Čeferin, o. p., d. n. o., Grosuplje, ter Občine Trzin, Občine Log - Dragomer in Občine Šempeter - Vrtojba, ki jih zastopajo Bojan Makovec, Andrej Doles in Katarina Doles Toš, odvetniki v Domžalah, po opravljeni javni obravnavi 31. maja 2007, na seji 4. oktobra 2007

o d l o č i l o:

Členi 8, 11, 14, 23 in 38 Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06) so v neskladju z Ustavo.

Členi 12, 13, 21 in 24 Zakona o financiranju občin niso v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljene neskladnosti iz 1. točke tega izreka odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Predlagateljice izpodbijajo 8., 11., 12., 13. in 14. člen ter 21., 23. in 24. člen Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06 – v nadaljevanju ZFO-1). Izpodbijane določbe naj bi bile v neskladju z 9. členom Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS) in s 14., 138. in 142. členom Ustave. Členi 8, 11, 12, 13 in 14 ZFO-1 naj bi bili tudi v nasprotju z 2. in 10. členom Ustave. Iz vsebine zahteve izhaja, da predlagateljice izpodbijajo tudi 38. člen prehodnih in končnih določb ZFO-1. Z njim naj bi bilo kršeno načelo pravne varnosti (2. člen Ustave), ker naj bi ZFO-1 z izpodbijano ureditvijo prehodnega obdobja določil občinam nekajletno obvezno sofinanciranje nalog s področja primerne porabe iz posameznih neposrednih lastnih davčnih virov občin, tako da je ta delež najvišji v začetku prehodnega obdobja, s čimer naj bi oteževal prehod na nov način financiranja občin.

Predlagateljice navajajo, da je občinam na podlagi 23. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 32/06 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZFO) kot neposredni lastni vir pripadalo 35% dohodnine, in sicer v razmerju med odmerjeno dohodnino zavezancev, ki imajo stalno prebivališče v občini, in odmerjeno dohodnino v državi. Na podlagi izpodbijane ureditve naj bi predlagateljice prejele občutno manj sredstev kot po prej veljavni ureditvi (kar dokazujejo tudi s predloženimi izračuni), zaradi česar naj ne bi mogle v celoti izvajati zakonskih obveznosti s področja t. i. primerne porabe, torej obveznih nalog, ki jih občinam nalaga zakonodaja. Ker naj bi bilo zaradi zmanjšanja sredstev onemogočeno uresničevanje temeljnih funkcij lokalne samouprave, naj bi bila ureditev v neskladju s 138. členom Ustave. Posledično naj bi bili zaradi oteženega izvajanja že začetih projektov in investicij kršeni tudi načelo ustreznosti lastnih finančnih virov iz prvega odstavka 9. člena MEELS ter načelo stabilnosti in predvidljivosti pravne ureditve, ki izhaja iz 2. člena Ustave. Zaradi zmanjševanja finančne avtonomije naj bi bila okrnjena tudi pravica do lokalne samouprave, ki izhaja iz 9. člena Ustave. Ker naj bi izpodbijana ureditev posegla v sredstva, namenjena razvoju predlagateljic, naj bi to privedlo do znižanja kakovosti življenja njihovih prebivalcev.

Predlagateljice izpodbijani ureditvi nadalje očitajo, da dohodnina kot glavarina ne upošteva višine prispevanja dohodnine v državni proračun po posameznih občinah. Navajajo tudi, da dejansko prihaja do dvakratnega prerazporejanja sredstev od razvitejših do manj razvitih občin. Prvič zaradi metode izračuna primerne porabe in glavarine, drugič pa na podlagi tretjega odstavka 14. člena ZFO-1 v primeru več kot 15% presežka ugotovljenega prihodka občine iz glavarine nad izračunano primerno porabo. Trdijo, da postavlja takšna ureditev predlagateljice in njene prebivalce v primerjavi s prebivalci drugih občin v neenakopraven položaj, ker naj bi se sredstva iz razvitejših občin prelivala v manj razvite občine. S tem naj bi bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave).

Predlagateljice menijo, da je zakonodajalec s tem, ko je ZFO-1 preobrazil neposreden lastni vir občin iz naslova dohodnine v odstopljena lastna sredstva občin iz državnega proračuna (ki so v 8. členu ZFO-1 opredeljena kot edini vir, namenjen financiranju primerne porabe), protiustavno posegel tako v 138. člen kakor tudi v 142. člen Ustave. Po mnenju predlagateljic namreč odstopljenih lastnih sredstev ni mogoče šteti za lastne vire v smislu 142. člena Ustave. Ker naj bi izpodbijana ureditev občinam odvzela neposredne lastne vire financiranja in ker občine ne morejo vplivati na izračun primerne porabe ter izračun glavarine oziroma višino odstopljenih lastnih virov, je po mnenju predlagateljic protiustavno poseženo v njihovo finančno avtonomijo, ki zagotavlja materialno podlago za samoupravno delovanje lokalnih skupnosti ter njihovo neodvisnost v razmerju do države. Načinu izračuna primerne porabe pa očitajo, da ne upošteva v zadostni meri lastnosti in potreb posameznih lokalnih skupnosti.

