Odločba o razveljavitvi prvega odstavka 101. člena zakona o upravi in tretjega odstavka 99.a člena zakona o lokalni samoupravi

905. Odločba o razveljavitvi prvega odstavka 101. člena zakona o upravi in tretjega odstavka 99.a člena zakona o lokalni samoupravi

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevi Izvršnega sveta Občine Krško in Državnega sveta, po javni obravnavi dne 17. 3. 1995 na seji dne 30. 3. 1995

Prvi odstavek 101. člena zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94) in tretji odstavek 99.a člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94 in 14/95) se razveljavita. Razveljavitev začne učinkovati 1. junija 1995.

Po mnenju prvega predlagatelja (Izvršnega sveta Občine Krško) določba prvega odstavka 101. člena zakona o upravi (v nadaljevanju: ZU) prenaša na državo vse funkcije prejšnjih občin, kar po njegovem mnenju ni v skladu s 140. členom ustave. V 21. členu zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) so bile sicer določene temeljne naloge občine, vendar niso bile taksativno naštete, tako da po mnenju predlagatelja izpodbijana določba ZU omogoča podržavljenje vseh nalog novih občin. Izvirne pristojnosti občin bi po njegovem mnenju morale biti določene še s področno zakonodajo, ki pa do prevzema nalog po 101. členu ZU še ne bo sprejeta. Zato predlaga, da ustavno sodišče sporno določbo razveljavi oziroma sprejme v skladu z 48. členom zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94; v nadaljevanju: ZUstS) ugotovitveno odločbo o njeni neskladnosti z ustavo.

Drugi predlagatelj (Državni svet) se pri utemeljevanju neustavnosti izpodbijane določbe prav tako sklicuje na 140. člen ustave in na 21. člen ZLS, poleg tega pa tudi opozarja, da zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev (Uradni list RS, št. 71/94) zelo splošno določa pristojnosti posameznih ministrstev, zaradi česar po njegovem mnenju ni mogoče trditi, da izpodbijana določba ZU ne pomeni prenosa vseh občinskih upravnih zadev na pristojna ministrstva. Tudi v primeru, da pomeni izpodbijana določba le začasno rešitev, ker še niso sprejeti vsi področni zakoni, po mnenju Državnega sveta pomeni poseg države v lokalne zadeve, ki bi zaradi hkratnega prevzema upravnih delavcev povsem onemogočil uspešno opravljanje občinskih upravnih zadev.

Državni zbor v svojem odgovoru navaja, da je potrebno izpodbijano določbo razlagati v kontekstu celotnega ZU, katerega del je, in v povezavi s 5. členom ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91), ki je določil, da organi občine opravljajo državne funkcije, dokler jih ne prevzame država, in podaljšal mandatno dobo organom prejšnjih občin do 31. 12. 1994. Izpodbijana določba naj bi torej urejala zgolj prenos državnih funkcij na področju uprave, ki so jih do navedenega datuma opravljali organi prejšnjih občin, na organe državne uprave. Zato naj ne bi bil posegel v lokalne zadeve, ki so po 140. členu ustave ter po 21. in 22. členu ZLS v pristojnosti novih občin, in ne prenaša lokalnih upravnih zadev iz pristojnosti novih občin v pristojnosti organov državne uprave.

Državni zbor poudarja, da bistvena vsebina izpodbijane določbe ni razmejitev med državnimi in lokalnimi upravnimi zadevami, ampak v tem, da se državne funkcije na področju uprave, ki so jih opravljale prejšnje občine, prenesejo na upravne enote, razen nalog geodetske službe, nalog upravnega nadzorstva in nalog na področju obrambe, ki se prenesejo neposredno na pristojna ministrstva. Razmejitev med državnimi funkcijami na področju uprave in lokalnimi upravnimi zadevami pa naj ne bi bila stvar ZU, ampak področne zakonodaje. Po njegovem mnenju naj bi bil način prevzema državnih funkcij na področju uprave po 101. členu ZU z generalno klavzulo najbolj čist in najbolj jasen in naj bi izključeval vsako arbitrarnost pri presoji glede tega, kaj utegne biti na posameznem področju lokalnega in kaj državnega pomena. Meni, da bi uporaba drugačnega pristopa, to je z metodo naštevanja konkretnih pristojnosti, ki je bil sicer v zakonodajnem postopku tudi predlagan, privedla do neprimerno večjega tveganja, ker bi lahko prišlo do napak pri tem naštevanju, poleg tega pa tudi do arbitrarnega razmejevanja nalog.

Na javni obravnavi, ki je bila 17. 3. 1995, so udeleženci vztrajali pri svojih navedbah, vsebovanih v zahtevah za oceno ustavnosti prvega odstavka 101. člena ZU in v odgovoru na zahteve. Predlagatelja sta tako ponovno poudarila, da izpodbijana določba pomeni prenos vseh nalog bivših občin na državo. Pri tem naj bi prihajalo tudi do njenega različnega razlaganja, kar povzroča zmedo, ki bo imela za posledico vse večje število sporov o pristojnosti.

Predstavnik Državnega zbora pa je vztrajal, da izpodbijana določba ZU ne bi smela biti sporna kot metoda prenosa nalog "en bloc" od občin na državo. Oporekati bi bilo mogoče le konkretne primere nalog, ki so bile prenesene v tem "paketu" in dokazovati, da gre za lokalne zadeve.

Ustavno sodišče je od občin in upravnih enot pridobilo tudi podatke o tem, kako se izpodbijana določba dejansko izvršuje, zlasti pa, ali občine po 1. januarju 1995 izdajajo kakšne upravne odločbe in na katerih področjih, kdo jih izdaja in kdo je določen kot pritožbeni organ.

Načelo lokalne samouprave je uvrščeno med temeljne določbe ustave ter podrobneje razčlenjeno v posebnem poglavju o lokalni in drugi samoupravi. Temeljno ustavno zagotovilo lokalne samouprave ("V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava", 9. člen ustave) je institucionalni okvir odločanja o lokalnih javnih zadevah in s tem tudi temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen ustave). Tudi Evropska listina lokalne samouprave v preambuli neposredno sooča naslednje tri določbe: