Dopolnilna odločba o določitvi načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21

1657. Dopolnilna odločba o določitvi načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21

Številka: U-I-8/24-23

Datum: 30. 5. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sodnega sveta, in v postopku, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, v zvezi s svojo odločbo št. U-I-772/21 z dne 1. junija 2023, na seji 30. maja 2024

Zavrže se zahteva za oceno ustavnosti:

četrtega, petega in šestega odstavka 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22), kolikor se nanašajo na usklajevanje sodniških plač;

drugega odstavka 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašajo na sodnike.

Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023 se izvrši na naslednji način:

Pri izračunu plač sodnikov se za plačilo sodniške službe od 3. 1. 2024 do začetka uporabe zakonske ureditve, sprejete zaradi izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, upoštevajo plačni razredi sodniških funkcij, kot so bili v veljavi na dan 1. 6. 2012, usklajeni s stopnjo rasti cen življenjskih potrebščin v obdobju od 1. 6. 2012 do 31. 12. 2023. Za uskladitev se uporabi uradni podatek Statističnega urada Republike Slovenije o rasti cen življenjskih potrebščin v upoštevnem obdobju. Plače, izračunane ob upoštevanju tako usklajenih plačnih razredov, se sodnikom prvič izplačajo pri izplačilu plač v septembru 2024 za opravljeno sodniško službo v avgustu 2024. Pri izplačilu te plače se sodnikom izplačajo tudi razlike med plačami, kot bi jih, upoštevaje na prej opisan način usklajene plačne razrede, sodniki prejeli za opravljeno sodniško službo v obdobju od 3. 1. 2024 do konca julija 2024, in plačami, ki so jih sodniki že prejeli oziroma jih bodo prejeli v obdobju od 3. 1. 2024 do konca julija 2024.

Sredstva za izplačila sodniških plač v skladu s prejšnjo alinejo te točke izreka zagotovita Vlada oziroma Državni zbor.

Sodni svet (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga ponovno zahtevo za oceno ustavnosti zakonskih določb v zvezi s plačami sodnikov, katerih protiustavnost je Ustavno sodišče ugotovilo že z odločbo št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023 (Uradni list RS, št. 72/23). Navaja, da bi se Državni zbor na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 moral odzvati s sprejetjem ustreznega zakona, s katerim bi odpravil izgubo realne vrednosti sodniških plač in uzakonil nadaljnje redno usklajevanje vrednosti plačnih razredov z inflacijo ter zagotovil primerljivost sodniških plač s poslanskimi, česar pa ni storil. S svojo neodzivnostjo naj bi zakonodajalec zelo hudo kršil najbolj temeljna ustavna načela, med katerimi predlagatelj izpostavlja načela pravne države, delitve oblasti in neodvisnosti sodstva, katerih spoštovanje naj bi bilo predpogoj za zagotavljanje človekove svobode in njegovih pravic. Predlagatelj meni, da je vsakokratna opustitev spoštovanja in izvrševanja sodnih odločitev nedopustna oziroma ustavnopravno nevzdržna ter pomeni zanikanje vladavine prava, še toliko bolj nedopustno pa naj bi bilo, če katera izmed neizvršenih odločb Ustavnega sodišča zadeva zakonsko ureditev, ki prizadeva neodvisnost sodne oblasti. Ta naj bi bila namreč eden od temeljev ustavnega reda, ki je v celoti namenjen zagotavljanju človekove pravice do sodnega varstva.

Predlagatelj navaja, da Državni zbor ni izkazal še nobene pripravljenosti za odpravo ugotovljenih protiustavnosti, čeprav lahko zakonodajni postopek z vložitvijo predloga zakona sproži (tudi) vsak poslanec. Na poziv predlagatelja, ali namerava zakonodajalec izvršiti odločbo Ustavnega sodišča, se je 20. 9. 2023 odzvala predsednica Državnega zbora zgolj s pojasnilom zakonskih pristojnosti in zagotovilom, da bo Državni zbor, če bo prejel zakonske predloge v zvezi z odpravo protiustavnosti, pričel zakonodajni postopek.

Vzrok za neizpolnitev odločbe Ustavnega sodišča po mnenju predlagatelja ni v pretirani kompleksnosti obravnavanega vprašanja. Predlagatelj navaja, da je bil v času izdaje odločbe Ustavnega sodišča med predstavniki sodstva, Sodnega sveta in tožilstva ter ministrico za pravosodje in ministrico za javno upravo že dosežen Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev sodne veje oblasti in državnotožilskih funkcionarjev, pri čemer je šlo za sklepno dejanje dalj časa trajajočih usklajevanj, ki pa ga Vlada potem ni podpisala, ker naj bi se čakalo na sprejetje novega zakona, ki bi uredil skupne temelje sistema plač v javnem sektorju. Predlagatelj meni, da ideja o (popolni) prenovi plačnega sistema v javnem sektorju sodi v domeno političnega interesnega usklajevanja in ne more biti alternativa ustavnopravno upoštevnim argumentom. Politični cilji izvršilne veje oblasti oziroma vladajoče koalicije po mnenju predlagatelja ne morejo prevladati nad temeljnimi ustavnimi načeli, na katerih stoji državna ureditev, kot so načela pravne države, delitve oblasti in neodvisnosti sodnikov. Ob tem predlagatelj dodaja, da so sodniki kot vsi nosilci oblasti v službenem razmerju z državo in zato urejanje njihovega materialnega položaja ne more biti primerljivo z urejanjem položaja javnih uslužbencev.

Predlagatelj navaja, da predsednik Vlade in ministrica za pravosodje v javnosti sicer zatrjujeta, da se zavedata dolžnosti poskrbeti za odpravo ugotovljenih protiustavnosti, vendar to hkrati tudi povsem jasno odlagata v nedoločljivo prihodnost in odpravo povezujeta s celovitim urejanjem novega plačnega sistema. Ob tem predlagatelj pojasnjuje, da je bil 10. 1. 2024 s sindikati javnega sektorja podpisan Dogovor o uskladitvi vrednosti plačnih razredov plačne lestvice in datumu izplačila regresa za letni dopust v letu 2024 (Uradni list RS, št. 12/24 in 15/24 – v nadaljevanju Dogovor), pri čemer so se sindikati s podpisom sporazuma zavezali, da do 13. 9. 2024 ne bodo sprožili nobenih stavkovnih aktivnosti v zvezi z vsebino Dogovora, kar pa ne velja, če Vlada za katero od skupin javnih uslužbencev ali funkcionarjevdoloči odpravo nesorazmerij v osnovnih plačah z učinkovanjem pred 13. 9. 2024 ali se dogovori zanjo. To po mnenju predlagatelja pomeni, da Vlada (in posledično Državni zbor) odločbe Ustavnega sodišča o protiustavnosti zakonske ureditve, ki ureja sodniške plače, ne namerava spoštovati najmanj do 13. 9. 2024.

Predlagatelj meni, da se v zvezi z neizvršitvijo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 ni mogoče sklicevati na težek finančni položaj, v katerem naj bi se znašla država po avgustovskih poplavah, v zvezi s čimer izpostavlja nekatera ravnanja, ki so povzročila dodatno obremenitev državnega proračuna. Navaja, da sprejeti finančni načrt Državnega zbora za leti 2024 in 2025 za ca. 2,5 milijona EUR zvišuje proračunska sredstva za sofinanciranje političnih strank; da je bila v prvih osmih mesecih lanskega leta povprečna plača v podskupini E-1 Zdravniki in zobozdravniki za 684 EUR bruto (znesek vključuje tudi dodatke) višja kot v istem obdobju leta 2022 in da se bo po Zakonu o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2024 in 2025 (Uradni list RS, št. 123/23 in 12/24 – ZIPRS2425) redna uskladitev pokojnin in nadomestil iz invalidskega zavarovanja delno opravila že v januarju, in sicer za 8,2 odstotka.

Predlagatelj zatrjuje, da so s tem, ko se Državni zbor na odločbo Ustavnega sodišča ni odzval, sodstvo kot celota in sodniki kot posamezniki ostali brez učinkovitega ustavnosodnega varstva zoper samovoljno ravnanje zakonodajalca. Ustavnemu sodišču predlaga, naj v tej zadevi to varstvo začasno zagotovi sámo z določitvijo načina izvršitve svoje odločbe. Zatrjuje, da neizvršitev odločbe ne pomeni le materialnega prikrajšanja sodnikov, temveč naj bi pomenila poglabljanje protiustavnega stanja celotne sodne veje oblasti in nastavke za ustavnopravno krizo pravne države. S tem, ko zakonodajalec ni izvršil odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21, naj bi posredno postavil pod vprašaj neodvisnost vsakega posameznega sodnika v vsaki posamezni zadevi, ki mu je dodeljena v obravnavo, pri čemer je pravica do neodvisnega sodnika zahteva prava Evropske unije ter 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Določitev načina izvršitve je po mnenju predlagatelja edini način, da se zagotovi ustavnoskladno stanje. S tem naj se tudi ne bi poseglo v pravice drugih, temveč naj bi bila delna odprava nesorazmerij in delna izvršitev odločbe Ustavnega sodišča v javnem interesu. Zagotovitev materialne neodvisnosti sodnikov naj bi bila namreč pomembna zaradi varstva pred pritiski na sodnike, kar bi lahko vplivalo na njihovo odločanje. Predlagatelj opozarja tudi na to, da je preko 50 sodnikov spomladi 2023 vložilo pritožbe zoper odločbe predsednikov sodišč o njihovi uvrstitvi v plačne razrede po novi plačni lestvici in v njih (ponovno) opozorilo na protiustavnost zakonskih določb o plačah sodnikov, do odprave protiustavnega stanja s sprejetjem nove zakonodaje ali z določitvijo načina izvršitve pa predlagatelj o teh pritožbah ne more odločiti, s čimer naj bi bila pritožnikom kršena pravica do ustreznega pravnega sredstva (oziroma sodnega varstva).

