Odločba o ugotovitvi, da so 20. člen (drugi odstavek), 4. člen (drugi odstavek), 78. člen (prvi odstavek) in 123. člen v neskladju z ustavo, o razveljavitvi 86. in 130. člena ter o zavrnitvi pobud za začetek postopka za oceno...

94. Odločba o ugotovitvi, da so 20. člen (drugi odstavek), 4. člen (drugi odstavek), 78. člen (prvi odstavek) in 123. člen v neskladju z ustavo, o razveljavitvi 86. in 130. člena ter o zavrnitvi pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti členov 1. člena (prvi odstavek), 9., 10. (tretji odstavek), 21. do 25., 28., 62., 104., 105., 116., 119., 120. in 121. člena zakona o vojnih invalidih

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo 47 pobudnikov, ki jih zastopa Carmen Dobnik, odvetnica v Ljubljani, in še 159 drugih pobudnikov, na seji dne 12. decembra 1996

20. člen (drugi odstavek), 40. člen (drugi odstavek), 78. (prvi odstavek) in 123. člen zakona o vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/95) so v neskladju z ustavo. Ugotovljene neskladnosti v 20. in 123. členu je zakonodajalec dolžan odpraviti v šestih mesecih, preostale pa najkasneje v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu RS.

86. in 130. člen se razveljavita.

Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. člen (prvi odstavek), 9., 20. (tretji odstavek), 21. do 25., 28., 62., 104., 105., 116., 119., 120. in 121. člen se zavrnejo.

Pobudniki v 79 vlogah z različnim številom podpisnikov največkrat izpodbijajo 20. člen v izreku te odločbe navedenega zakona, ki določa osnovo za odmero osebne invalidnine. Pobude pa se nanašajo tudi na določbe, ki urejajo status vojnega invalida (1. člen), krog družinskih članov (9. člen), dodatek na posebno invalidnost (21. člen), dodatek za pomoč in postrežbo (22. do 25. člen), zdravstveno varstvo (28. člen), funkcionalne oblike pomoči (40. člen), odmero družinske invalidnine (62. člen), usklajevanje odmerne osnove in invalidskih prejemkov (78. člen), izplačevanje zneskov za nazaj (86. člen), rok za obnovo postopka (104. člen), razveljavitev po nadzorstveni pravici (105. člen), povrnitev neupravičeno pridobljenih prejemkov (116. člen) in prehodne določbe (119., 120., 121., 123. in 130. člen). Pobudniki menijo, da spremenjena ureditev teh vprašanj posega v dotedanjo raven varstva vojnih invalidov v nasprotju z 2. členom ustave, ki določa, da je Republika Slovenija pravna in socialna država, in s 50. členom ustave, ki vojnim veteranom in žrtvam vojnega nasilja zagotavlja posebno varstvo v skladu z zakonom, ter z 18. členom ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I – v nadaljevanju: UZITUL), ki naj bi zagotavljal varstvo pravic v obsegu in pod pogoji, ki so jih do uveljavitve tega zakona določali predpisi SFRJ med drugimi tudi vojaškim invalidom in članom družin padlih borcev. Določbe posameznih izpodbijanih členov naj bi bile v neskladju še z nekaterimi drugimi ustavnimi ali celo zakonskimi določbami. Pobudniki so predlagali tudi, naj ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvajanje izpodbijanih določb.

Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve je v svojih pojasnilih navedel razloge, zakaj naj bi posamezni izpodbijani členi ne bili v neskladju z ustavo. Navedel pa je tudi, da pobudniki izpodbijajo ustavnost večjega dela osnovnih določb zakona in da se glede na to ne bo mogoče izogniti ocenjevanju zakona kot celote, pri čemer naj bi bilo temeljno vprašanje interpretacije 18. člena UZITUL.

