Odločba o ugotovitvi skladnosti tretjega odtavka 18. člena in dela 19. člena zakona o lokalni samoupravi v ustavo ter o ugotovitvi neskladnosti zakonske ureditve z ustavo, ker ne ureja glavnih statusnopravnih značilnosti ožjih delov občin s pravno subjektiviteto

2530. Odločba o ugotovitvi skladnosti tretjega odtavka 18. člena in dela 19. člena zakona o lokalni samoupravi v ustavo ter o ugotovitvi neskladnosti zakonske ureditve z ustavo, ker ne ureja glavnih statusnopravnih značilnosti ožjih delov občin s pravno subjektiviteto

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti na zahtevo Občine Vodice na seji dne 12. julija 1996

Tretji odstavek 18. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odločba US RS, 45/94 – odločba US RS, 57/94, 20/95 – odločba US in 63/95 – obvezna razlaga) ni v neskladju z ustavo.

Del 19. člena zakona o lokalni samoupravi, ki se nanaša na pravni status ožjih delov občine, in njegova obvezna razlaga nista v neskladju z ustavo. V neskladju z ustavo je, da z zakonom niso urejene glavne statusnopravne značilnosti ožjih delov občin s pravno subjektiviteto. Državni zbor mora to neskladje odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Vlagatelj zahteve, župan Občine Vodice, meni, da določba tretjega odstavka 18. člena zakona o lokalni samoupravi (ZLS) in določba 19. člena ZLS v delu, ki se nanaša na pravni status ožjih delov občine, nista v skladu z ustavo. Po njegovem mnenju v tretjem odstavku 18. člena, ki določa, da se lahko "v krajevni, vaški ali četrtni skupnosti . . . v skladu s statutom občine in z zagotovitvijo finančnih sredstev opravlja del nalog, ki jih ima po tem zakonu občina", ni vgrajena nobena omejitev glede obsega nalog, ki se prenašajo na ožji del občine. Zakon po mnenju vlagatelja dopušča prenos nalog na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti v takem obsegu, da lahko nastane stanje, ko bi se naloge lokalne samouprave opravljale pretežno v ožjem delu občine. Tako naj bi nastala nova stopnja lokalne samouprave, ki je ustava ne predvideva. Take skupnosti naj bi na območjih, kjer bi bile ustanovljene, negirale občino samo. Brez omejitev v obliki taksativnega naštevanja ali na kakšen drug način naj bi določba tretjega odstavka 18. člena ZLS ne bila v skladu z ustavo.

Glede 19. člena ZLS vlagatelj meni, da ni v skladu z ustavo, ker dopušča občini, da v statutu določi pravni status ožjih delov občine. Po obvezni razlagi tega dela določbe 19. člena, ki jo je sprejel Državni zbor, je v tem okviru dopustno, da občina določi ožjemu delu občine "status pravne osebe oziroma osebe javnega prava". Vlagatelj meni, da se tak status v našem pravu lahko določi samo z zakonom. Meni tudi, da ožji deli občine ne morejo biti pravne osebe, ker nimajo izvirnih pristojnosti. Obvezna razlaga po mnenju vlagatelja tudi preprečuje občini, da bi ožjemu delu občine določila status osebe zasebnega prava. S tem pa, meni vlagatelj, obvezna razlaga krši ustavne pravice občine.

Vlagatelj meni, da so z izpodbijanim delom določbe 19. člena ZLS kršena tudi načela pravne države, saj v ZLS po njegovem mnenju ni nobene določbe, ki bi opredeljevala trenutek nastanka pravne subjektivitete ožjega dela občine. Zaradi tega naj bi obstajala možnost, da se v statutu občine določi trenutek nastanka ožjega dela občine "na povsem neprimeren, sporen, nejasen ali celo nezakonit način".

Vlagatelj opisuje tudi dejanske posledice izpodbijane določbe. V manjših občinah naj bi prišlo do nemogočega položaja, saj imajo po navedbah vlagatelja krajevne skupnosti premoženje (prostore za delovanje), občine pa ne. Nad financami krajevnih skupnosti naj bi ne bilo nobenega nadzora.

Odgovor na zahtevo je dal Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju: sekretariat) na podlagi mnenja Komisije Državnega zbora za lokalno samoupravo. Sekretariat meni, da zahteva ni utemeljena. Vprašanja v zvezi z notranjo členitvijo občine in pristojnostmi njenih delov naj bi bile lokalne zadeve, ki zadevajo samo prebivalce posamezne občine. Izpodbijane zakonske določbe, meni sekretariat, urejajo to vprašanje tako, da ne posegajo v samostojnost občine. Taka ureditev naj bi utrjevala občino kot samoupravno lokalno skupnost, pa tudi njeno demokratičnost, saj o ureditvi teh vprašanj odločajo izvoljeni predstavniki občanov. Nasprotna ureditev bi bila po mnenju sekretariata v neskladju z ustavo, ker bi pomenila nedopusten poseg v lokalno avtonomijo.

