Odločba o oceni ustavnosti Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo

1768. Odločba o oceni ustavnosti Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo

Številka: U-I-57/06-28

Datum: 29. 3. 2007

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, in v postopku za preizkus pobud Marije Duhovnik iz Ljubljane in Aleksandra Mraka iz Zgornjih Pirnič na seji 29. marca 2007

 

1. Prvi odstavek 3. člena Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 20/06) je v neskladju z Ustavo.

2. V Zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo se razveljavijo:

peti in šesti odstavek 3. člena,

tretji odstavek 5. člena in tretji odstavek 9. člena, kolikor se nanašata na javnost podatkov o premoženjskem stanju funkcionarjev iz pete do desete alineje prvega odstavka 10. člena v delu, ki se nanaša na obdobje, ki ni povezano z opravljanjem javne funkcije,

tretji odstavek 5. člena, kolikor se nanaša na podatke iz kazenske evidence in na podatke o naslovu stalnega in začasnega prebivališča iz evidence funkcionarjev ter

drugi odstavek 21. člena, kolikor se nanaša na arhive in evidence s podatki o sodnikih.

3. Četrti in sedmi odstavek 3. člena, prvi in tretji odstavek 4. člena, tretji odstavek 10. člena, prvi odstavek 13. člena in 19. člen Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo niso v neskladju z Ustavo.

4. Državni zbor je dolžan neskladje z Ustavo, ugotovljeno v 1. točki izreka, odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

5. Do odprave neustavnosti, ugotovljene v 1. točki izreka, se uporabljajo določbe Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, 97/05 – odločba US) ter podzakonski predpisi, sprejeti na njihovi podlagi, razen petega odstavka 39. člena ter 40. do 43. člena tega zakona.

6. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 32. do 39. člena Zakona o preprečevanju korupcije se zavržeta.

Predlagatelji – skupina poslank in poslancev Državnega zbora predlagajo razveljavitev Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (v nadaljevanju ZNOJF-1), ker ukinja neodvisen organ za preprečevanje korupcije, ne da bi ga nadomestil z drugim organom, ki bi imel temu primerljivo stopnjo avtonomije ali samostojnosti. Menijo, da je celoten zakon v neskladju z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, ker določa, da politično delovno telo Državnega zbora izvaja nadzorne in izvršilno-upravne funkcije do organov in funkcionarjev v drugih vejah oblasti, v lokalni samoupravi, javnih zavodih in nekaterih drugih javnopravnih subjektih ter v poslovnih subjektih. Določbe 3., 4., 5., in 13. člena ZNOJF-1 naj bi bile v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave (določnost, jasnost pravnih norm, zaupanje v pravo), določbe 4., 5., 9., 10., 19., in 21. člena ZNOJF-1 pa naj bi v nasprotju z 38. členom Ustave posegle v pravico do informacijske zasebnosti posameznikov.

ZNOJF-1 naj bi del funkcij, ki jih je opravljala Komisija po Zakonu o preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZPKor), ukinil, del pa prenesel na politično nadzorno telo Državnega zbora. Taka ureditev naj ne bi jamčila neodvisnega izpolnjevanja ustavno in zakonsko določenih funkcij v zvezi z omejevanjem korupcije in v zvezi z nadzorom nad nezdružljivostjo funkcij z drugimi funkcijami in dejavnostmi. Načelo pravne države iz 2. člena Ustave naj bi vsebovalo pozitivno obveznost države zagotavljati funkcionalno in institucionalno okolje za omejevanje korupcije na preventivnem, nadzornem in represivnem področju. V ta namen naj bi imel zakonodajalec sicer na voljo več možnih rešitev, vendar naj bi ureditev v ZNOJF-1 presegla meje njegove svobode.