Predlagatelj navaja, da se zaveda, da drugi odstavek 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) pomeni (za zagotovitev ustavnosti sicer nujno) izjemo od dosledne ločitve funkcij različnih vej oblasti ter da mora o načinih izvršitve svojih odločb Ustavno sodišče odločati pazljivo in z ustrezno mero samoomejevanja. Dodaja, da mu je jasno tudi, da od Ustavnega sodišča (načeloma) ni mogoče zahtevati, naj prevzema zakonodajno pristojnost in ureja kompleksna življenjska razmerja, pri urejanju katerih ima Državni zbor praviloma široko polje proste (politične) presoje. Predlagatelj meni, da mora biti tako odločanje Ustavnega sodišča izjema, vendar pa naj bi obravnavana situacija utemeljevala tako izjemo. Poudarja tudi, da vsebuje odločba, ki bi jo moral Državni zbor izvršiti, vse potrebne napotke, ki zakonodajalcu omogočajo, da sprejme ustavnoskladno rešitev, glede na okoliščine pa je bil določen tudi razumen rok za izvršitev odločbe, zakonodajalec pa je samovoljno ni izvršil in povsem očitno čaka na predhodna ravnanja Vlade, do katerih ni prišlo.

V zahtevi predlagatelj pojasnjuje tudi to, na kakšen način naj se po njegovem mnenju določi način izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21. Ustavnemu sodišču predlaga, naj določi, da vsem sodnikom kot del plače pripada še dodatek za opravljanje sodniške funkcije v višini 1.071,59 EUR bruto, in sicer od 1. 6. 2023 dalje, to je od dne, ko je bila z odločbo Ustavnega sodišča št. U-l-772/21 ugotovljena protiustavnost ureditve sodniških plač. Dodatek takšne višine naj bi bil določen s Predlogom zakona o dodatku sodnikov in državnih tožilcev, ki naj bi ga pripravilo Ministrstvo za pravosodje, pa ni bil sprejet. Prejemanje takšnega dodatka naj bi delno izboljšalo materialni položaj sodnikov in delno odpravilo ugotovljeno protiustavnost. Višina dodatka naj bi pomenila razliko med najnižjo plačo okrajnega sodnika in najnižjo plačo poslanca (torej razliko med 48. in 56. plačnim razredom brez upoštevanja dodatnega mesečnega pavšalnega zneska, ki ga prejemajo poslanci), kar naj bi pomenilo izenačitev vsaj na ravni osnovnih plač in razumen predlog začasne ureditve protiustavnega stanja. Prejemanje opisanega dodatka naj bi (deloma) odpravljalo bistvo ugotovljenih protiustavnih razmerij med plačnim položajem sodnikov in poslancev, ki naj bi bilo v tem, da razlika med plačnimi razredi najnižje uvrščenih sodnikov in najnižje uvrščenih poslancev obsega od 11 do skoraj 13 plačnih razredov. S tem dodatkom naj bi vrhovni sodnik oziroma vrhovni sodnik svetnik poslance v izhodiščnem plačnem razredu (56.) z najnižjim mesečnim pavšalom (500,00 EUR) presegala za več kot sedem plačnih razredov, poslance v izhodiščnem plačnem razredu z najvišjim mesečnim pavšalom (800,00 EUR) pa za šest plačnih razredov, kar naj bi bilo pomembno več kot dva oziroma tri plačne razrede, kar naj bi Ustavno sodišče ocenilo za premajhno razliko. Šlo naj bi tudi za (vsaj delno) odpravo realnega znižanja sodniških plač iz zadnjih desetih let na račun inflacije (omenjeni dodatek naj bi pomenil 36,8 odstotka vrednosti plačnega razreda najnižje uvrščenega okrajnega sodnika). Predlagatelj navaja, da je ministrica za pravosodje v enem od zadnjih intervjujev izjavila, da ima Vrhovno sodišče sredstva že zagotovljena v svojem proračunu, tako da dodatni finančni pritisk po njeni izjavi res ne bi bil velik, in sicer med dvema in tremi milijoni EUR za leti 2024 in 2025, kar naj bi pomenilo praktično enak znesek, kot so si ga poslanci zagotovili iz proračuna za politično delovanje strank.

Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj:

– ugotovi nadaljnji obstoj že ugotovljene protiustavnosti določb o plačah sodnikov in njihovem usklajevanju;

– določi, da funkcionarjem sodne oblasti, ki so sodniki in katerih funkcije so s Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) uvrščene v plačno podskupino A3, poleg plače in drugih prejemkov pripada še dodatek za opravljanje sodniške funkcije v višini 1.071,59 EUR bruto mesečno za polni delovni čas;

– določi, da se plače sodnikov in dodatek za opravljanje sodniške funkcije usklajujejo na način, kot se bodo usklajevale plače v javnem sektorju (in ne le enkrat letno v višini 60 odstotkov stopnje rasti cen življenjskih potrebščin, kot je brez obrazložitve predlagano v predlogu zakona, ki ga je pripravilo Ministrstvo za pravosodje);

– določi, da se predlagana rešitev uporablja začasno od ugotovitve protiustavnosti 1. 6. 2023 do celovite ureditve plačnega sistema za sodnike.