Odločba o ugotovitvi skladnosti drugega odstavka 106., 107. ter tretjega odstavka 114. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih z ustavo in o ugotovitvi neskladnosti prvega odstavka 105. člena ter prvega in drugega odstavka 114. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih ter o razveljavitvi prvega odstavka 106. in četrtega odstavka 114. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih

2045. Odločba o ugotovitvi skladnosti drugega odstavka 106., 107. ter tretjega odstavka 114. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih z ustavo in o ugotovitvi neskladnosti prvega odstavka 105. člena ter prvega in drugega odstavka 114. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih ter o razveljavitvi prvega odstavka 106. in četrtega odstavka 114. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Majde Dreo, Iztoka Daria Šilca, Darinke Pavlič, vseh iz Ljubljane, mlad. Ariane Pavlič Dolgan iz Ljubljane, ki jo zastopa Darinka Pavlič iz Ljubljane, in Janje Ošlaj iz Kranja, ki jo zastopa Ksenija Ocvirk, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 23. aprila 2003

Prvi odstavek 105. člena ter prvi in drugi odstavek 114. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 15/76, 30/86, 1/89, 14/89 in Uradni list RS, št. 13/94, 82/94, 26/99, 60/99, 70/00 in 64/01) so v neskladju z ustavo v obsegu, kot izhaja iz obrazložitve te odločbe.

Prvi odstavek 106. člena in četrti odstavek 114. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih se razveljavita.

Drugi odstavek 106. člena, 107. člen in tretji odstavek 114. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih niso v neskladju z ustavo.

Državni zbor mora neskladnost iz 1. točke izreka odpraviti v enem letu od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Razveljavitev iz 2. točke izreka začne učinkovati po poteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Pobudniki izpodbijajo določbo 106. člena zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju: ZZZDR). Zatrjujejo, da določba prvega odstavka 106. člena ne omogoča enakega obravnavanja in ne omogoča enake pravice do sodnega varstva. Po njihovih navedbah naj bi ustvarjala možnost, da je za ene primere predviden takojšen dostop do sodišča, medtem ko je za druge primere predviden upravni postopek z naknadno sodno kontrolo. Menijo, da je pot do sodne kontrole v upravnih zadevah predolga ter da pravdni in upravni postopek ne nudita enakih temeljnih procesnih jamstev. Opozarjajo tudi, da je pravica do osebnih stikov po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice civilna pravica, zato bi morali to pravico obravnavati v okviru določb pravdnega postopka o starševskih in zakonskih sporih in ne v upravnem postopku. Različno obravnavanje v tem primeru pogojuje okoliščina (na primer rojstvo otroka v zakonski zvezi), na katero posameznik ne more vplivati. Vse to naj bi po mnenju pobudnikov nasprotovalo načelu enakega uživanja pravic in svoboščin ne glede na osebno okoliščino, kar naj bi kršilo pravico do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave), načelo enakega varstva pravic (22. člen ustave), pravico do sodnega varstva (23. člen ustave), pravico do pravnega sredstva (25. člen ustave), 12. člen Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, Akt o nostrifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju: KOP), 13. in 114. (prav 14. člen) člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP), 2., 23. in 24. člen Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 7/71 – v nadaljevanju: pakt). Kršen naj bi bil tudi 14. člen pakta, ki predpisuje dolžnost držav, da z ustreznimi ukrepi zagotovijo enakost zakoncev med trajanjem zakonske zveze in ob razvezi, ter dolžnost držav, da poskrbijo za ukrepe, ki so potrebni za varstvo otrok. Država naj bi z izpodbijano ureditvijo nedopustno posegla tudi v pravico do družinskega življenja (8. člen EKČP). Prvi odstavek 106. člena ZZZDR naj bi nasprotoval tudi določbi 4. člena v zvezi z drugim odstavkom 2. člena, 3. členu in drugemu odstavku 6. člena KOP, po katerih je Republika Slovenija vsakemu otroku ne glede na raso, poreklo, rojstvo ali kakršenkoli položaj otroka oziroma njegovih staršev dolžna zagotoviti takšno skrb, kot je potrebno za njegovo blaginjo. Pobudniki menijo, da prvi odstavek 106. člena ZZZDR določa le pristojnost za odvzem oziroma omejitev stikov. Po njihovih navedbah bi moralo biti odločanje o izvrševanju stikov že po sedanji ureditvi v pristojnosti sodišča. Pobudniki zatrjujejo, da je pomen prvega odstavka 106. člena ZZZDR v praksi in teoriji sporen, zato mu očitajo nedoločenost in neskladje z načelom pravne države (2. člen ustave). Navajajo, da je odločanje o osebnih stikih nujno povezano z odločanjem o vzgoji in varstvu otrok, zato je pravna ureditev, po kateri o stikih odloča center za socialno delo, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom. Ker v sodnem in upravnem postopku otroku niso zagotovljena enaka jamstva, naj bi bila ureditev glede odločanja o osebnih stikih tudi v nasprotju s pravico do enakega varstva pravic (22. člen ustave).