Predlagatelji menijo, da je preventivno delovanje pri omejevanju korupcije in pri prepovedi konflikta interesov bistvena dolžnost države in da ne gre le za omejitve v javnem interesu, kot to sicer izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-163/05 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 97/05 in OdlUS XIV, 76). Represivno delovanje države naj bi bilo le skrajna možnost ukrepanja. Z ukinitvijo institucionalne mreže družbenega nadzora preprečevanja korupcije iz Resolucije Državnega zbora o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji, ki je izvajanje teh nalog povezovala z vsemi vejami oblasti in s civilno družbo, naj bi prišlo do zmanjševanja demokratične učinkovitosti oblasti kot elementa načela delitve oblasti. Predlagatelji se sklicujejo na ustavnosodno presojo, ki naj bi v zvezi z ustavno varovano vrednoto posredno priznavala ustavno varovan položaj tudi organu, ki to vrednoto zagotavlja, čeprav ga Ustava ne navaja (npr. Javni zavod Radiotelevizija Slovenije), ter na ustavnosodno presojo v zvezi z nadzornimi organi, ki v interesu celovitega in neodvisnega nadzora ne sodijo v nobeno od treh vej oblasti (npr. Agencija za plačilni promet, nadziranje in informiranje, Računsko sodišče). Neodvisni organ naj bi zagotavljal tudi učinkovito delovanje države pri uresničevanju drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave, po katerem se gospodarska dejavnost ne sme opravljati v nasprotju z javno koristjo.

Rešitve ZNOJF-1 naj bi kratile javno zaupanje v celovitost zakonodajne veje oblasti, ker združujejo funkcijo nadzornika in nadzorovanega oziroma dopuščajo, da institucija, ki je zakon sprejela, zakon tudi izvršuje. Komisijo Državnega zbora po ZNOJF-1 (v nadaljevanju Komisija DZ) sestavljajo samo poslanci Državnega zbora, njen mandat pa se veže na mandatno dobo Državnega zbora. Rešitev, po kateri ima večino v tej komisiji opozicija, naj bi kazala le na politični, ne pa na strokovni nadzor. Pri tem naj bi poslanci politično nadzorovali sami sebe, hkrati pa tudi druge veje oblasti in neodvisne organe, kar naj ne bi bilo sprejemljivo glede na ustavni sistem delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Komisija DZ naj bi v razmerju do drugih državnih organov in organov lokalnih skupnosti ter nosilcev javnih pooblastil kot delovno telo zakonodajne veje oblasti prevzela izvajanje upravno-izvršilne funkcije države, pri čemer so izvzeti le sodniki, za katere naloge po tem zakonu opravlja Sodni svet. S tega vidika naj bi bilo v neskladju z Ustavo več določb ZNOJF-1, in sicer 3. člen ter določbe III., IV. in V. poglavja, ki urejajo nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev, opredeljujejo naloge Komisije DZ, ter kazenske določbe. Taka ureditev naj bi bila tudi v nasprotju s postopkovnimi mehanizmi, ki veljajo za odločanje in položaj delovnih teles Državnega zbora po Poslovniku Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl. – PoDZ-1), v skladu s katerim delovno telo Državnega zbora ni samostojen organ. Navajajo, da v slovenskem ustavnopravnem sistemu obstajata dve posebni notranji telesi Državnega zbora s pooblastili, ki bi jih lahko šteli med izvršilne, in sicer komisija za vodenje parlamentarne preiskave in komisija po Zakonu o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb (Uradni list RS, št. 26/03 – ZPNOVS). Poudarjajo, da bi pooblastila Komisije DZ v primerjavi s tema komisijama pomenila razširitev preko klasičnih nadzornih pooblastil zakonodajne veje oblasti, in sicer tudi na poslovne subjekte in na državne tožilce. Taka pooblastila Komisije DZ naj bi kršila temeljni namen načela delitve oblasti, to je preprečevanje zlorabe na račun posameznikov. V razmerju do posameznikov – javnih funkcionarjev naj bi njena pooblastila po vsebini posegala v njihove ustavno varovane pravice. Zato predlagatelji menijo, da delovno telo zakonodajne veje oblasti ne bo moglo učinkovito in ustavno skladno izvajati nalog oziroma pristojnosti po ZNOJF-1. Izpodbijana ureditev naj bi nasprotovala vsem elementom načela delitve oblasti, kot izhajajo iz ustavnosodne presoje v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20).

