Odločba o ugotovitvi, da četrta alineja tretjega odstavka 6. člena Zakona o fiskalnem pravilu ni v neskladju z Ustavo

3445. Odločba o ugotovitvi, da četrta alineja tretjega odstavka 6. člena Zakona o fiskalnem pravilu ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-396/20-10

Datum: 20. 10. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 20. oktobra 2022

Četrta alineja tretjega odstavka 6. člena Zakona o fiskalnem pravilu (Uradni list RS, št. 55/15, 177/20 – popr. in 129/22) ni v neskladju z Ustavo.

Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti četrte alineje tretjega odstavka 6. člena Zakona o fiskalnem pravilu (v nadaljevanju ZFisP), ki določa, da Državni zbor v vsakokratnem okviru za pripravo proračunov sektorja država (v nadaljevanju tudi Okvir) določi tudi najvišji obseg izdatkov za zdravstveno blagajno (izdatkov obveznega zdravstvenega zavarovanja) v posameznem letu. Navedena določba naj bi bila v neskladju z 2., 3., 14., 50. in 51. členom Ustave in naj bi zmanjševala učinkovitost sistema zdravstvenega varstva in kakovost zdravstvene oskrbe. Predlagatelj s statističnimi podatki o staranju prebivalstva, številu predpisanih receptov, porabi zdravil, bolniških staležih in odločbah o zdraviliškem zdravljenju utemeljuje, da se v Republiki Sloveniji večajo potrebe po zdravstvenih storitvah, s tem pa tudi izdatki iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju OZZ). Predlagatelj navaja, da Okvir uokvirja uporabo namensko zbranih prispevkov za OZZ ter uresničevanje človekovih pravic do socialne varnosti in zdravstvenega varstva. V zvezi s tem ugotavlja, da so prispevki za OZZ namenska sredstva, ki niso prihodek proračuna. Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) naj ne bi bil proračunski uporabnik in naj ne bi izvajal nalog države. Zato naj ne bi bilo sprejemljivo, da mu politični organ prek ureditve v četrti alineji tretjega odstavka 6. člena ZFisP določa obseg izdatkov in s tem obseg izvajanja storitev iz OZZ. To naj bi imelo za posledico podaljševanje čakalnih dob za zdravstveno oskrbo.

Predlagatelj meni, da ZZZS kot nosilec financiranja zaradi izpodbijane ureditve ne more pravočasno prilagajati obsega zdravstvenih storitev potrebam in razpoložljivim sredstvom, ampak je omejen s politično voljo Vlade in Državnega zbora, ki se manifestira v najvišjem obsegu izdatkov zdravstvene blagajne iz Okvira. Te omejitve naj ZZZS ne bi smel preseči niti, ko dejansko razpolaga s sredstvi, ki presegajo tako določen limit izdatkov, razen če prej izposluje spremembo Okvira in rebalans državnega proračuna. Predlagatelj trdi, da tako onemogočanje porabe za zdravstvene storitve dejansko razpoložljivih namenskih sredstev povzroča nepotrebne čakalne dobe in kršitve pravic pacientov. Čakalne dobe, ki naj bi bile posledica omejitev porabe iz Okvira, naj bi imele za posledico tudi podaljšanje odsotnosti z delovnega mesta in zatekanje uporabnikov na zdravljenje v tujino. Predlagatelj navaja, da zaradi izpodbijane ureditve prihaja do neustreznega načrtovanja obsega nudenih storitev, pri čemer prihaja do anomalij in nesprejemljivo dolgih čakalnih dob. Svoje trditve ilustrira s primeri iz prejšnjih let, ko naj bi bilo treba Okvire spreminjati, ker so dejanski prihodki ZZZS presegali prvotno določene zneske najvišjega obsega izdatkov zdravstvene blagajne (v letu 2019 pa naj uskladitev Okvira s povišanimi prihodki ZZZS niti ne bi uspela). Poleg tega naj bi tudi v primeru izpeljane spremembe Okvira prihajalo do težav z dejansko izvedbo zdravstvenih programov pri izvajalcih v razpoložljivem času do konca leta.