Ustavno sodišče je pobude združilo za skupno obravnavo. Pobude je deloma sprejelo, deloma pa zavrnilo. Zvezi društev civilnih invalidov vojne Slovenije ni priznalo pravnega interesa za vložitev pobude, ker izpodbijane zakonske določbe ne posegajo neposredno v njene pravice, pravne interese ali pravni položaj. Glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je v sprejetem delu pobud takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

Ustavno sodišče je ocenjevalo zatrjevane neskladnosti izpodbijanih določb z ustavo in ne tudi z 18. členom UZITUL. S slednjim je Republika Slovenija ob osamosvojitvi med drugimi tudi vojaškim invalidom zagotovila varstvo pravic v obsegu in pod pogoji, ki so jih do takrat določali predpisi SFRJ, kar je bilo potem tudi uresničeno in je ostalo v veljavi vse do uveljavitve izpodbijanega zakona.

Določbe 18. člena UZITUL pa ni mogoče razumeti tako, kot da je s tem Republika Slovenija določeni kategoriji upravičencev zagotovila, da se višina njihovih socialnih prejemkov nikoli ne bo zmanjšala – ne glede na gospodarsko oziroma finančno sposobnost države za izplačevanje takih prejemkov in ne glede na primerljivost takih prejemkov z drugimi (po načelu enakosti pred zakonom – seveda ob upoštevanju ustavne določbe, da gre tej kategoriji upravičencev posebno varstvo, torej praviloma večji obseg pravic). Po osamosvojitvi Slovenije so bila zagotovila iz 18. člena UZITUL torej uresničena, po uveljavitvi ustave 23. 12. 1991 pa je tudi ta vprašanja treba presojati po določbah in merilih ustave.

Izhodiščni določbi za oceno izpodbijanih členov sta določbi 2. člena ustave, po kateri je Slovenija pravna in socialna država, ter izmed načel pravne države zlasti načelo varstva zaupanja v pravo, in tretjega odstavka 50. člena ustave, po kateri je vojnim veteranom in žrtvam vojnega nasilja zagotovljeno posebno varstvo v skladu z zakonom. Določba o posebnem varstvu po navedenem tretjem odstavku 50. člena kot vsebinsko nadaljevanje določb prvih dveh odstavkov istega člena, ki vsem državljanom zagotavljajo socialno varnost pod pogoji, določenimi z zakonom, in državo obvezujejo, da ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje in skrbi za njihovo delovanje, obvezuje državo do takšnega posebnega varstva vojnih veteranov in žrtev vojnega nasilja, ki presega tiste pravice, ki jih obsega zagotavljanje socialne varnosti, ali pravice iz obveznega socialnega zavarovanja. Posebno varstvo torej pomeni zagotovitev posebnih pravic ali večjega obsega pravic.

Z izpodbijanimi določbami zakona o vojnih invalidih se je ureditev nekaterih pravic spremenila. Spreminjanje ureditve samo po sebi ne nasprotuje ustavnim načelom pravne države in drugim ustavnim določbam. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšajo za čas po uveljavitvi zakona oziroma po spremembi odločb, izdanih na podlagi take zakonske spremembe. Šele zmanjšanje pravic za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenilo pravo retroaktivnost, kakršna po 155. členu ustave ni dopustna. To pa še ne pomeni, da je zmanjševanje pravic za naprej, kar se v delu teorije označuje tudi kot neprava retroaktivnost, a priori ustavno dopustno oziroma neproblematično. Načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države, kakor je to ustavno sodišče navedlo že v svoji odločbi št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 (OdlUS II, 109) posamezniku namreč zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu.

V nadaljevanju te obrazložitve so pri posameznih zakonskih določbah, za katere je ustavno sodišče ugotovilo, da niso v skladu z ustavo, podrobneje navedene okoliščine, iz katerih je razvidno, da gornji pogoj za dopustnost zmanjšanja pravic ni bil izpolnjen. Že na tem mestu pa je možno navesti splošnejše stališče predlagatelja izpodbijanega zakona, iz katerega je razvidno, na čem je temeljilo generalno zmanjšanje dotedanjega obsega pravic – in zakaj tega ni mogoče šteti za ustavno dopusten razlog za tako občuten poseg v načelo varstva zaupanja v pravo. Predlagatelj je v obrazložitvi predloga zakona navedel naslednje: "Ob redni letni odmeri pravic v prvem letu po osamosvojitvi RS je, ob smiselni uporabi zakona o temeljnih pravicah vojaških invalidov in družin padlih borcev, ki kot osnovo za odmero teh pravic določa povprečni mesečni osebni dohodek v SFRJ iz predhodnega leta, povečan za 80%, torej ob prehodu na povprečni mesečni osebni dohodek v Republiki Sloveniji iz predhodnega leta, povečan za 80%, prišlo do velikega, 28-odstotnega zvišanja osnove. Ta izjemen dvig osnove je predlagatelj zakona upošteval pri predlagani novi osnovi za odmero osnovnih invalidskih pravic. S tem je bila smiselno vključena tudi pripomba komisije za invalidsko varstvo Vlade RS, da naj bo osnova za odmero materialnih pravic dinamična in prilagojena splošnim gospodarskim razmeram ter soodvisna od materialnega položaja ostalih državljanov." (Poročevalec Državnega zbora, št. 10/94)

Upravičenci so utemeljeno šteli ta obseg pravic za zakoniti obseg svojih pravic, priznan v novi državi, katerega naknadno zmanjševanje sicer ustavno ni povsem izključeno, vendar ga lahko (glej zgoraj) utemelji le "stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu". Od predlagatelja zakona zgoraj navedeni razlog sicer nedvomno je stvaren razlog (povezan s stvarjo, ki se ureja), ni pa mogoče šteti, da bi bil ta razlog utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Če bi država štela, da zvišanje obravnavanih prejemkov po osamosvojitvi ni utemeljeno, oziroma da je preveliko, bi ga morala ustrezno zmanjšati takoj (pri čemer se ustavno sodišče seveda ne opredeljuje do utemeljenosti te teze o domnevno prevelikem takratnem povišanju1) – znižati take socialne prejemke iz tega razloga šele potem, ko so upravičencem že pet let povsem zakonito in brez kakršnihkoli pomislekov pripadali v povečanem obsegu, pa ni utemeljeno v javnem interesu – še zlasti, če se upošteva visoka starost pretežnega dela teh upravičencev in kratek čas, ko bodo te pravice sploh še mogli uživati.

Javni interes za znižanje tovrstnih socialnih prejemkov bi bil po presoji ustavnega sodišča lahko le v ekonomski nezmožnosti države za izplačevanje teh in drugih socialnih prejemkov ali v posebej in izrecno ugotovljenih morebitnih očitnih nesorazmerjih med pravicami posameznih kategorij upravičencev do socialnih prejemkov (upoštevajoč pri vojnih veteranih in žrtvah vojnega nasilja njihovo ustavno pravico do posebnega varstva). Dejstvo, da je bila pred petimi leti določena skupina upravičencev zakonsko ugodneje obravnavana kot drugi, bi bila lahko pri takem nujnem usklajevanju upoštevana kvečjemu kot neki dodaten, manj pomemben korektiv, nikakor pa ne kot temeljni razlog za naknadno zmanjšanje pravic in celo za višino tega zmanjšanja.