Več določb izpodbijane ureditve naj bi bilo tudi v nasprotju z zahtevo po jasnosti in določnosti pravnih norm kot elementom načela pravne države iz 2. člena Ustave. Tako naj bi določbe četrtega, petega in šestega odstavka 3. člena ZNOJF-1 uvajale sistemsko sporen postopek vložitve upravnega spora na Vrhovno sodišče, kar naj bi bilo tudi v nasprotju s 157. in 87. členom Ustave. Predlagatelji v tej zvezi opozarjajo, da delovno telo Državnega zbora nima subjektivitete državnega organa, možnost vložitve upravnega spora s strani treh članov Komisije DZ pa naj bi bila zato normativno nedorečena, kar naj bi pri sprožanju tega postopka omogočalo arbitrarnost. Tretji odstavek 4. člena ZNOJF-1 naj bi glede zaslišanja funkcionarja ne vseboval v ta namen določenega postopka. Če bi po naravi stvari šlo za kazensko zadevo, naj bi bila neurejenost postopka zaslišanja v nasprotju tudi z ustavnimi kazenskopravnimi jamstvi in s 6. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Besedilo prvega odstavka 4. člena ZNOJF-1 naj ne bi omogočalo razumeti bistva norme: ali je to v brezplačnosti ali je morda v obveznosti posredovanja vseh podatkov, s katerimi organi in nosilci javnih pooblastil razpolagajo in bi utegnili biti pomembni za delo Komisije DZ. Tretji odstavek 5. člena ZNOJF-1 naj bi bil nejasen, ker uporablja pojem "kazenska evidenca", nanaša pa se na evidenco oseb, zoper katere je bil uveden postopek o prekršku po tem zakonu. Prvi odstavek 13. člena ZNOJF-1 pa naj bi bil nejasen zato, ker v zvezi z delovanjem Komisije DZ uporablja izraz "oceni", ta pa bi morala po mnenju predlagateljev sprejeti odločitev v ustrezni obliki.

Izpodbijana ureditev naj bi omogočala tudi protiustavne posege v pravico posameznikov do informacijske zasebnosti iz prvega in drugega odstavka 38. člena Ustave. Tako naj bi bili v neskladju z Ustavo določba prvega odstavka 4. člena ZNOJF-1, ker naj ne bi opredelila vrste podatkov, ki so jih drugi organi na njeno zahtevo dolžni posredovati Komisiji DZ; drugi odstavek 5. člena ZNOJF-1, ker naj ne bi bilo jasno, kako nastanejo evidence in kaj je namen uporabe v njih vsebovanih podatkov; tretji odstavek 5. člena ZNOJF-1, ker bi moral namen javne objave osebnih podatkov zakon izrecno določiti, ob upoštevanju strogega testa sorazmernosti; tretji odstavek 9. člena ZNOJF-1, ker naj ne bi bilo razumnega razloga za javno objavo davčnih podatkov. Določbi tretjega odstavka 10. člena in 19. člena ZNOJF-1 naj bi, poleg že navedenih očitkov, zaradi nejasnosti postopka ugotavljanja prenašanja premoženja na ožje družinske člane oziroma zaradi nejasnega postopka pridobivanja podatkov iz uradnih evidenc davčnih in drugih organov kršili tudi 87. in 2. člen Ustave.