Predlagatelj s sklicevanjem na mednarodne pravne in politične instrumente, odločitve Ustavnega sodišča in stališča pravnih strokovnjakov razlaga pomen in obseg načela socialne države iz 2. člena Ustave, pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave in pravice do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave. Poudarja potrebo po enaki dostopnosti enako kakovostnih zdravstvenih storitev ne glede na osebne okoliščine uporabnika. Za pravico do zdravstvenega varstva naj bi bili pomembni tudi horizontalna in vertikalna solidarnost. Ustavno varovano jedro pravice do zdravstvenega varstva naj bi sestavljalo več medsebojno tesno povezanih prvin dostopanja do zdravstvenih storitev. Predlagatelj meni, da je z vidika posameznika v okviru te človekove pravice najpomembnejša zahteva po dostopnosti zdravstvenih služb in po ustrezni kakovosti zdravstvenih storitev, pri čemer naj bi bilo, glede na prvi odstavek 14. člena Ustave, razlikovanje med posamezniki glede na gmotni položaj nedopustno. Trdi, da izpodbijana ureditev krši pravici iz prvega odstavka 50. člena in prvega odstavka 51. člena Ustave v zvezi s 14. členom Ustave, saj naj bi onemogočala dostop do zdravstvenega varstva številnim, še posebej revnejšim prebivalcem. Predlagatelj tudi obširno opisuje pravni okvir ureditve zdravstvenega varstva in OZZ v Republiki Sloveniji. S sklicevanjem na analize Statističnega urada Republike Slovenije dokazuje tezo, da v Republiki Sloveniji obstaja mnogo gospodinjstev, ki ne zmorejo samoplačniško kriti niti diagnostike, kaj šele nadaljnjega zdravljenja. Po njegovem mnenju je prav omejitev obsega storitev, ki se lahko nudijo iz zbranih prispevkov za OZZ, ki je posledica omejitve porabe razpoložljivih sredstev v Okviru, odgovorna za to, da se uporabniki obračajo na izvajalce zdravstvenih storitev izven javnega sistema. Vendar naj ekonomsko šibka gospodinjstva tega niti ne bi zmogla. Zato naj bi četrta alineja tretjega odstavka 6. člena ZFisP ustvarjala razlikovanje med posamezniki glede dostopa do zdravstvenega varstva po gmotnem položaju v neskladju z načelom socialne države in 14. členom Ustave.

Po mnenju predlagatelja je načelo samouprave pri upravljanju nosilca OZZ eno temeljnih načel OZZ v slovenski pravni ureditvi. Država naj bi bila dolžna nadzorovati delovanje ZZZS, vendar naj bi 50. člen Ustave prepovedoval, da bi se »povsem odpravila« samouprava v smislu ureditve, po kateri upravljanje nosilca OZZ izvršujejo zavarovanci in delodajalci, ki ta sistem tudi financirajo. Predlagatelj opozarja, da država z upravičenji, ki jih ima kot ustanoviteljica ZZZS, že vpliva na finančni načrt in izvajanje nalog ZZZS, zato naj bi bila vključitev OZZ v načrtovanje državnega proračuna prekomeren in nepotreben poseg v avtonomijo ZZZS, ki omejuje namensko porabo sredstev, zbranih z zdravstvenimi prispevki.

Predlagatelj meni, da je merilo za ugotavljanje srednjeročne uravnoteženosti proračunov države iz drugega odstavka 148. člena Ustave celovitost strukturnega salda sektorja država (ne pa posamezne enote sektorja država). Po drugi strani naj bi uvrstitev OZZ v Okvir omogočala, da se negativni saldo katerekoli od drugih enot sektorja država računovodsko pokrije s sredstvi, zbranimi za OZZ. To naj bi pomenilo, da se z omejevanjem koriščenja namensko zbranih sredstev za OZZ uravnotežuje strukturni saldo sektorja država, kar naj bi nedopustno posegalo v samoupravo ZZZS in v pravici do zdravstvenega varstva in socialne varnosti. Predlagatelj se ne strinja s tem, da fiskalno pravilo omejuje porabo namensko zbranih zdravstvenih prispevkov. Trdi, da je namen fiskalnega pravila mogoče doseči tudi drugače, in sicer z zahtevo po »notranji izravnanosti« zdravstvene blagajne (torej z izravnanostjo njenih prihodkov in odhodkov).