Predlagateljice izpodbijani ureditvi očitajo tudi to, da zakon nima kriterijev in meril za določanje sredstev za sofinanciranje investicij v občinah. Ker določbe 21., 23. in 24. člena po mnenju predlagateljic teh kriterijev ne vsebujejo, naj bi to dopuščalo arbitrarnost in diskrecijo izvršilne veje oblasti, lokalne skupnosti pa postavilo v njej podrejeni in odvisni položaj. Člen 24 ZFO-1 naj bi bil tudi v nasprotju s šestim odstavkom 9. člena MEELS, ki med drugim določa, da naj subvencije oziroma dotacije lokalnim oblastem ne bodo strogo namenske za financiranje določenih projektov.

Prva predlagateljica (Mestna občina Ljubljana) v zahtevi glede na 10. člen Ustave opozarja tudi na poseben status Ljubljane kot glavnega mesta ter na posebne naloge, ki izvirajo iz tega statusa. Opozarja na to, da zakon nima določb, ki bi točno opredeljevale obseg financiranja oziroma sofinanciranja države pri izvajanju nalog glavnega mesta. Zaradi zmanjšanja sredstev za financiranje primerne porabe po ZFO-1 naj bi bilo poseženo tudi v položaj glavnega mesta.

Predlagateljice so na javni obravnavi zatrjevale še neskladje drugega odstavka 11. člena ZFO-1 z Ustavo. Menijo, da je ureditev, ki Vladi omogoča, da z uredbo določa tako metodologijo kakor tudi naloge, ki so podlaga za obračun in višino sredstev, ki jih občina prejme, v neskladju z načelom pravne varnosti (2. člen Ustave) ter z legalitetnim načelom (drugi odstavek 120. člena Ustave), saj občine postavlja v odvisnost od vsakokratne izvršilne veje oblasti.

Državni zbor v odgovoru zatrjuje, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. Navaja, da se po zakonu odstopljeni prihodki državnega proračuna štejejo za lastne vire. Med lastnimi viri, ki so neposredni prihodek občinskega proračuna, in odstopljenimi lastnimi viri naj bi bila edina razlika ta, da so odstopljeni viri tisti primarni prihodek državnega proračuna, katerega del se odstopi občinam. Sama delitev virov po pripadnosti državnemu ali občinskemu proračunu ne ukinja davčnih virov kot samostojnih lastnih virov financiranja občin, zato sama po sebi ne more vplivati na izvrševanje lokalne samouprave. Meni, da predlagateljice zgolj z argumentom, da jim izpodbijana ureditev odvzema znaten del sredstev za financiranje njihovih nalog, ne izkazujejo zatrjevanega neskladja 11., 12., 13. in 14. člena ZFO-1 z Ustavo. Ugotavlja, da so po izračunih Ministrstva za finance predlagateljice med tistimi občinami, katerih prihodki presegajo za njihovo občino ugotovljeni obseg primerne porabe, kar naj bi pomenilo, da so finančni viri predlagateljic sorazmerni nalogam, ki jih morajo opravljati, in zato ustrezni, čeprav manjši od pričakovanih. Navaja tudi, da izračuni kažejo povečano stopnjo lastnega financiranja občin, torej povečano stopnjo finančne samostojnosti občin, kot je bila v prejšnjem zakonu. Državni zbor pritrjuje očitku, da v izpodbijanih določbah 21., 22. in 24. člena ZFO-1 niso določeni kriteriji za sofinanciranje investicij v občinah, vendar pa po njegovem mnenju to ne pomeni, da gre za neurejenost področja na zakonski ravni. Merila naj bi bila ugotovljiva z razlago drugega odstavka 22. člena ZFO-1. Ta določa, da veljajo merila predpisov, ki urejajo sofinanciranje investicij iz državnega proračuna, kar pomeni, da so ta merila ugotovljiva na podlagi razlage zakonskih določb. Glede zatrjevanega neskladja drugega odstavka 11. člena z Ustavo je Državni zbor na javni obravnavi oporekal trditvi, da sta navedena člena v nasprotju z načelom legalitete. Po mnenju Državnega zbora ZFO-1 v 11. členu podrobno našteva naloge oziroma področja dela občin, ki se upoštevajo pri izračunu primerne porabe.