Predlagatelji menijo, da je ustavno sporen tudi sedmi odstavek 3. člena ZNOJF-1, po katerem za sodnike naloge po ZNOJF-1 opravlja Sodni svet. Določba naj bi bila v nasprotju z 2. členom Ustave, ker naj ne bi bilo jasno, ali se nanaša na vse naloge, za katere je pristojna Komisija DZ, ali le na tiste iz 13. do 19. člena ZNOJF-1. Ker 21. člen ZNOJF-1 določa, da se vsa sredstva in arhivi Komisije po ZPKor, torej tudi podatki o sodnikih, prenesejo na Državni zbor, naj bi se vzpostavilo stanje, ki krši načelo delitve oblasti iz 3. člena Ustave, v posledici pa tudi njen 38. člen. Z osebnimi podatki funkcionarjev sodne veje oblasti naj bi namreč upravljal organ, ki nima zakonskih pooblastil v zvezi z njimi.

Državni zbor na navedbe v zahtevi ni odgovoril.

Mnenje do navedb v zahtevi je poslala Vlada, ki meni, da stališče skupine poslank in poslancev ni utemeljeno. Glede očitka o neusklajenosti izpodbijane ureditve z načelom delitve oblasti Vlada poudarja, da glede na ustavno teorijo bistvo ustavne določbe o delitvi oblasti temelji na njeni temeljni funkciji varovanja človekove svobode in dostojanstva v razmerju do države, ne pa v organizacijski izvedbi razmerij med oblastmi. Vlada navaja, da ZNOJF-1 za ustavno varovano funkcijo ugotavljanja nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo predvideva le prenos pristojnosti na drug organ, ne pa ukinitev njenega izvrševanja. Preventivne naloge oziroma izvajanje strategije preprečevanja korupcije naj bi s ciljem najučinkovitejše koordinacije prevzela Vlada. Določbe ZNOJF-1 naj bi zagotavljale zakonitost odločanja Komisije DZ in sodno varstvo zoper njene odločitve. Podobna ureditev nadzora nad nezdružljivostjo opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo, kot jo vpeljuje ZNOJF-1, naj bi v Sloveniji veljala že pred uveljavitvijo ZPKor. To funkcijo je po takratni ureditvi opravljal organ Državnega zbora, ki je imel podobne pristojnosti kot Komisija DZ. Taka rešitev naj bi bila poznana tudi v primerjalnem pravu. Vlada navaja, da med t. i. starimi članicami Evropske unije za izvrševanje ustavno varovane funkcije nezdružljivosti ni poznan organ, ki bi bil primerljiv s Komisijo po ZPKor. Rešitve, po katerih Komisijo DZ vodi in ima v njej večino opozicija, ter sankcije in sistem javnosti podatkov o dohodkih in premoženju funkcionarjev naj bi pomenile učinkovit mehanizem za strokovno in učinkovito odločanje, sodni nadzor nad njenimi odločitvami pa naj bi onemogočal arbitrarno ravnanje. Vlada poudarja, da je neutemeljen očitek o političnem odločanju v Komisiji DZ, saj naj bi bili njeni člani zavezani k odločanju na podlagi zakona. Na ta način naj bi Komisija DZ v celoti enakovredno nadomeščala Komisijo po ZPKor. Ustava naj namreč ne bi zahtevala prav takega organa, zahtevala pa naj bi ustrezno zakonsko ureditev položaja funkcionarjev in nezdružljivosti opravljanja javne funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi. Vlada meni, da ZNOJF-1 ustreza tem ustavnim zahtevam.