Državni zbor ni odgovoril na zahtevo, mnenje pa je dala Vlada.

Vlada opisuje namen fiskalnih pravil, ki naj bi bil v uskladitvi javnofinančne porabe z javnofinančnimi zmožnostmi. Pri tem podrobneje opisuje mehanizme, ki zagotavljajo izravnanost javnih financ v obdobju gospodarskega cikla oziroma čim bolj enakomerno porabo skozi leta. Vlada poda širši oris ureditve fiskalnih pravil, ki veljajo v Republiki Sloveniji (na nacionalni, evropski in meddržavni ravni). Opiše praktično delovanje fiskalnih pravil iz 3. člena ZFisP in na kakšni podlagi se v Okviru določa obseg izdatkov sektorja država. Načrtovanje uravnoteženosti javnih financ naj bi temeljilo na parametrih, ki se jih ne da neposredno meriti, ampak jih lahko le načrtujemo. Vlada izpostavlja, da se zahteve prava Evropske unije (v nadaljevanju EU) glede oblikovanja fiskalne politike vežejo na sektor država kot celoto. Proračuni oziroma finančni načrti posameznih enot tega sektorja naj bi morali spoštovati omejitve, ki izhajajo iz fiskalnega pravila. Vlada navaja, da je bila v ZFisP v pretežnem delu prenesena Direktiva Sveta 2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic (UL L 306, 23. 11. 2011 – v nadaljevanju Direktiva 2011/85/EU).

V Okviru naj bi Državni zbor na predlog Vlade spomladi vsako leto določil okvir za pripravo proračunov sektorja država, v katerem se za zagotovitev spoštovanja zahtev fiskalnega pravila za prihodnja tri leta določita ciljni saldo sektorja država in najvišji obseg izdatkov sektorja država skladno z metodologijo Evropskega sistema računov ESA 2010 (v nadaljevanju metodologija ESA), ki temelji na računovodenju po načelu nastanka poslovnega dogodka. Vlada opozori, da je proračun sektorja država zgolj statistična kategorija in da se fiskalna politika dejansko izvaja po načelu denarnega toka. Zaradi zagotovitve ustreznega proračunskega načrtovanja blagajn javnega financiranja naj bi se v Okviru po denarnem toku določili tudi ciljni saldo za državni proračun in za vse občine skupaj ter najvišji možni obsegi izdatkov za državni proračun, vse občine, zdravstveno in pokojninsko blagajno. Vlada dodaja, da enote sektorja država kljub skupnemu okviru za pripravo proračunov oziroma finančnih načrtov ohranjajo ločene dokumente načrtovanja fiskalne politike. Trdi, da je ZZZS enota sektorja država, ena od blagajn javnega financiranja, in da njegovi izdatki predstavljajo pomemben delež v celotnih izdatkih sektorja država (Glej opombo 1) – brez omejitve zgornje meje teh izdatkov v Okviru naj bi bilo nemogoče določiti zgornjo mejo izdatkov ter saldo celotnega sektorja država. Vlada meni, da ZZZS »izpolnjuje vse pogoje za uvrstitev med posredne uporabnike proračuna«, vendar naj bi bil kot posebna blagajna javnega financiranja v javnofinančnih predpisih deležen ločene obravnave.