Zaradi prepustitve odločitve o statusu ožjih delov občine sami občini po mnenju sekratariata ne bo ogrožen status občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti. Zakon pušča odprte vse možnosti tako glede obstoja kot glede statusa ožjega dela občine. Izbira ene izmed variant naj bi bila ustavna pravica prebivalcev občine. Ravno tako naj ne bi bila ogrožena pravna varnost, saj ta "ne more biti sporna samo zaradi tega, ker pravnih razmerij, na katera se zahteva nanaša, ne ureja zakon, temveč občinski statut".

Sekretariat tudi meni, da sta trenutek prenehanja krajevne skupnosti in pravno nasledstvo urejena tako, da je zadoščeno merilom pravne varnosti – na obe vrašanji je mogoče najti odgovor v občinskem statutu.

8. Do uvedbe novega sistema lokalne samouprave na podlagi ustave in ZLS na prehodu iz leta 1994 v leto 1995 je bila občina "temeljna celica samoupravljanja" in je delovala predvsem kot prva stopnja državne uprave, manj pa kot lokalna skupnost. Tipične funkcije temeljne lokalne skupnosti pa je v veliki meri izvajala krajevna skupnost (v nadaljevanju: KS).

Pravna podlaga za obstoj KS je bila ustava iz leta 1974 (Uradni list SRS, št. 6/74). Ta je v 139. členu določala, da se s statutom občine določijo načela postopka za ustanavljanje KS. KS je bila opredeljena kot pravna oseba. Imela je svoj statut, v katerem so bila urejena poglavitna vprašanja njene organizacije in delovanja. Način sprejemanja statuta je bil urejen v statutu občine.

Člen 72 ustave iz leta 1974 je opredeljeval KS kot obliko samoupravnega organiziranja ljudi. Določeno je bilo, da v krajevni skupnosti ljudje odločajo o uresničevanju svojih skupnih interesov in o opravljanju nalog ter o solidarnem zadovoljevanju skupnih potreb na nekaterih področjih (medsebojni odnosi v naselju, urejanje naselij in drugega prostora ter prebivanje, upravljanje stanovanj, otroško varstvo in socialno skrbstvo, zdravstveno varstvo, vzgoja in izobraževanje, prosveta in kultura, javno obveščanje, telesna kultura ter rekreacija, komunalne in druge dejavnosti za neposredno zadovoljevanje njihovih potreb itd. ).

Krajevne skupnosti so bile tudi pooblaščene za upravljanje stvari v družbeni lastnini. Delovanje krajevne skupnosti se je financiralo iz več virov: s samoprispevkom, z delom davkov in drugih javnih dajatev, ki jih je občina odstopila krajevni skupnosti, iz občinskega proračuna, s sredstvi, ki so jih krajevnim skupnostim s svojimi plani namenile "samoupravne interesne skupnosti". S svojimi sredstvi so krajevne skupnosti izvajale pomembne investicije v komunalno infrastrukturo in infrastrukturo na področju družbenih dejavnosti ter tako postale nosilec pravice razpolaganja s temi nepremičninami. Krajevna skupnost je bila "družbena pravna oseba" (245. člen zakona o združenem delu) in je imela "pravico razpolaganja z družbenimi sredstvi, ki jih upravljajo delavci in drugi delovni ljudje te družbene pravne osebe, v mejah pooblastil, ki jih določa samoupravni sporazum, statut ali zakon".

Z ustavnimi amandmaji (Uradni list SRS, št. 32/89) so bile ustavne določbe o KS spremenjene. Amandma XXXV je določil, da ljudje v KS "sodelujejo pri upravljanju družbenih zadev in odločanju o vprašanjih skupnega pomena v občini". Izpuščeno je bilo naštevanje področij delokroga KS. Pomemno novost je prinesel amandma na področju financiranja: delovanje KS naj bi se po novem financiralo v skladu z zakonom iz občinskega proračuna, iz samoprispekov in prostovoljnih prispevkov.

Krajevne skupnosti so v komunalnem sistemu v veliki meri delovale kot prave samoupravne lokalne skupnosti, čeprav niso imele trdnega položaja v sistemu javne uprave. Ljudje so v teh skupnostih zadovoljevali velik del javnih potreb primarnega (lokalnega) značaja. Socialne vezi, ki so pomembna značilnost lokalne skupnosti, so nastajale prav v teh skupnostih. Na področjih, naštetih v ustavi iz leta 1974, so KS (predvsem z denarjem, zbranim s samoprispevki, pa tudi s pomočjo občin) investirale v gospodarsko (lokalne ceste, vaški vodovodi, kanalizacija) in negospodarsko (kulturni in večnamenski domovi, športni objekti) infrastrukturo. S to infrastrukturo, ki je bila v družbeni lasti, so KS tudi upravljale.