Tudi Vlada meni, da so očitki predlagateljic neutemeljeni. ZFO-1 naj bi zagotavljal sorazmernost virov financiranja z nalogami občine, krepil finančno avtonomijo lokalne samouprave in zmanjševal odvisnost od državnega proračuna. Državljanom naj bi zagotavljal enakopravnejše možnosti za zadovoljevanje njihovih skupnih potreb in interesov. Navaja, da ugotovitev primernega obsega potrebnih sredstev, s katerimi je to financiranje zagotovljeno enakopravno za vse občine in njihove prebivalce, temelji na oceni stroškov in je izraženo v povprečnini, to je primernih stroških na prebivalca v državi. Nadalje navaja, da je v postopek določanja višine povprečnine za posamezno proračunsko leto vgrajen dogovor med reprezentativnim združenjem občin in Vlado o morebitnih novih nalogah občin v prihodnjem obdobju ter o višini povprečnine. Pri izračunu primerne porabe v skladu s povprečnino so upoštevane razlike med občinami, ki se nanašajo na njene prebivalce in območje.

Vlada tudi navaja, da bi zgolj povečevanje odstotka dohodnine, namenjene občinam, nesorazmernost virov financiranja glede na stroške le povečevalo. Meni, da novi način razporeditve prihodkov iz dohodnine v celoti uveljavlja določbo petega odstavka 9. člena MELLS, to je zagotovitev finančne izravnave ali drugih ustreznih ukrepov za popravo učinkov neenake porazdelitve možnih finančnih virov in finančnega bremena finančno šibkejših lokalnih skupnosti. Novi način razporeditve dohodnine naj bi tako zagotavljal stabilen občinski vir, skladen z gibanjem stroškov občinskih nalog. Občine z njim razpolagajo samostojno. Občine naj bi primerno porabo v celoti financirale s prihodki iz dohodnine. Navaja tudi, da Zakon ne posega v lastne vire, ki so "neposreden" prihodek občinskega proračuna, zato naj bi zagotavljal popolno finančno avtonomijo občin pri financiranju tistih nalog ali projektov in programov, ki jih občine avtonomno določijo s svojimi predpisi in odločitvami. Samostojnost pri odločanju o porabi sredstev občinskega proračuna je zagotovljena tudi pri financiranju primerne porabe občin. Le v prehodnem obdobju naj bi se lastni viri, ki so neposreden prihodek občinskega proračuna, v ustreznih odstotkih v ta namen še upoštevali. Njihov delež se bo postopno zmanjševal, po izteku prehodnega obdobja pa bodo občine primerno porabo v celoti financirale s prihodki od dohodnine, kar posledično pomeni, da bo delež prihodka iz tega naslova do leta 2012 realno naraščal. Navaja, da je sofinanciranje investicij iz državnega proračuna glede na prejšnjo ureditev bistveno spremenjeno. Vgrajeni so ukrepi za spodbujanje skladnejšega razvoja. Pri sofinanciranju naj bi šlo za izvrševanje državnega proračuna, za kar so odgovorni Vlada in ministrstva. Zato naj bi predpis ministra določil kriterije za sofinanciranje investicij na posameznem področju, pri tem pa naj bi bila obvezno upoštevana stopnja razvitosti občine. Vlada poudarja, da dodeljevanje sredstev sofinanciranja torej temelji na predpisanih merilih in da naj ne bi bilo prepuščeno trenutni odločitvi. Razlikovanje občin glede na indeks razvojne ogroženosti pa naj bi bilo utemeljeno in v skladu z namenom sofinanciranja.

Občina lahko na podlagi 91. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 100/05 – ur. p. b., 60/07 – v nadaljevanju ZLS) vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov države, če ti posegajo v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Ker nova zakonska ureditev financiranja občin predlagateljicam povzroči znižanje višine lastnih sredstev za financiranje primerne porabe glede na prej veljavni ZFO, je procesna predpostavka iz 91. člena ZLS za vložitev zahteve podana.

Prva predlagateljica (Mestna občina Ljubljana) opozarja v zahtevi tudi na svoj posebni položaj, ki ga ima kot glavno mesto (10. člen Ustave), ter na probleme, ki jih ima v zvezi s financiranjem nalog glavnega mesta. Naloge glavnega mesta ter podlaga za financiranje teh nalog so predmet Zakona o glavnem mestu (Uradni list RS, št. 22/04 – v nadaljevanju ZGMRS). Ker prva predlagateljica v svoji zahtevi ne izpodbija ZGMRS, vprašanje financiranja nalog glavnega mesta pa neposredno ne posega na področje financiranja in izvrševanja nalog lokalne samouprave, Ustavno sodišče očitkov Mestne občine Ljubljana glede financiranja nalog glavnega mesta ni presojalo.

Ustavno sodišče je 31. 5. 2007 opravilo javno obravnavo.