Vlada zanika, da bi vsaka sprememba Okvira zahtevala tudi rebalans državnega proračuna (to naj bi zahtevala le taka sprememba Okvira, ki spreminja najvišji mogoči obseg izdatkov za državni proračun, pri čemer veljavni državni proračun novo mejo presega). ZFisP naj zdravstvene blagajne ne bi vključeval v proračun Republike Slovenije. Državni proračun naj bi smel predvideti le morebitne transferje v zdravstveno blagajno. (Glej opombo 2) Vlada pritrjuje predlagatelju, da spreminjanje Okvira ni enostavno. Namen zakonodajalca naj bi bilo zaviranje procikličnosti fiskalne politike, predvsem v času ekspanzije. Kljub temu Vlada ne pritrjuje predlagatelju, da zaradi vključenosti ZZZS v režim fiskalnega pravila prihaja do kršitev pravic zavarovancev zaradi nezmožnosti porabe za zdravstvene storitve prihodkov, ki presegajo omejitev iz Okvira. Vključenost ZZZS v skupni sistem javnofinančnega načrtovanja naj bi zdravstveni blagajni zagotavljala večjo mero acikličnega oziroma stabilnega in časovno enakomernega financiranja in obsega storitev ne glede na gospodarske razmere (presežki vplačil v času rasti se uporabijo v letih usihanja ali krize). To naj bi pomagalo tudi ekonomsko šibkejšim zavarovancem ter preprečevalo podaljševanje čakalnih vrst v času upada gospodarske aktivnosti, ko se v zdravstveno blagajno nateče manj prispevkov. Vlada poudari, da neporabljen presežek zdravstvene blagajne v posameznem proračunskem letu ostane v zdravstveni blagajni za prihodnja leta in se ne prerazporeja v proračun države ali vrača vplačnikom. Na podlagi četrte alineje tretjega odstavka 6. člena ZFisP določena zgornja meja izdatkov naj bi zgolj časovno omejevala namensko porabo sredstev, zbranih na podlagi prispevkov.

Vlada se zavzema, da se za presojo očitkov predlagatelja v zvezi z učinkovitostjo zdravstvenega sistema ne bi uporabil strogi test sorazmernosti. Ustavno sodišče naj ne bi smelo presojati primernosti zakonske ureditve določenega področja. Posegi v ustavne pravice naj z zahtevo ne bi bili izkazani. Po mnenju Vlade namreč zdravstveni sistem prežema zavedanje, da potrebe po zdravstvenih storitvah praviloma presegajo omejena sredstva, ki so za njih na voljo. Sicer pa naj bi izpodbijana določba s svojim sistemom omejevanja maksimalnih izdatkov ZZZS v posameznem letu celo pozitivno učinkovala na zagotavljanje človekovih pravic in socialne države; če ne bi bilo prihrankov iz ekonomsko ugodnejših časov, naj bi lahko v času recesije prihajalo do izpadov zdravstvenih storitev. Po oceni Vlade je rast zdravstvenih potreb načeloma neomejena, zato naj višina potreb ne bi mogla biti izključno merilo za porabo sredstev zdravstvene blagajne. Zaradi dolgoročne vzdržnosti javnih financ, meni Vlada, mora biti poraba sredstev za financiranje zdravstvenega sistema prilagojena zmožnostim. Pri tem Vlada posebej izpostavlja, da bi upoštevanje zgolj višine potreb vodilo v vedno višje prispevke državljanov, kar naj bi bilo nevzdržno. (Glej opombo 3)

Vlada, z ozirom na nekatera od preteklih proračunskih let, zanika, da bi tedaj določitev zgornje meje izdatkov ZZZS povzročila čakalne vrste. Zatrjuje, da je država že v preteklosti črpala sredstva v mrežo javnih zavodov, ki izvajajo javno zdravstveno službo (izravnan saldo ZZZS v posameznih letih naj bi se namreč reflektiral v akumuliranih izgubah bolnišnic). V letu 2021 naj bi se obetal transfer iz državnega proračuna ZZZS, saj naj natečeni prispevki ne bi zadoščali za financiranje nujnih storitev OZZ. Vlada meni, da vključitev zdravstvene blagajne v Okvir zagotavlja uravnoteženost javnih financ, in dodaja, da bi razveljavitev četrte alineje tretjega odstavka 6. člena ZFisP pomenila odmik od sistemske ureditve omejitev v javnih financah, ki jo narekuje pravo EU.