ZNOJF-1 naj bi jasno določal pristojnosti Komisije DZ, sestava in način dela pa naj bi omogočala učinkovito in ustavno skladno izvajanje njenih nalog. Po mnenju Vlade so omejitve poslovanja podjetij, v katerih je javni funkcionar kakorkoli udeležen, z institucijami, kjer opravlja javno funkcijo, strožje opredeljene z absolutno prepovedjo poslovanja s temi podjetji; prepovedi opravljanja katerekoli dejavnosti v zasebne namene so opredeljene širše in splošnejše z uporabo generalne klavzule. Z javno objavo podatkov o premoženjskem stanju in dohodkih funkcionarjev naj bi ZNOJF-1 prispeval k transparentnosti izvršilne veje oblasti in h krepitvi zaupanja v verodostojnost javnih institucij in funkcionarjev. V zvezi z očitki o nesistemski ureditvi upravnega spora Vlada navaja, da so nekatere posebne rešitve utemeljene v javnem interesu, in meni, da z ustavnega vidika niso sporne. Vlada dalje meni, da je Sodni svet glede na svoj ustavni položaj in zakonska pooblastila najbolj primeren organ za opravljanje nalog po ZNOJF-1 v razmerju do sodnikov. Ker naj bi Sodni svet deloval smiselno po določbah ZNOJF-1 in po ZUP, druga zakonodaja pa naj bi jasno določala postopek in vsebino ugotavljanja nezdružljivosti sodniške funkcije s pridobitno dejavnostjo, Vlada meni, da ureditev njegovih pristojnosti po ZNOJF-1 ni podnormirana.

Tudi glede očitkov o neskladju izpodbijane ureditve z 38. členom Ustave Vlada meni, da je obdelovanje in namen uporabe osebnih podatkov v ZNOJF-1 jasno določen v povezavi z opravljanjem nalog komisije, Državni zbor pa naj bi bil sposoben zagotoviti varstvo osebnih in tajnih podatkov v skladu s predpisi. Nastanek z zakonom določenih evidenc osebnih podatkov naj bi jasno izhajal iz obveznosti funkcionarjev in organov predložiti podatke za namen opravljanja nalog komisije. Vlada tudi meni, da je način ureditve javnosti evidenc primeren, saj je tako najustrezneje zadoščeno javnemu interesu za zagotovitev javnosti in transparentnosti stanja premoženja funkcionarjev.

Pobudnica, višja sodnica svetnica na Višjem sodišču v Ljubljani, in pobudnik, občinski svetnik, ki svojo funkcijo opravlja nepoklicno, izpodbijata 32., 33., 34., 35., 36., 37., 38. in 39. člen ZPKor, tj. IV. poglavje ZPKor z naslovom Nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev. Pobudnica izpodbija navedene določbe, kolikor se nanašajo na predložitev podatkov o premoženjskem stanju sodnikov. Zatrjuje njihovo neskladje z 2., s 15., 27., 34., 35., z 38. in s 155. členom Ustave. Pobudnik kot občinski svetnik se pridružuje navedbam v njeni pobudi, dodatno pa zatrjuje še neskladje ureditve, povezane z nepredložitvijo podatkov o premoženjskem stanju, s 23., 25. ter 157. členom Ustave ter neskladje 39. člena ZPKor z 2. členom Ustave in z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

Ustavno sodišče je na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) s sklepom št. U-I-57/06 z dne 13. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 46/06) zadržalo izvrševanje ZNOJF-1 in določilo način izvršitve tega sklepa, po katerem se do končne odločitve Ustavnega sodišča uporabljajo določbe ZPKor. S sklepom št. U-I-296/05 z dne 3. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05) je do končne odločitve zadržalo izvrševanje petega odstavka 39. člena ZPKor.

Ustavno sodišče je zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora in pobudi, združeni v zadevi št. U-I-257/05.

Nezdružljivost funkcij je logična posledica načela delitve oblasti in s tem povezane zahteve po organizacijski in funkcionalni samostojnosti in neodvisnosti nosilcev treh vej oblasti. Pomeni, da ista oseba ne more hkrati opravljati funkcij v različnih državnih organih. Nezdružljivost funkcij v širšem smislu poleg tega zajema tudi nezdružljivost hkratnega opravljanja javnih funkcij z drugimi, zlasti s pridobitnimi dejavnostmi. Namen teh omejitev je onemogočiti morebitno izkoriščanje in zlorabo javne funkcije ter položaja funkcionarja.(1)

Ustava za predsednika republike določa nezdružljivost funkcije z drugo javno funkcijo ali s poklicem (105. člen). Za ustavne sodnike, sodnike in državne tožilce Ustava določa nezdružljivost s funkcijami v drugih državnih organih, v organih lokalne samouprave in v organih političnih strank ter z drugimi funkcijami in dejavnostmi, za katere to določa zakon (134., 136. in 166. člen Ustave). Za poslance Državnega zbora Ustava določitev nezdružljivosti z drugimi funkcijami in dejavnostmi prepušča zakonu (drugi odstavek 82. člena), za člane Državnega sveta pa Ustava določa le nezdružljivost s poslansko funkcijo (prvi odstavek 100. člena).

Zakon o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92 in nasl. – ZPosl) je posebej uredil izjeme, v katerih je poslancem dovoljeno opravljanje pridobitne dejavnosti hkrati z opravljanjem poslanske funkcije. Konec leta 1992 je bil namreč uveljavljen tudi Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 49/92 in nasl. – ZNOJF), ki je kot splošni predpis uredil omejitve glede opravljanja pridobitne dejavnosti v zasebne namene za osebe, ki so opravljale predstavniške in izvršilne funkcije v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, ter uvedel nadzorstvo nad njihovim premoženjskim stanjem; za ureditev nezdružljivosti funkcije ustavnih sodnikov, sodnikov in državnih tožilcev s pridobitno dejavnostjo je predvidel poseben zakon (1. člen ZNOJF). V predlogu za izdajo tega zakona je bilo navedeno, da v pravnem redu ni določb, ki bi funkcionarjem prepovedovale ustanavljati zasebna podjetja in opravljati pridobitne dejavnosti, zato ni izključena možnost zlorabe moči ter okoriščanja s položaji, ki jih javni funkcionarji zasedajo, ali možnost zlorabe informacij.(2)

Zakon o Vladi (Uradni list RS, št. 4/93 in nasl. – ZVRS) je uredil nezdružljivost med funkcijo člana Vlade in drugimi funkcijami ter nezdružljivost z opravljanjem dejavnosti, ki po zakonu niso združljive s funkcijo člana Vlade (10. člen). Prepoved opravljanja dejavnosti v zasebne namene in prepoved sprejemanja daril je bila leta 1994 določena v Zakonu o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), v Zakonu o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94 in nasl. – v nadaljevanju ZSS) in v Zakonu o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. – ZDT). Leta 2002 je novela ZSS določila sodnikom obveznost poročati o premoženjskem stanju. V obrazložitvi predloga te novele je navedeno, da se na priporočilo Sveta Evrope in horizontalnega projekta PHARE uvaja obveznost sodnikov redno poročati o svojem premoženjskem stanju kot dodatno zavarovanje in zagotavljanje visoke stopnje samokontrole sodstva.(3) Tudi nekateri drugi zakoni določajo nezdružljivost opravljanja javne funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi (npr. za člane Računskega sodišča, za Varuha človekovih pravic).

Leta 2004 je bil uveljavljen ZPKor, ki je naloge vseh organov glede nadzora nad nezdružljivostjo opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo, nad prepovedjo sprejemanja daril v zvezi s funkcijo, nad prepovedjo poslovanja z javnim sektorjem in glede poročanja o premoženjskem stanju funkcionarjev prenesel na novoustanovljeni državni organ, ki je poleg teh imel še naloge preventivnega delovanja proti korupciji. Kot korupcijo je ZPKor opredelil vsako kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev, ali oseb, ki se s kršitvijo okoristijo zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za koga drugega (tretja alineja 2. člena ZPKor).