Prvemu odstavku 106. člena ZZZDR pobudniki prav tako očitajo, da stike opredeljuje samo kot pravico staršev, ne pa tudi kot pravico otroka. S tem naj bi bila določba prvega odstavka 106. člena v nasprotju s tretjim odstavkom (prav 3. točko) 9. člena KOP. Menijo, da zakonska ureditev, ki otroku ne priznava pravice do stikov in mu ne zagotavlja izvršljivosti te pravice (tako kot to v določeni meri zagotavlja staršem), krši tudi načelo enakosti pred zakonom (14. člen ustave), načelo enakega varstva pravic (22. člen ustave), načelo posebnega varstva otrok (tretji odstavek 53. člena ustave), pravice in dolžnosti staršev (54. člen ustave), pravice otrok (56. člen) ter 18. člen KOP, po katerem so starši enako odgovorni za otrokovo vzgojo in razvoj.

Drugemu odstavku 106. člena ZZZDR pobudniki očitajo, da ne vzpodbuja in ne zagotavlja možnosti za redno vzdrževanje osebnih stikov med otrokom in starši. S tem določba drugega odstavka 106. člena ZZZDR po njihovem mnenju nasprotuje 3. točki 9. člena KOP, ki države podpisnice zavezuje spoštovati pravico otroka, ki je ločen od enega ali od obeh staršev, da redno vzdržuje osebne stike in neposredno zvezo z obema roditeljema. S tem, ko staršem in otrokom ni zagotovljena možnost rednega uresničevanja osebnih stikov, naj bi bile nedopustno prizadete tudi pravica do družinskega življenja (8. člen EKČP), pravice in dolžnosti staršev iz 54. člena ustave, po katerem imajo starši pravico vzdrževati, izobraževati in vzgajati otroke. Prav osebni stik z otrokom naj bi pomenil eno od možnih oblik vpliva s pomočjo vzgoje in izobraževanja na otroka. Zato naj bi izpodbijana ureditev, ki ne zagotavlja možnosti za uresničitev pravice do rednih stikov, kršila tudi pravico staršev do verske in moralne vzgoje svojih otrok (tretji odstavek 41. člena ustave). Prav tako naj bi kršila tudi 18. člen KOP, po katerem so starši enako odgovorni za otrokovo vzgojo in razvoj.

Pobudniki menijo, da je neustrezna tudi določba prvega odstavka 88. člena zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92 – v nadaljevanju: ZSV) v delu, v katerem se nanaša na pristojnost iz 106. člena ZZZDR. Zatrjujejo, da je prvi odstavek 88. člena ZSV arbitraren, ker ne določa, koga strokovni svet centra za socialno delo imenuje v strokovno komisijo, niti nista v tej določbi predpisana število članov in njihova strokovna izobrazba. S tem naj bi izpodbijana določba nasprotovala načelu pravne države (2. člen ustave), pravici do osebne varnosti (34. člen ustave), načelu enakosti pred zakonom (14. člen ustave) in pravici do enakega varstva pravic (22. člen ustave).

Pobudniki zatrjujejo tudi, da določbi 114. in 107. člena ZZZDR staršem onemogočata, da bi tudi v primeru njihovega ločenega življenja še naprej skupaj skrbeli za otroka, kar naj bi pomenilo nedopusten poseg v načelo enakosti (drugi odstavek 14. člena ustave), v pravice in dolžnosti staršev (54. člen ustave) in v 18. člen KOP, ki določa, da so starši enako odgovorni za otrokovo vzgojo in razvoj. Določba 114. člena ZZZDR naj bi pobudnikom kršila tudi pravico do enakega varstva pravic (22. člen ustave).

Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Vlada je v svojem mnenju povzela stališče Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju: ministrstvo), oba pa utemeljenost pobude zavračata. Menita, da odločanja centrov za socialno delo ne moremo šteti za poseg v sodno pristojnost. Opozarjata, da bi odvzem pristojnosti centrom za socialno delo na področju osebnih stikov pomenil tudi odvzem pristojnosti strokovnim komisijam, ki v skladu z 88. členom ZSV s svojimi mnenji varujejo korist otroka v postopku. Po mnenju vlade in ministrstva je neutemeljen tudi očitek, da je strokovna komisija po 88. členu ZSV večinoma sestavljena iz delavcev centra, ki odloča o predmetu spora. Prav tako naj bi bil neutemeljen tudi očitek pobudnikov, da znanje članov strokovne komisije ni na ravni sodnih izvedencev. Navajata, da izpodbijani 107. člen ZZZDR ne ureja načina izvrševanja roditeljske pravice v primeru ločenega življenja, temveč vsebuje le način vročanja pisanj otroku. Neutemeljen naj bi bil tudi očitek predlagateljev, da je ureditev 114. člena ZZZDR v nasprotju z 18. členom KOP. Vlada in ministrstvo menita, da je od imetništva treba ločiti izvrševanje roditeljske pravice. Navajata, da tudi v primeru ločenega življenja drugi od staršev ostaja imetnik roditeljske pravice in to lahko tudi izvršuje s soodločanjem o pomembnejših zadevah glede otroka. Ministrstvo navaja tudi, da pripravlja spremembe in dopolnitve ZZZDR, s katerimi bo organ, pristojen za odločanje o vzgoji in varstvu, v bodoče odločal tudi o osebnih stikih. Sprememba naj bi predvidela tudi ločitev strokovnega svetovalnega dela centrov za socialno delo od odločanja na področju urejanja osebnih stikov staršev z otroki oziroma za urejanje razmerij staršev do otrok.

O mnenju vlade so se izjavili pobudniki Iztok Dario Šilc, Darinka Pavlič in mlad. Ariana Pavlič Dolgan. Vsi trije vladi očitajo, da se ni opredelila do bistvenih navedb v pobudi. Darinka Pavlič in mlad. Ariana Pavlič Dolgan sta se izjavili tudi o mnenju Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve. Pobudo sta razširili tudi na presojo 119. člena ZZZDR. Pobudnici navajata, da nasprotna udeleženca kot pravno podlago za odločanje centra za socialno delo o izvrševanju osebnih stikov konstruirata z navezovanjem prvega odstavka 106. člena ZZZDR na 119. člen ZZZDR. Določbi 119. člena očitata nejasnost in nedoločenost, ker ukrepi, s katerimi center za socialno delo lahko poseže v pravico do družinskega življenja, niso izrecno navedeni. Zato naj bi ta nasprotovala varstvu pravic zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen ustave), ustavni določbi o zakonski zvezi in družini (53. člen ustave), pravicam in dolžnostim staršev (54. člen ustave), pravicam otrok (56. člen ustave) ter pravici do zasebnega in družinskega življenja (8. člen EKČP).

Po 24. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Pobudniki pravni interes izkazujejo z odprtimi postopki za urejanje osebnih stikov. Ustavno sodišče je pobude sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

Presoja prvega odstavka 106. člena ZZZDR

Prvi odstavek 106. člena ZZZDR določa, da ima tisti od staršev, ki ne živi skupaj z otrokom, pravico do osebnih stikov, razen če center za socialno delo glede na koristi otroka ne odloči drugače. Na podlagi tretjega odstavka 78. člena in 80. člena ZZZDR odloča o odvzemu in omejitvi osebnih stikov ob razvezi ali razveljavitvi zakonske zveze sodišče. V vseh drugih primerih o stikih v skladu s prvim odstavkom 106. člena ZZZDR odloča center za socialno delo. Tako center odloča o odvzemu oziroma omejitvi osebnih stikov: če je treba stike odvzeti ali omejiti šele po koncu postopka za razvezo ali razveljavitev zakonske zveze (za spremembo sodne odločbe o odvzemu oziroma omejitvi stikov je pristojno sodišče), o odvzemu in omejitvi stikov po razpadu zunajzakonske skupnosti in razpadu življenjske skupnosti zakoncev, ki nista zahtevala razveze, ter o odvzemu in omejitvi stikov, ko starši sicer živijo ločeno. Center za socialno delo na zahtevo enega od staršev odloča tudi o načinu izvrševanja njegove pravice do stikov z otrokom, ki mu jo tisti od staršev, ki mu je otrok zaupan v vzgojo in varstvo, preprečuje. Sodišče odloča o odvzemu in omejitvi osebnih stikov po zakonu o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZPP), medtem ko center za socialno delo odloča po zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZUP).