Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o upravnem sporu v neskladju z Ustavo

3954. Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o upravnem sporu v neskladju z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Marte Dominike Jelačin iz Ljubljane, na seji dne 22. septembra 2005

Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 – popr. in 70/2000) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Pobudnica izpodbija prvi in drugi odstavek 62. člena ter 34. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS). Navaja, da je Upravno sodišče odklonilo pravno varstvo njene ustavne pravice do sojenja v razumnem roku, ker je bil postopek, v katerem je prišlo do kršitve pravice do sojenja v razumnem roku, že končan. Navaja, da je Upravno sodišče, v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso in sklicujoč se na stališče Ustavnega sodišča, v sklepu o zavrženju tožbe zavzelo stališče, da lahko stranka tožbo za ugotovitev obstoja kršitve pravice do sojenja v razumnem roku iz 23. člena Ustave v upravnem sporu uveljavlja samo, če postopek še teče, ko pa je postopek pred sodiščem končan, kršenja te pravice ne more več biti in ga zato tudi ni več možno preprečevati. Če postopek ne traja več, ima po navedenem stališču stranka na voljo samo možnost, da pred pristojnim sodiščem uveljavlja odškodnino po 26. členu Ustave. Takšno odločitev naj bi Upravno sodišče sprejelo izključno zaradi neskladja prvega in drugega odstavka 62. člena ZUS s 23. in 157. členom Ustave. Pobudnica poudarja, da 23. člen Ustave zagotavlja pravico do sojenja brez nepotrebnega odlašanja kot celovito pravico in ne zgolj kot "okleščeno" pravico, kot jo ureja izpodbijana določba 62. člena ZUS – le za primere, ko postopek, v katerem naj bi do kršitve prišlo, še traja. Pobudnica se strinja, da po končanem postopku ne more biti več nadaljnjega kršenja te pravice, vendar poudarja, da že zagrešena kršitev oziroma njene posledice niso odpravljene. Zato meni, da bi izpodbijana določba ZUS morala prizadeti stranki omogočiti, da tudi v primeru že končanega sodnega postopka terja od sodišča ugotovitev, da je bila kršitev storjena. Ugotovitev kršitve je po njenem mnenju tudi logičen pogoj, da bi bila odškodnina po 26. členu Ustave sploh lahko prisojena. Za ugotavljanje odškodnine po 26. členu Ustave je namreč potrebno dokazovati še protipravnost državnega organa, ki pa je ne more dokazovati civilno sodišče. Pobudnica je prepričana, da se država uveljavitvi obveznosti do odškodnine po 26. členu Ustave lahko izmakne na podlagi dejstva, da ima de facto močnejši položaj. Pravno varstvo pravice iz 23. člena Ustave naj bi bilo zato popolnoma neučinkovito. Le v primeru, če zakonske določbe dovolj jasno opredeljujejo dolžno ravnanje države ob kršitvi pravice posameznika do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, lahko po mnenju pobudnice govorimo o pravem varstvu navedene pravice in o javni pravici do tega varstva v pravem pomenu besede. Pobudnica še poudarja, da zaradi neustrezne in protipravne izpodbijane določbe ZUS veljavna zakonodaja ne ustreza obveznostim, ki jih je država prevzela s podpisom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).

Državni zbor odgovarja, da pobuda ni utemeljena. Sklicujoč se na dosedanja stališča Ustavnega sodišča meni, da je na podlagi določb ZUS v postopku upravnega spora mogoče doseči učinkovito sodno varstvo pravic, ki jih zagotavljata 23. in 157. člen Ustave, in da zato izpodbijane določbe z njimi niso v neskladju. Vlada in Ministrstvo za pravosodje menita, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo in predlagata, naj Ustavno sodišče pobudo zavrne.

Po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (tako npr. v odločbi št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).

Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes z razlago izpodbijane določbe ZUS, ki jo je zavzelo Upravno sodišče v sklepu št. U 2259/2004 z dne 26. 1. 2005, s katerim je njeno tožbo zaradi kršitve pravice do sojenja v razumnem roku v že končani pravdni zadevi zavrglo. Navaja, da je zoper odločitev Upravnega sodišča vložila pritožbo na Vrhovno sodišče, vendar poudarja, da v upravnem sporu ne more uspeti, ker razlaga izpodbijane določbe ZUS, ki jo je sprejelo Upravno sodišče, temelji na ustaljeni upravno-sodni praksi ter na enakem stališču Ustavnega sodišča. Med postopkom preizkusa obravnavane pobude je Vrhovno sodišče o pritožbi odločilo. Zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 432/2005 z dne 14. 4. 2005, s katerim je bila pritožba zavrnjena, je pobudnica pravočasno vložila ustavno pritožbo (št. Up-526/05). Glede na navedeno pobudnica izkazuje pravni interes za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZUS.

Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

Pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave pomeni pravico vsakogar, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Podobna pravica je zagotovljena tudi s prvim odstavkom 6. člena EKČP. Pri dosedanjem opredeljevanju vsebine pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave je Ustavno sodišče vedno izhajalo iz splošne premise, v skladu s katero ni namen Ustave, da bi človekove pravice priznala zgolj formalno in teoretično, pač pa je ustavna zahteva, da mora biti zagotovljena možnost učinkovitega in dejanskega izvrševanja človekovih pravic (odločba Ustavnega sodišča št. Up-275/97 z dne 16. 7. 1998, OdlUS VII, 231). Ob tem je treba upoštevati tudi določbe 5. člena Ustave. Ta člen je pomemben zato, ker vsebuje t. i. pozitivne obveznosti države oziroma posameznih vej oblasti. Ena od teh je tudi obveznost države, "da na svojem ozemlju varuje človekove pravice in temeljne svoboščine". Varovanja človekovih pravic pa ne gre jemati le kot obveznosti, da se država vzdrži ravnanj, ki bi posegala v človekove pravice ali jih omejevala, temveč jo varovanje človekovih pravic zavezuje tudi k aktivnemu ravnanju, s katerim ustvarja možnosti za čim učinkovitejše uresničevanje človekovih pravic. Že leta 1994 je v eni svojih odločb zapisalo: "V pravni državi mora obstajati tak sistem organizacije, ki omogoča izvajanje Ustave in zakonov ter tak sistem postopkov, ki omogočajo izvrševanje pravic in svoboščin" (odločba št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994, Uradni list RS, št. 6/94 in OdlUS III, 8). S tem se je približalo zahtevi, ki izhaja iz judikature Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), po kateri je pozitivna obveznost države nov, procesni vidik tretje generacije človekovih pravic.(*1) Obveznost države zagotoviti pravico do učinkovitega sodnega varstva pa izhaja tudi že iz zahtev (načel) pravne države (2. člen Ustave). Ena izmed njih je doseči uresničevanje pravic po mirni poti in s tem preprečiti samovoljno in nasilno reševanje sporov. Z odvzemom pravice do samopomoči je država prevzela obveznost, da bo zagotovila sodno varstvo kot način reševanja sporov o pravicah in obveznostih, tej obveznosti pa ustreza pravica vsakega pravnega subjekta, da od države to lahko zahteva.(*2)

V skladu s temi izhodišči je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, po katerem se pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave ne izčrpa že s tem, da je zagotovljena možnost predložiti zadevo sodišču. Smisel pravice do sodnega varstva je nasprotno v zagotovilu, da sodišče v razumnem času vsebinsko, meritorno odloči v zadevi, ki mu je predložena v odločitev. Iz zahteve, po kateri se morajo človekove pravice uresničevati na način, ki zagotavlja njihov poln učinek, nadalje izhaja, da se pravica do sodnega varstva ne izčrpa niti takrat, ko sodišče v posamezni zadevi izda meritorno, vsebinsko odločitev. Sestavni del pravice do sodnega varstva je namreč tudi pravica zahtevati, da se doseže izvršitev sodne odločbe, s katero je sodišče odločilo o kakšni pravici ali obveznosti. Namen in cilj sodnega varstva je namreč praviloma dokončno dosežen šele z uresničitvijo določene pravice oziroma pravnega razmerja in ne le z odločitvijo o njegovem obstoju. Zato morajo biti tistim, ki jim je bila pravnomočno priznana pravica, dani možnost in sredstva, da to pravico tudi dejansko uveljavijo (odločba Ustavnega sodišča št. Up-181/99 z dne 18. 12. 2002, Uradni list RS, št. 7/03 in OdlUS XI, 292; odločba št. U-I-339/98 z dne 21. 1. 1999, Uradni list RS, št. 11/99 in OdlUS VIII, 13). Pravica dobiti od sodišča odločitev o zadevi, ki je predmet presoje (right to obtain "determination" of the dispute), in pravica doseči izvršitev pravnomočne sodbe sta tudi po ustaljeni sodni praksi ESČP sestavni del pravice do dostopa do sodišča, kot jo zagotavlja prvi odstavek 6. člena EKČP.(*3)

Bistveni sestavni del pravice do sodnega varstva je tudi pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, ki zagotavlja vsakomur, ki kot stranka nastopa v sodnem postopku, da bo lahko v razumnem času s sodnim varstvom uveljavil svoje pravice.(*4) V tem smislu gre za pravico, ki je eden od bistvenih pogojev za učinkovito uresničevanje vseh drugih človekovih pravic. Njen namen je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva: prepozno sodno varstvo lahko izniči njegove učinke. Če namreč sodno varstvo pride prepozno, je prizadeta oseba v enakem položaju kot tedaj, ko sodnega varstva sploh nima (justice delayed is justice denied). Pravica do sojenja v razumnem roku je zagotovljena tudi s prvim odstavkom 6. člena EKČP, ki določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih civilnih pravicah in obveznostih ali o kakršnih koli kazenskih obtožbah zoper njega pravično in javno v "razumnem roku" odloča neodvisno in nepristransko sodišče. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je pravica do sojenja v razumnem roku izjemnega pomena za kakovost sojenja(*5) in da EKČP zavezuje države pogodbenice, da organizirajo svoje pravne sisteme tako, da sodišča lahko izpolnjujejo zahteve iz prvega odstavka 6. člena EKČP, vključno z razumno dolžino postopka. Država mora zato organizirati sodstvo tako, da je zagotovljeno dejansko uresničevanje te pravice.(*6) Ta zahteva izvira iz njene pozitivne dolžnosti pri varovanju človekovih pravic. Poudariti je treba, da je ESČP v zadevi Kudla proti Poljski(*7) zavzelo novo stališče, da je treba vprašanje, ali je bil pritožnik v posameznem primeru za odločitev o svojih civilnih pravicah in obveznostih ali kazenski obtožbi deležen sojenja v razumnem roku, obravnavati ločeno od vprašanja, ali mu je bilo po domačem pravu na voljo učinkovito pravno sredstvo za uveljavitev te pravice.(*8) Poudarilo je, da vedno večje število kršitev pravice do sojenja v razumnem roku terja, da se pozorno obravnava nevarnost, ki jo za vladavino prava predstavlja okoliščina, da v nacionalnih pravnih redih držav članic niso zagotovljena učinkovita pravna sredstva za varstvo pravice do sojenja v razumnem roku. Opozorilo je, da pripada na podlagi 1. člena EKČP(*9) glavna odgovornost za uveljavitev z EKČP zagotovljenih pravic in svoboščin državnim oblastem in da je zato mehanizem pritožbe na ESČP državnim sistemom varovanja človekovih pravic le subsidiaren. Po stališču ESČP je ta subsidiarni značaj izražen v 13. členu EKČP (pravica do učinkovitega pravnega sredstva)(*10) in prvem odstavku 35. člena EKČP (kriteriji sprejemljivosti).(*11) ESČP je poudarilo, da je namen prvega odstavka 35. člena, ki določa pravilo predhodnega izčrpanja domačih pravnih sredstev, zagotoviti državam pogodbenicam možnost preprečevanja ali popravljanja domnevnih kršitev, še preden pridejo obtožbe na ESČP. Pri tem je navedlo, da pravilo iz prvega odstavka 35. člena temelji na domnevi iz 13. člena (s katerim je tesno povezan), da za zatrjevane kršitve posameznikovih konvencijskih pravic obstaja učinkovito domače pravno sredstvo. Po stališču ESČP na ta način 13. člen EKČP, ki je neposreden izraz obveznosti držav pogodbenic, da človekove pravice na prvem mestu in najmočneje varujejo v okviru lastnega pravnega sistema, posamezniku zagotavlja dodatno jamstvo, da lahko te pravice učinkovito uživa. Z vidika ESČP člen 13 EKČP torej učinkuje kot zahteva za uveljavitev domačega pravnega sredstva za vsebinsko presojo "verjetnosti obtožbe" po EKČP ter za zagotovitev primernega zadoščenja. ESČP je v obrazložitvi navedene sodbe ponovilo stališče, da se obseg obveznosti držav pogodbenic po 13. členu EKČP spreminja, odvisno od narave pritožb posameznih pritožnikov, kljub temu pa mora biti pravno sredstvo, ki ga zahteva, "učinkovito" ne le teoretično, temveč tudi v praksi.(*12) Po stališču ESČP je v zvezi s pravico do sojenja v razumnem roku učinkovito pravno sredstvo tisto, ki bodisi prepreči domnevno kršitev ali njeno nadaljevanje bodisi zagotovi primerno zadoščenje (just satisfaction). Poudariti je treba, da iz judikature ESČP izhaja, da morajo države pogodbenice zagotoviti učinkovito pravno sredstvo zoper kršitve pravice do sojenja v razumnem roku tudi za primere, ko je kršitev že prenehala. V zadevi Šoč proti Hrvaški(*13) je ESČP ugotovilo kršitev 13. člena EKČP, ker pritožniku niso bila dostopna notranja (domača) pravna sredstva, ki bi nudila primerno zadoščenje glede domnevnih kršitev pravice do sojenja v razumnem roku v že zaključenih postopkih.(*14)9. Opozoriti je treba na zadevo Belinger proti Sloveniji(*15) (pritožnika sta zatrjevala kršitev pravice do sojenja v razumnem roku v civilnem postopku, ki v času vložitve pritožbe na ESČP še ni bil končan), v kateri je ESČP zavrnilo preliminarni ugovor Vlade o nedopustnosti pritožbe zaradi neizčrpanja domačih pravnih sredstev (prvi odstavek 35. člena EKČP). Ob proučevanju ugovora Vlade je ESČP ponovilo razloge, sprejete v zgoraj navedeni zadevi Kudla proti Poljski, in ugotovilo, da nadzorstvene pritožbe (kot je bila urejena pred spremembami Zakona o sodiščih leta 2000 in leta 2004),(*16) upravnega spora ter ustavne pritožbe ni mogoče šteti za učinkovito pravno sredstvo, to je tako pravno sredstvo, ki je pritožniku v ustreznem času dostopno tako v teoriji kot v praksi ter je pritožniku sposobno nuditi ustrezno zadoščenje ter razumne možnosti za uspeh.

Pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja iz prvega odstavka 23. člena Ustave sodi med pravice, ki nimajo s posebnim zakonom določenega sodnega varstva. Ker pa je del 23. člena Ustave, ji mora biti glede na četrti odstavek 15. člena Ustave, tako kot vsem drugim človekovim pravicam in temeljnim svoboščinam,(*17) zagotovljeno sodno varstvo ter pravica do odprave posledic njihove kršitve. Uresničevanje pravice do sodnega varstva v primerih, v katerih ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo, se zagotavlja v okviru upravnega spora po drugem odstavku 157. člena Ustave oziroma na podlagi tretjega odstavka 1. člena ZUS. Po določbi drugega odstavka 157. člena Ustave (ki jo tretji odstavek 1. člena ZUS povzema) pristojno sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ker ravnanje sodišča, ki brez nepotrebnega odlašanja (v razumnem roku) ne izda sodbe, pomeni dejanje, s katerim se posega v obravnavano človekovo pravico, je zoper to ravnanje zagotovljeno varstvo v upravnem sporu. ZUS v 62. členu določa, da sme sodišče v upravnem sporu iz tretjega odstavka 1. člena tega zakona ugotoviti nezakonitost akta ali dejanja, prepovedati nadaljevanje posamičnega dejanja, odločiti o tožnikovem zahtevku za povrnitev škode in določiti, kar je treba, da se odpravi poseg v ustavne pravice in vzpostavi zakonito stanje. O prepovedi nadaljevanja dejanja in ukrepih za vzpostavitev zakonitega stanja, če nezakonito dejanje še traja, odloči sodišče brez odlašanja. Če sodišče v navedenem primeru ne more odločiti brez odlašanja, lahko v skladu z 69. členom ZUS po uradni dolžnosti izda začasno odredbo.