Odločba, da 34. in 37. člen Zakona o državni upravi nista v neskladju z Ustavo

573. Odločba, da 34. in 37. člen Zakona o državni upravi nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-42/12-15

Datum: 7. 2. 2013

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora Republike Slovenije, na seji 7. februarja 2013

Člena 34 in 37 Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09 in 21/12) nista v neskladju z Ustavo.

Zahteva za oceno ustavnosti pete alineje drugega odstavka 4. člena in prve alineje tretjega odstavka 4. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 8/12) se zavrže.

Skupina osemintridesetih poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju predlagatelj) na podlagi prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) izpodbija peto alinejo drugega odstavka 4. člena in prvo alinejo tretjega odstavka 4. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS-F), v skladu s katerima je del delovnega področja Ministrstva za pravosodje in javno upravo (v nadaljevanju Ministrstvo za pravosodje), ki se nanaša na organizacijo in status državnega tožilstva ter na nadzor nad poslovanjem državnega tožilstva, prešel v pristojnost Ministrstva za notranje zadeve. Predlagatelj zatrjuje, da je takšna zakonska ureditev v neskladju z drugim odstavkom 3. člena Ustave (načelo delitve oblasti) v zvezi s 120., 135. in 136. členom Ustave ter z 2. členom Ustave (načela pravne države) v zvezi s četrtim odstavkom 15. člena, 22., 23. in 29. členom Ustave.

Glede kršitve načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave predlagatelj navaja, da je državno tožilstvo samostojen državni organ, ki kot del pravosodja v širšem smislu sodi v sodno vejo oblasti in ni del državne uprave v smislu 120. člena Ustave. Z izpodbijanimi določbami naj bi minister za notranje zadeve pridobil pomembne kadrovske, organizacijske in nadzorstvene pristojnosti nad državnim tožilstvom, kar naj bi bilo problematično, ker je v sestavi Ministrstva za notranje zadeve tudi policija, ki jo mora tožilstvo usmerjati in nadzirati. Takšna zakonska rešitev naj bi pomenila sistemsko nedomišljenost, saj ne ločuje funkcije odkrivanja kaznivih dejanj (policija) in funkcije pregona kaznivih dejanj (državno tožilstvo). Ti dve funkciji po mnenju predlagatelja zaradi določb 135. in 136. člena Ustave ne moreta biti del istega sistema izvršilne oblasti, saj ima državno tožilstvo glede na svojo ustavno vlogo, še posebej v razmerju do policije, položaj pravosodne oblasti oziroma dela pravosodja v širšem smislu.

Pri utemeljevanju neskladja z načelom delitve oblasti se predlagatelj sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-123/95 z dne 5. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 27/98, in OdlUS VII, 36), št. U-I-307/94 z dne 14. 5. 1998 (Uradni list RS, št. 42/98, in OdlUS VII, 84), št. U-I-202/99 z dne 21. 11. 2002 (Uradni list RS, št. 105/02, in OdlUS XI, 236) in št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84). Ker naj bi tudi iz stališč Ustavnega sodišča izhajalo, da je državno tožilstvo del pravosodja v širšem smislu, in ker ima državno tožilstvo pomembna pooblastila v predkazenskem in kazenskem postopku, je treba po mnenju predlagatelja uveljaviti načeli o samostojnosti državnega tožilstva in o neodvisnosti državnih tožilcev. Ob tem predlagatelj opozarja, da je z ustavnopravnega vidika pomemben tudi zunanji videz neodvisnosti državnega tožilstva; zakonska ureditev ne sme dajati vtisa, da bi bilo lahko državno tožilstvo podaljšana roka izvršilne veje oblasti. Za zunanji videz neodvisnosti državnega tožilstva naj bi bila pomembna tudi organizacija državnega tožilstva in v tem okviru zlasti to, katero ministrstvo je zanj pristojno. Na t. i. imenovano »doktrino videza« se v svojih odločbah sklicuje tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), pri čemer predlagatelj omenja sodbo v zadevi De Cubber proti Belgiji z dne 26. 10. 1984.

Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v nasprotju s t. i. Bordojsko deklaracijo o vlogi sodnikov in tožilcev v demokratični družbi, ki sta jo 8. 12. 2009 na predlog Odbora ministrov Sveta Evrope skupaj sprejela Posvetovalni svet evropskih sodnikov in Posvetovalni svet evropskih tožilcev.

Glede kršitve načel pravne države iz 2. člena Ustave predlagatelj meni, da je treba pri delu državnega tožilstva, zaradi njegove vloge v kazenskem postopku, izključiti vse tiste oblike podrejanja, ki so značilne za organe izvršilne oblasti; vsako vpletanje v funkcijo državnega tožilstva, da vlaga in zastopa obtožbe, naj bi bilo mogoče šteti za odstopanje od pravne države. Člen 2 Ustave v povezavi z 22., 23. in 29. členom Ustave naj bi zagotavljal, da v kazenskem postopku zoper posameznika (so)delujejo trije različni organi (policija, državno tožilstvo in sodišče), ki samostojno in neodvisno opravljajo tri različne funkcije (odkrivanje, pregon in sojenje). Ker sta policija in državno tožilstvo umeščena pod okrilje istega ministrstva, naj bi se postavljal dvom o ustavnosti in zakonitosti take ureditve, kakor tudi dvom o enakosti vseh, ki se znajdejo v kazenskem postopku. Protiustavnost izpodbijane ureditve predlagatelj utemeljuje tudi s sklicevanjem na koalicijsko pogodbo med partnerji vladajoče koalicije, ki predvideva ukinitev sodne preiskave v kazenskem postopku. Ker je smisel sodne preiskave nadzor sodišča nad uvedbo kazenskih postopkov, naj bi njena ukinitev – ob hkratni vzpostavitvi pristojnosti istega ministra tako za policijo kot za državno tožilstvo – pomenila, da bi tožilstvo in policija delovala brez zunanjega nadzora vse do vložitve obtožnega akta.