Obveznosti ureditve protikorupcijskega delovanja Ustava izrecno ne določa. Vendar pa iz splošnega načela zakonitosti delovanja državnih organov in njihovih funkcionarjev kot enega izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave izhaja tudi zahteva po preprečevanju korupcije. Korupcija namreč ogroža vladavino prava in zaupanje ljudi v najpomembnejše državne institucije, zmanjšuje politično stabilnost in socialni mir.(4) Represivni ukrepi zoper korupcijo so določeni v Kazenskem zakoniku (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. – v nadaljevanju KZ). Tako so korupcijska kazniva dejanja opredeljena npr. v poglavju o kaznivih dejanjih zoper volilno pravico in volitve (162. člen – kršitev proste odločitve volivcev, 168. člen – sprejemanja podkupnine pri volitvah), v poglavju o kaznivih dejanjih zoper gospodarstvo (247. člen – nedovoljeno sprejemanje daril in 248. člen – nedovoljeno dajanje daril) ter v poglavju o kaznivih dejanjih zoper uradno dolžnost in javna pooblastila (267. člen – jemanje podkupnine, 268. člen – dajanje podkupnine, 269. člen – sprejemanje daril za nezakonito posredovanje, 269.a člen – dajanje daril za nezakonito posredovanje).

Mednarodnopravne obveznosti Sloveniji zaenkrat ne nalagajo posebne organiziranosti za ukrepanje na področju preprečevanja korupcije.(5) Kot je že bilo rečeno, zahteva po preprečevanju nevarnosti korupcije izhaja iz načel pravne države. Glede na to ima zakonodajalec pri urejanju preventivnega protikorupcijskega delovanja široko polje proste presoje. Pri urejanju tega področja v povezavi z ureditvijo o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi pa mora zakonodajalec upoštevati zlasti načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Temeljni namen nezdružljivosti funkcij je namreč preprečiti koncentracijo oblasti in možnost njene zlorabe.

Predlagatelji sicer neskladje z Ustavo očitajo ZNOJF-1 kot celoti, vendar se navedbe, s katerimi utemeljujejo svojo zahtevo, po vsebini nanašajo na vprašanja ustavnosti pooblastil Komisije DZ tako z vidika subjektov nadzora, naštetih v 2. členu ZNOJF-1, kot tudi z vidika načina izvajanja nadzora po prvem, četrtem, petem, šestem in sedmem odstavku 3. člena, prvem in tretjem odstavku 4. člena, tretjem odstavku 5. člena, tretjem odstavku 9. člena, tretjem odstavku 10. člena, prvem odstavku 13. člena, 19. členu in drugem odstavku 21. člena ZNOJF-1. Ustavno sodišče je presojo opravilo v tem okviru.

Predlagatelji izpodbijanemu zakonu očitajo, da njegove rešitve niso v skladu z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Jedro njihovih očitkov je v tem, da delovno telo zakonodajne veje oblasti (prvi odstavek 3. člena ZNOJF-1), ki ga sestavljajo le poslanci vsakokratne mandatne dobe Državnega zbora, odloča kot upravno-izvršilni organ tudi o pravicah in obveznostih javnih funkcionarjev v organih drugih vej oblasti in v neodvisnih organih, določenih z Ustavo. Glede na 2. člen ZNOJF-1 se namreč nadzor nezdružljivosti, kot ga določa ta zakon, nanaša na javne funkcionarje vseh teh organov.

ZNOJF-1 je ukinil samostojni državni organ Komisijo za preprečevanje korupcije. Naloge nadzora nad nezdružljivostjo in naloge v zvezi s poročanjem javnih funkcionarjev o njihovem premoženjskem stanju je prenesel na Komisijo DZ, za sodnike pa na Sodni svet. Po prvem odstavku 3. člena ZNOJF-1 Komisijo DZ imenuje Državni zbor izmed poslancev. Sestavljajo jo predsednik, podpredsednik in pet članov, pri čemer mesto predsednika in treh članov pripada poslancem opozicije.

Komisijo DZ torej sestavljajo izključno poslanci, zato je Državni zbor pridobil nove pristojnosti v razmerju do vseh drugih organov, v katerih javni funkcionarji, ki jih nadzoruje, opravljajo svojo funkcijo. Državni zbor pa je organ ene, tj. zakonodajne veje oblasti.