V 9. členu Ustave je določeno, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. Ta zagotavlja prebivalcem lokalnih skupnosti, da sami upravljajo z lokalnimi zadevami na podlagi posebnega pravnega položaja lokalne skupnosti. Gre za obliko samostojnega urejanja in reševanja življenjskih potreb prebivalstva, ki živi na določenem območju. V Sloveniji je samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni, kar pomeni, da jim ga zakonodajalec ne more odvzeti ali ga ogrožati. Ustava določa, da prebivalci uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih (138. člen Ustave). Iz ustavne opredelitve občine pa izhaja zahteva, naj bo občina sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve oziroma zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev (prvi odstavek 140. člena Ustave). To pomeni, da sta za opravljanje lokalnih zadev neogibno potrebni tudi finančna sposobnost in avtonomnost občine.

Ustava v prvem stavku 142. člena določa, da se občina financira iz lastnih virov. Eden od temeljnih pogojev za uresničevanje ustavnega načela lokalne samouprave je tako v zagotavljanju zadostnih lastnih finančnih virov za financiranje izvirnih pristojnosti občin, tj. tistih, ki jih občina določi s svojimi akti neposredno na podlagi svojega ustavnega položaja, in tistih, ki jih kot pristojnost občine določajo zakoni. S tem se zagotavljata predvsem izvrševanje oblasti na nižjih ravneh v skladu z naravo nalog po načelu subsidiarnosti in uresničevanje ustavnega načela lokalne samouprave. Zato je od zadostnih finančnih virov posledično odvisna tudi stopnja avtonomnosti lokalne skupnosti, s tem pa tudi njene samoupravnosti.

MEELS v 9. členu vsebuje osem načel, ki jih morajo države pogodbenice spoštovati pri oblikovanju notranje zakonodaje, ki ureja financiranje lokalnih skupnosti. Tako določa, da so lokalne skupnosti upravičene do lastnih finančnih virov, s katerimi prosto razpolagajo v okviru svojih pooblastil, da morajo biti finančni viri v sorazmerju z nalogami, ki jih določata Ustava in zakon, da naj vsaj del sredstev izvira iz krajevnih davkov in prispevkov, katerih višino določijo same lokalne skupnosti v okviru zakona, da naj bodo finančni sistemi raznovrstni in prilagodljivi, da lahko sledijo dejanskemu gibanju stroškov opravljanja njihovih nalog. Za zaščito finančno šibkejših lokalnih skupnosti je treba uvesti postopke za finančno izravnavo ali druge ukrepe za popravo učinkov neenake porazdelitve možnih finančnih virov. To pa ne sme zmanjšati svobodnega odločanja lokalnih oblasti na področju njihovih nalog. Določa tudi, da je lokalne oblasti treba vprašati za mnenje, na kakšen način naj se jim prerazporejeni viri dodelijo. Subvencije oziroma dotacije pa naj ne bodo strogo namenske za financiranje določenih projektov.

Ustavni položaj omogoča lokalni samoupravi avtonomnost oziroma neodvisnost tudi v razmerju do države. Konkretni položaj in okviri avtonomije lokalne samouprave so opredeljeni z zakoni. V okviru svoje zakonodajne funkcije država sprejema predpise, ki urejajo področje lokalne samouprave, in v tem okviru predpise, ki urejajo financiranje lokalnih skupnosti. Ustava v drugem stavku 147. člena določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. Lokalne skupnosti so torej pri predpisovanju davkov vedno omejene z zakonskimi okviri, ki jih določi država. Pravice lokalnih skupnosti, ki se nanašajo na njihovo materialno podlago za uresničevanje lokalne samouprave, so vedno izvedene iz sprejetih zakonov oziroma neposredno iz Ustave. (1) Vendar je zakonodajalčeva dolžnost urediti sistem financiranja občin tako, da lahko prebivalci občine uresničujejo lokalno samoupravo. Pri določanju materialne podlage mora zakonodajalec izhajati iz 142. člena Ustave, obseg materialne podlage pa mora ustrezati nalogam, ki naj bi jih občina opravljala v okviru svojega delokroga. Med prihodki posamezne občine ter med ustavnimi in zakonskimi nalogami, ki naj bi jih izvajala občina, mora obstajati ustrezno razmerje, ki ga zahteva tudi načelo sorazmernosti iz 9. člena MELLS. Sistem financiranja občin mora občinam zagotavljati takšen obseg sredstev, za kolikšnega je zakonodajalec opredelil, da lahko občina z njim zagotovi izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog (tako v odločbi št. U-I-82/96 z dne 17. 4. 1997, Uradni list RS, št. 35/97 in OdlUS VI, 52 in odločbi št. U-I-43/99 z dne 10. 6. 1999, Uradni list RS, št. 59/99 in OdlUS VII, 146). Zakonodajalec mora presojo kriterija primernosti določenega sistema financiranja lokalnih skupnosti opreti na značilnosti "abstraktne" občine in ne na posamezno občino, in sicer tako, da bo sistem ustrezal večini občin. (2)