Ker je bila na ta način ugotovljena neskladnost teh zakonskih določb že z 2. členom ustave oziroma z načeli pravne države, ni bilo potrebno podrobneje analizirati, ali bi bilo take zakonske spremembe, s katerimi se zakonsko določeni obseg neke ustavne pravice zmanjšuje, treba šteti hkrati tudi že za poseg v neko določeno ustavno pravico, torej v ustavno pravico iz tretjega odstavka 50. člena ustave – ta bi bil namreč ustavno dopusten samo pod še strožjimi pogoji (v skladu s tremi zahtevami načela sorazmernosti, ki veljajo za take posege: primernost posega za dosego ustavno dopustnega cilja, njegova nujnost in njegova sorazmernost v ožjem smislu). Ti strogi pogoji za dopustnost posega v ustavno pravico nedvomno veljajo za posege v ustavne pravice, katerih vsebina in obseg sta (vsaj okvirno) določena že v ustavi – pri ustavnih pravicah, kjer je tako imenovani zakonski pridržek (ko ustava delno ali v celoti pridržuje določitev vsebine in obsega posamezne pravice naknadni zakonski ureditvi) zelo širok, kakršen je tudi pri ustavni pravici iz tretjega odstavka 50. člena ustave, pa se seveda postavlja vprašanje, do kod je pri opredeljevanju vsebine in obsega take ustavne pravice zakonodajalec ustavno vezan in od kod naprej gre že za polje njegove lastne presoje (kjer je ustavno vezan le še s splošnimi ustavnimi načeli, ne pa več z ustavno določeno vsebino posamezne, specifične ustavne pravice). Zakonsko ureditev na takem "polju", kjer vsebina ustavne pravice ni niti okvirno opredeljena že v ustavi, ampak je to v celoti prepuščeno zakonu, bi potem zakonodajalec lahko spreminjal tudi na slabše, ne da bi se to štelo za poseg v ustavno pravico. Tudi tak poseg v zgolj zakonsko določeni obseg pravice pa bi bil seveda dopusten le ob spoštovanju načel pravne države, zlasti že omenjenega načela varstva zaupanja v pravo (torej le takrat, kadar bi za to obstajal "stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu", npr. v ekonomski nezmožnosti države za pokrivanje prevelikih socialnih dajatev, za kar pa bi potem po načelu enakosti pred zakonom in po načelu sorazmernosti morala breme porazdeliti sorazmerno na različne kategorije prebivalstva in na različne kategorije upravičencev do socialnih dajatev).

Tretji odstavek 50. člena ustave se glasi: "Vojnim veteranom in žrtvam vojnega nasilja je zagotovljeno posebno varstvo v skladu z zakonom." Obseg tega posebnega varstva torej določa zakon – stvar ustavnosodne presoje v posameznem spornem primeru pa bi lahko bila, ali je neko zmanjšanje dotlej zakonsko zagotovljenega "posebnega varstva", ki bi bilo po blažjih splošnejših kriterijih pravne države sicer dopustno, morda ustavno nedopustno zato, ker je že poseglo v samo jedro ustavno zagotovljenega "posebnega varstva" te skupine ljudi (in je zakonodajalec s tem poslabšanjem že prekoračil "lastno polje presoje" in posegel v ustavno zavarovano jedro ali bistvo ustavne pravice). Ker pa so v našem primeru obravnavane zakonske določbe ustavno nedopustne že po splošnejših kriterijih pravne države, ugotavljanje njihovega morebitnega poseganja v bistvo ustavne pravice iz tretjega odstavka 50. člena ustave ni bilo potrebno povsod in so nekateri elementi takega poseganja v bistvo te ustavne pravice navedeni le na nekaterih mestih.

Zakonodajalec označuje kot namen sprejema zakona celovito urejanje, z enim zakonom, varstva invalidnih oseb, ki so ga dotlej urejali štirje zakoni: zakon o temeljnih pravicah vojaških invalidov in družin padlih borcev (Uradni list SFRJ, št. 68/81, 41/83, 75/85, 44/87, 87/89, 20/90 in 42/90), ki se je uporabljal kot republiški predpis, zakon o vojaških invalidih (Uradni list SRS, št. 30/78, 12/85, 11/88 in Uradni list RS, št. 5/90), zakon o civilnih invalidih vojne (Uradni list RS, št. 56/92) in zakon o varstvu žrtev vojaške agresije na Republiko Slovenijo v letu 1991 (Uradni list RS, št. 12/91-I). Zlasti določbe zakona o temeljnih pravicah vojaških invalidov in družin padlih borcev naj bi bile neprimerne za spremenjene razmere v Sloveniji. Vsebinski razlog za izdajo zakona naj bi bil tudi v prilagoditvi varstva teh oseb sodobnim principom invalidskega varstva.