Načela pravne države iz 2. člena Ustave naj bi bila po mnenju predlagatelja kršena tudi zato, ker naj bi izpodbijana ureditev ogrozila izvrševanje sodb ESČP kot tudi spoštovanje ustaljenih stališč Ustavnega sodišča. Predlagatelj opozarja na sodbo v zadevi Matko proti Sloveniji z dne 2. 11. 2006, iz katere izhaja zahteva po neodvisni in učinkoviti preiskavi kaznivih dejanj, ki so jih storili policisti. V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje tudi na odločbi Ustavnega sodišča št. Up-555/03, Up-827/04 z dne 6. 7. 2006 (Uradni list RS, št. 78/06, in OdlUS XV, 92) in št. Up-705/08 z dne 9. 3. 2010 (Uradni list RS, št. 30/10). Združevanje državnega tožilstva in policije v okviru istega ministrstva naj bi privedlo do sistemskega problema z neodvisnimi in učinkovitimi preiskavami prekoračitve policijskih pooblastil. Predlagatelj meni, da bi moralo biti preiskovanje policijskega nasilja prostorsko in vsebinsko odmaknjeno od Ministrstva za notranje zadeve, v okrilje katerega sicer sodi policija. Že zunanji videz preselitve državnega tožilstva pod Ministrstvo za notranje zadeve naj bi vzbujal z vidika varstva človekovih pravic dvom o legitimnosti in nujnosti tega ukrepa. Prenos pristojnosti naj bi bil sporen tudi z vidika četrtega odstavka 15. člena Ustave, ki v okviru pravice do sodnega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin zagotavlja tudi pravico do neodvisne preiskave.

Državni zbor v odgovoru na zahtevo za oceno ustavnosti opozarja, da sta bili izpodbijani določbi ZVRS-F prehodni določbi s časovno omejeno veljavnostjo. Veljali sta namreč samo od dneva prisege pristojnih ministrov (4. 2. 2012) do uveljavitve novele Zakona o državni upravi – v nadaljevanju ZDU-1). Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 21/12 – v nadaljevanju ZDU-1F), ki je v 7. in 9. členu trajno opredelil naloge Ministrstva za notranje zadeve ter Ministrstva za pravosodje, je Državni zbor sprejel 9. 3. 2012, veljati pa je začel 20. 3. 2012. Glede na navedeno Državni zbor meni, da predlagatelj izpodbija zakonski določbi, ki več ne veljata oziroma sta prenehali veljati med postopkom pred Ustavnim sodiščem, kar naj bi bilo dopustno samo pod pogoji iz 47. člena ZUstS. Ker pa je ureditev, ki jo je uvedel ZDU-1F, bistveno podobna izpodbijani ureditvi po ZVRS-F (oziroma je veljavna ureditev še nekoliko širša), se je Državni zbor opredelil tudi do vsebinskih očitkov predlagatelja.

Državni zbor meni, da zakonska ureditev, po kateri državno tožilstvo sodi pod okrilje Ministrstva za notranje zadeve, ne posega v načelo delitve oblasti. Navaja, da državno tožilstvo ne spada v sodno vejo oblasti, prav tako ni nosilec pravosodne veje oblasti. Sodno vejo oblasti izvršujejo samo sodniki, medtem ko v Ustavi, ustavnosodni presoji in pravni teoriji pravosodna veja oblasti ni poznana. Izraz »pravosodje« se po mnenju Državnega zbora v funkcionalnem smislu uporablja za označitev različnih dejavnosti v zvezi z izvajanjem sodne funkcije, v organizacijskem smislu pa za označitev subjektov, ki te dejavnosti, povezane z izvajanjem sodne funkcije, opravljajo. Ti subjekti so državna tožilstva, odvetniki in notarji, ki pa niti funkcionalno niti organizacijsko ne sodijo v sodno vejo oblasti. Dejstvo, da je državno tožilstvo del pravosodja, naj bi zato pomenilo samo to, da je državno tožilstvo samostojen državni organ, katerega področje delovanja je povezano z izvrševanjem sodne funkcije sodišč. V zvezi s tem se Državni zbor sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-307/94, št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 in št. U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 35/09, in OdlUS XVIII, 20).

Državni zbor prav tako meni, da ureditev ne posega v samostojnost državnega tožilstva kot državnega organa, v samostojnost državnih tožilcev pri opravljanju funkcije kazenskega pregona kot tudi ne v funkcionalno nadrejenost državnega tožilstva nad policijo. Navaja, da se z izpodbijanimi določbami v ničemer ne spreminja zakonsko določeno razmerje med izvršilno vejo oblasti in državnim tožilstvom kot tudi ne razmerje med državnim tožilstvom in policijo, temveč je prišlo zgolj do prenosa pristojnosti za izvajanje zadev pravosodne uprave in pravosodnega nadzora z Ministrstva za pravosodje na Ministrstvo za notranje zadeve. Matična zakona, ki zagotavljata samostojnost in neodvisnost državnega tožilstva in državnih tožilcev ter funkcionalno nadrejenost državnega tožilstva nad policijo, sta Zakon o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 58/11 in 47/12 – v nadaljevanju ZDT-1) in Zakon o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZKP), vanju pa izpodbijane določbe ne posegajo. Glede na to Državni zbor zavrača tudi očitek o neskladnosti z Bordojsko deklaracijo.