Mnenje Vlade je bilo vročeno predlagatelju, ki se je nanj odzval. Predlagatelj pretežno ponavlja trditve in navedbe iz zahteve za oceno ustavnosti. Poudarja, da je z izpodbijano ureditvijo prekoračeno polje proste presoje zakonodajalca v zvezi s pravicama pozitivnega statusa iz 50. in 51. člena Ustave. Vključenost najvišjega obsega izdatkov za OZZ v Okvir naj bi imela konkretne posledice za zagotavljanje zdravstvene oskrbe v skladu z ustavnimi zahtevami. Dopusten obseg porabe sredstev za OZZ naj ne bi smel biti odvisen samo od politične volje Vlade in Državnega zbora. Predlagatelj meni, da bi bilo treba dajati prednost srednjeročni uravnoteženosti vsake posamezne institucionalne enote sektorja država, ne pa sektorja država kot celota. Ne strinja se s tem, da bi bila brez določitve zgornje meje porabe v Okviru zdravstvena poraba navzgor neomejena, saj naj bi bila omejena že z dejansko omejenostjo zbranih sredstev in omejenimi možnostmi zadolževanja. Predlagatelj nasprotuje temu, da bi se omejevala poraba za javno zdravstvo v tekočem obdobju zaradi zagotavljanja nedoločenih in negotovih zdravstvenih potreb v prihodnosti (ki naj za razliko od že obstoječih položajev še ne bi bile pravno oblikovane kot pravice).

Na podlagi tretje alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) lahko začne Državni svet z zahtevo postopek za oceno ustavnosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. Državni svet je vložil popolno zahtevo za oceno ustavnosti veljavnega predpisa (četrte alineje tretjega odstavka 6. člena ZFisP), zato mora Ustavno sodišče o njej meritorno odločiti.

Celoten tretji odstavek 6. člena ZFisP se glasi:

»V okviru se za posamezna leta določi tudi:

– ciljni saldo ter najvišji obseg izdatkov za državni proračun,

– ciljni skupni saldo in najvišji skupni obseg izdatkov občinskih proračunov,

– najvišji obseg izdatkov za pokojninsko blagajno,

– najvišji obseg izdatkov za zdravstveno blagajno.«

Izpodbijana četrta alineja tretjega odstavka 6. člena ZFisP določa, da se v Okviru za posamezna leta določi najvišji obseg izdatkov za zdravstveno blagajno. Okvir (okvir za pripravo proračunov sektorja država) je po prvem odstavku 6. člena ZFisP akt, (Glej opombo 4) v katerem Državni zbor na predlog Vlade v skladu s 3. členom ZFisP, (Glej opombo 5) za posamezna leta (vsako leto za najmanj tri prihodnja leta) določi ciljni saldo sektorja država in najvišji obseg izdatkov sektorja država. Kot izhaja iz tretjega odstavka 6. člena ZFisP, Državni zbor v Okviru določi tudi ciljni saldo ter najvišji obseg izdatkov za državni proračun, ciljni skupni saldo in najvišji skupni obseg izdatkov občinskih proračunov, najvišji obseg izdatkov za pokojninsko blagajno in najvišji obseg izdatkov za zdravstveno blagajno. Glede na to, da Okvir uokvirja pripravo proračunov sektorja država za namen izvrševanja ustavnega fiskalnega pravila (kakor njegovo izvrševanje podrobneje ureja ZFisP), ki se nanaša na celoto javnih financ države, oziroma na »proračune države« v smislu t. i. sektorja država (S.13), kakor ga opredeljuje tudi pravo EU, je že na tej podlagi jasno, da je treba pojem »izdatki zdravstvene blagajne« razlagati tako, da pomeni izdatke ZZZS za OZZ. (Glej opombo 6) V sektor država namreč spadajo tudi skladi socialne varnosti (S.1314), ki so v prilogi A Uredbe št. 549/2013 opredeljeni kot institucionalne enote, katerih glavna dejavnost je zagotavljanje socialnih prejemkov, in ki izpolnjujejo merila, (Glej opombo 7) ki jih v Republiki Sloveniji na področju zdravstva izpolnjuje le ZZZS kot zakonsko opredeljeni nosilec OZZ. (Glej opombo 8) Tudi 10. točka 2. člena ZFisP izrecno določa, da se pojem »zdravstvena blagajna« razume kot sopomenka za ZZZS.

Državni zbor vsakokratni Okvir sprejema v obliki odloka. (Glej opombo 9) Kot je razvidno iz OdPSD20–22, Državni zbor v praksi v Okviru ne določa le najvišjega obsega izdatkov za zdravstveno blagajno (kot izrecno nalaga izpodbijana določba), pač pa tudi ciljni saldo zdravstvene blagajne. Najvišji obseg izdatkov zdravstvene blagajne Državni zbor določa po metodi denarnega toka, ne pa po metodologiji ESA. (Glej opombo 10)