V postopku sprejemanja zakona je bila v ospredju potreba, da se vzpostavi primernejše razmerje do prejemkov na drugih področjih in da se s tem zniža tudi globalni obseg sredstev, ki so potrebna za izvajanje zakona. Podatki za primerjavo so zajemali povprečni neto osebni dohodek, najnižje pokojnine za polno pokojninsko dobo in najvišjo invalidnino oziroma invalidnino za I. skupino vojaških invalidov (Poročevalec Državnega zbora RS, št. 10/94, Tabela 5). Primerjava najvišje invalidnine (ki jo je po podatku za leto 1993 prejemalo 116 vojaških invalidov in 224 civilnih invalidov vojne, število pa zaradi starosti upravičencev upada) z najnižjo pokojnino in povprečno neto plačo, torej primerjava precej neprimerljivih podatkov, kaže na izpostavitev obravnavane vrste prejemkov z namenom ustvariti pogoje za čim radikalnejši poseg. Zakonodajalec je sicer opravil tehtanje oziroma primerjavo med denarnimi sredstvi, ki bi bila potrebna za vojne invalidnine in druge prejemke, če ureditve ne bi spreminjal, in sredstvi, ki jih država za ta namen lahko oddvoji, ne da bi pri tem prekomerno prizadela proračun, vendar ob ponujenih podatkih ni povsod izbral rešitev, ki bi bile v skladu z objektivno neprimerljivostjo vojne invalidnine z drugimi obravnavanimi prejemki. Obravnava posameznih izpodbijanih določb pokaže naslednje:

Po prvem odstavku 20. člena se invalidnina vojnega invalida odmeri v mesečnem znesku po skupini invalidnosti. Izpodbijana sta drugi in tretji odstavek 20. člena, po katerih osnova za odmero invalidnine vojnega invalida znaša 92.600 tolarjev, mesečni znesek pa se odmeri v odstotku od odmerne osnove in znaša po skupinah: I.-100%, II.-73%, III.-55%, IV.-41%, V.-29%, VI.-18%, VII.-14%, VIII.-8%, IX.-6% in X.-4%. Ta osnova je izhodiščna tudi za odmero dodatka za posebno invalidnost, dodatka za pomoč in postrežbo, oskrbnino, invalidski dodatek in družinsko invalidnino. Po navedbah pobudnikov je odmerna osnova pred uveljavitvijo obravnavanega zakona znašala 111.729 tolarjev. Do te višine naj bi bila zrasla z občasnim zviševanjem, kot so to določali predpisi, zlasti pravilnik o usklajevanju denarnih prejemkov po zakonu o vojaških invalidih in zakonu o civilnih invalidih vojne (Uradni list RS, št. 20/90). Pobudniki zatrjujejo poseg v pridobljene pravice z namenom, da se sredstva, namenjena vojnim invalidom, čimbolj znižajo. Iz obrazložitve predloga zakona o vojnih invalidih v februarju 1994 (Poročevalec Državnega zbora Republike Slovenije, št. 10/94) sledi, da je bila sprva predlagana odmerna osnova v znesku, ki je bil za 24,3% manjši od veljavne osnove na dan 1. januarja 1994.

V predlogu zakona prvotno predvideni znesek 63.800 tolarjev (ki je predstavljal povprečno plačo v Republiki Sloveniji iz preteklega leta, povečano za 80%) je bil na predlog vlade v januarju 1995 za drugo obravnavo zakona v Državnem zboru povečan na 92.600 (kar naj bi predstavljalo zaokroženi znesek osebne invalidnine I. skupine, določen z veljavnostjo od 1. julija 1994). V peti točki obrazložitve predloga zakona za drugo obravnavo (Poročevalec Državega zbora, št. 4/95) je predlagatelj zakona navedel, da bi z uveljavitvijo odmerne osnove v prvotni višini preveč radikalno posegli v temeljne pravice vojnih invalidov. S takim predlogom so soglašali tudi predstavniki prizadetih invalidov oziroma njihove organizacije.

Ob določitvi besedila predloga zakona za tretjo obravnavo na seji dne 29. junija 1995 pa Vlada višine predlagane odmerne osnove ni več spremenila, čeprav je že razpolagala s podatkom, da po tedaj veljavnih predpisih odmerna osnova znaša 108.160 tolarjev (Poročevalec Državnega zbora, št. 34/95, priloga 1 k obrazložitvi predloga zakona). V obravnavanem 20. členu predpisani in s 1. januarjem 1996 uveljavljeni znesek torej ni bil določen po kriterijih, ki so bili uporabljeni v postopku nastajanja predloga zakona za prvo in drugo obravnavo. Ustavno sodišče ne more ocenjevati, ali je višina uveljavljenega zneska primerna, pač pa mora zakonodajalca opozoriti na to, da pri urejanju pravic, zlasti ko gre za zniževanje že doseženih ravni, ne sme ravnati samovoljno. Znesek, ki je dne 12. januarja 1995, ko ga je vlada določila za del besedila predloga zakona za drugo obravnavo v Državnem zboru, še predstavljal po veljavnem republiškem predpisu določen znesek odmerne osnove in je bil tudi s prizadetimi dogovorjen kot možno izhodišče za zakonsko ureditev, v času sprejemanja zakona v Državnem zboru dne 17. oktobra 1995 gornjim kriterijem ni več ustrezal. Če je zakonodajalec ocenil, da prejšnji kriterij i zaradi spremenjenega dejanskega stanja ne ustrezajo več, bi moral to posebej ugotoviti in opredeliti nove kriterije za določitev ustrezne višine odmerne osnove. Sklicevanje predlagatelja zakona na dogovor s prizadetimi ob očitno spremenjenem dejanskem stanju po desetih mesecih ni bil več utemeljen.

Odmerna osnova, določena na podlagi podatka iz julija 1994, je tako – ne upoštevajoč rast cen življenjskih potrebščin ali tekočih dejanskih valorizacij po dotedanjih predpisih – postala odmerna osnova za prvo polovico leta 1996. Pri sprejemanju zakona v tretji obravnavi je torej šlo za odločitev, ki ni bila podprta s strokovnimi stališči oziroma ni temeljila na nikakršnih jasnih kriterijih, s katero pa je prišlo do skoraj 20-odstotnega znižanja odmerne osnove in s tem tudi do ustreznega znižanja drugih prejemkov vojnih invalidov, čeprav bi bilo po načelu varstva zaupanja v pravo to dopustno le ob jasno ugotovljenih in javnosti predstavljenih kriterijih, utemeljenih v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Kolikor je zakonodajalec oziroma predlagatelj zakona odsotnost takih kriterijev želel nadomestiti s kompromisno rešitvijo, za katero bi pridobil pristanek prizadetih oziroma njihovih predstavnikov, kar se je ob predlogu za drugo obravnavo zgodilo, bi moral pri tem vztrajati in pridobiti njihovo soglasje tudi za ponovno predložitev nevaloriziranega zneska za dosti kasnejšo tretjo obravnavo – ali pa dogovorjeni znesek sam ustrezno valorizirati.

Tolikšno znižanje prejemkov ni doletelo nobene druge skupine ljudi. Sporna je tudi odločitev zakonodajalca za takojšen prehod na znižano odmerno osnovo, saj je v našem pravnem sistemu pogostejši postopen prehod z zadrževanjem usklajevanja previsokih prejemkov, dokler ne dosežejo željene ravni. Tudi to kaže na to, da je zakonodajalec o pravicah vojnih invalidov odločal arbitrarno in strožje kot pri drugih skupinah ljudi, kar tudi ni v skladu s tretjim odstavkom 50. člena ustave.